Sentencia Definitiva N° 468/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de julio de 2026 No. 468 Ministro redactor: Dr. Edgardo Ettlin VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados “ AA Y OTROS con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 669/2024). RESULTANDO : I) Los accionantes: AA, BB, CC, DD, EE, FF, GG, HH, II, JJ, KK, LL, MM, NN, ÑÑ y OO promovieron demanda anulatoria en contra de la resolución No. 1860/2024, de 30 de abril de 2024, dictada por la Intendencia Departamental de Montevideo. Mediante la referida volición, en uso de las facultades otorgadas por el artículo 29 del Decreto No. 37.847 de la Junta Departamental de Montevideo, el Ejecutivo Departamental reglamentó la presupuestación, a partir del 1º de mayo de 2024, de funcionarios contratados para tareas permanentes que hubieren ingresado hasta el 31 de diciembre de 2022 , mediante concurso, pruebas de suficiencia o sorteo (fs. 5 vto. -6 vto. AA en 80 fs. y fs. 2-3 infolios), Narraron que son todos funcionarios contratados de la Intendencia de Montevideo y que, de conformidad con su fecha de ingreso, evaluación favorable y normativa legislativa, les asiste derecho a la presupuestación o, en otras palabras, a que su nombramiento devenga en definitivo. Resaltaron que el reglamento resistido resulta abiertamente ilegítimo, al establecer una fecha límite de ingreso totalmente arbitraria, que no cuenta con base legislativa alguna. La pretensión anulatoria se edifica en tres agravios concretos. El primero, refiere a la violación de los artículos 8, 62, 63 y 72 de la Constitución de la República. Conforme al artículo 62, la regulación de la materia estatutaria debe realizarse exclusivamente mediante una norma legislativa departamental. Por lo tanto, un simple acto a dministrativo no puede contradecir al Digesto Departamental ni imponer limitaciones que la ley no prevé. Asimismo, la presupuestación queda comprendida dentro de las condiciones de permanencia en el cargo que tutela el artículo 63 de la Carta. Al excluir arbitrariamente a los actores, la Administración vulneró los artículos 8 y 72 al contrariar el deber de mantener la igualdad en el ejercicio de las potestades públicas. Finalmente, la referencia a los “requisitos correspondientes” contenida en el artículo 29 del Decreto Nº 37.847 no puede interpretarse como una habilitación para crear exigencias restrictivas ajenas al marco legal establecido. El segundo agravio se funda en la violación de las reglas de Derecho del Digesto Departamental. El vínculo funcional con la Intendencia de Montevideo está estrictamente limitado al contrato de función pública o a la presupuestación, estando esta última reg ulada en el artículo D.30 del Libro II, Volumen III del Digesto. Al tratarse de una norma atributiva de potestades regladas, la Administración carece de discrecionalidad para modificar o introducir requisitos de acceso. En tal sentido, el artículo 29 del D ecreto Nº 37.847 no representa un “cheque en blanco” para disciplinar la carrera administrativa a voluntad, ni deroga el artículo D.36 del Digesto. Tampoco existe colisión entre ambas normas, ya que el artículo del Digesto es posterior y regula la presupuestación material de los funcionarios, mientras que la norma del Decreto se limita a la creación de créditos presupuestales. El tercer agravio denuncia la vulneración del principio de razonabilidad. El acto recurrido introdujo un plazo límite de ingreso que excede por completo las condiciones fijadas en el Digesto Departamental, careciendo de un soporte racional que justifique l a omisión y exclusión de una parte de los funcionarios plenamente habilitados. Esta diferenciación resulta injustificada, y la Administración no puede alegar la falta de rubros económicos, dado que procedió a presupuestar formalmente a todos los demás funcionarios que se encontraban en idénticas condiciones jurídicas de acceder. En suma, la interpretación del plexo normativo pretendida por la demandada es manifiestamente irrazonable. En definitiva, solicitaron el amparo de la demanda y la anulación de la enjuiciada. II) Corrido el correspondiente traslado (auto No. 6317/2024, fs. 19), compareció el representante de la Intendencia Departamental de Montevideo y contestó la demanda de modo contradictorio, postulando su rechazo (fs. 21-32). Señaló que el acto impugnado es legítimo y fue dictado en ejercicio de la facultad reglamentaria conferida por el artículo 29 del Decreto Departamental Nº 37.847. Explicó que los actores quedaron excluidos del proceso de presupuestación por un criterio temporal o bjetivo, al haber ingresado a la Intendencia con posterioridad al 31 de diciembre de 2022. En primer término, rechazó la interpretación que los actores realizan del artículo D.36 del Digesto Departamental y aclaró que dicha norma regula el instituto del provisoriato y no la inamovilidad. Sostuvo que la superación del período de prueba no genera automáticamente el derecho a ser presupuestado, y que el término "definitivo" empleado por la norma no debe confundirse con la calidad de funcionario presupuestado. La relación inicial se configura mediante un contrato a plazo que se renueva sucesivamente tras el período de prueba, quedando la presupuestación supeditada a la existencia de previsión presupuestal en el presupuesto quinquenal y al cumplimiento de las condiciones dictadas por el Ejecutivo. Así, la estructura funcional distingue claramente tres categorías: los funcionarios en período de prueba, los recontratados que sup eraron dicho período y los presupuestados inamovibles. En segundo término, defendió que la fijación de una fecha límite constituye un criterio razonable, mesurado y suficiente para reconocer a quienes han acumulado una antigüedad prudencial y evaluaciones de desempeño favorables. Asimismo, argumentó que el acto es ilesivo, toda vez que los actores omitieron presentar peticiones o reclamos formalmente, a pesar de que la propia resolución otorgaba un plazo de tres días para impugnar la nómina y preveía que la División Administración de Personal evaluaría los casos no contemplados. La Administración ratificó la legalidad de regular estas condiciones mediante reglamento, ya que el artículo 29 del Decreto Nº 37.847 faculta expresamente al Intendente para hacerlo en cada instancia presupuestal. Impedir esta reglamentación privaría al je rarca de sus competencias ejecutivas y administrativas consagradas en los artículos 274 y 275 de la Constitución. Por último, descartó la violación de los principios de igualdad y razonabilidad, justificando el corte temporal en razones financieras, dado que la presupuestación incrementa el gasto público al aparejar el pago de la "Compensación Unificada" , diferencia económica sustancial respecto al costo de un funcionario contratado. En definitiva, solicitó el rechazo de la demanda en todos sus términos y la confirmación del acto impugnado. III) Abierto el juicio a prueba por Decreto Nº 115/2025 (fs. 34), se diligenció la ofrecida por las partes a fs. 36 y 38 y; ordenado por el Tribunal alegar las partes en el plazo común de 15 días (fs. 63), lo hizo la parte actora a fs. 65-74 y la demandada a fs. 76-79. IV) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, luego de requerir el pronunciamiento de la Comisión Nacional del Servicio Civil (fs. 82 y ss.) se expidió mediante Dictamen Nº 764/2025, de 12 de diciembre de 2025 y aconsejó la confirmación del acto en proceso (fs. 102-104). V) Se citó a las partes para Sentencia (Decreto No. 5406, fs. 106), y giraron los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se han cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley Nº 15.869, arts. 4º y 9º). II) El Tribunal, por unanimidad, en concordancia con lo dictaminado por la Procuraduría del Estado, desestimará la demanda incoada y confirmará el acto impugnado, por los argumentos que se desarrollarán. III) El objeto de las presentes actuaciones se circunscribe a determinar si la resolución impugnada resulta ilegítima por: a) violación de los artículos 62 y 72 de la Constitución de la República; b) transgresión de las reglas de Derecho del Digesto Departamental; y c) vulneración del principio de razonabilidad. IV) Para abordar adecuadamente los agravios articulados, resulta metodológicamente imprescindible examinar de forma preliminar el marco normativo que rige la materia. A tales efectos, se destaca en primer término el artículo D.36 del Digesto Departamental, inserto en el Capítulo III relativo al ingreso a la función pública, el cual preceptúa que los nombramientos poseen carácter provisional por un término de seis meses computados desde su fecha de emisión. Transcurrido dicho lapso sin que medie revocación, el vínculo adquiere la condición de definitivo de pleno derecho, sin requerir un nuevo acto administrativo. La norma prevé asimismo una prórroga única e improrrogable de hasta seis meses ante contingencias específicas que impidan el desempeño efectivo de tareas, tales como las licencias por embarazo, accidentes laborales, enfermedad o causas justificadas ajenas a la voluntad del agente, contemplando además un régimen de reducción horaria progresiva para funcionarios con discapacidad incorporados por concurso o sorteo. Por su parte, el artículo 29 del Decreto de la Junta Departamental de Montevideo, Nº 37.847, de 3 de diciembre de 2021 (Presupuesto quinquenal 2021-2025), faculta a la Intendencia de Montevideo a presupuestar, durante el período de gobierno respectivo, a los funcionarios contratados para tareas permanentes que hubieran ingresado mediante concurso, pruebas de suficiencia o sorteo, de conformidad con los artículos D.30 y D.35 del Digesto, siempre que hayan superado la evaluación regulada en el citado artículo D.36. Esta norma delega expresamente en el Ejecutivo Departamental la potestad de reglamentar el proceso, fijar los requisitos pertinentes y crear las vacantes necesarias mediante el correspondiente abatimiento de las partidas de contratación. V) En un segundo orden de análisis, se impone formular precisiones conceptuales respecto de las diversas modalidades de vinculación con la función pública. El ingreso a la Administración puede instrumentarse a través de mecanismos como la designación, la elección, el sorteo, la accesión o la contratación. En contraposición, la presupuestación no atañe al acto de ingreso en sí mismo, sino a la naturaleza jurídica del vínculo subsiguiente que une al funcionario con el Estado, caracterizado por la ocupación de un cargo formalmente previsto en la plantilla de la ley presupuestal. De este modo, los funcionarios contratados se incorporan al amparo de un régimen diferenciado, financiado con cargo a partidas de jornales y contrataciones, con base en el artículo 229 de la Constitución. Resalta DELPIAZZO que l a palabra “ presupuestado” deriva del sustantivo “ presupuesto”, por lo que se ha entendido que funcionarios presupuestados son aquellos que son titulares de cargos previstos en las planillas de la ley presupuestal; de modo tal que la noción de funcionario presupuestado se vincula indisolublemente a la de “cargo” o “empleo”. Así, pues, funcionarios contratados son aquellos que no ocupan cargos previstos en las planillas presupuestales y que, por ende, no ingresan a la carrera administrativa, siendo funcionarios a término. En vez de hacer referencia al cargo, que no existe, el nombramiento se remitirá a la partida respectiva (Cf. DELPIAZZO, Carlos: “Manual de Contratación Administrativa”, Tomo II, Parte Especial, págs. 111 y ss.). Bajo estas premisas, se colige que las disposiciones del Capítulo III del Libro II del Digesto Departamental, regulan los requisitos y condiciones de ingreso, pero no el estatuto de la presupuestación. El carácter provisional de seis meses fijado en el artículo D.36 confiere una estabilidad precaria sujeta a revocación, de modo que el advenimiento de la definitividad alude exclusivamente a la superación exitosa del período de prueba. El vocablo “definitivo” no puede asimilarse conceptualmente a la fijeza de un cargo presupuestal. Esta conclusión se robustece al efectuar una lectura armónica con el artículo D.38, inciso segundo del Digesto, el cual determina que la presupuestación de personal contratado carece de automaticidad cronológica, estando supeditada a la autorización precep tiva de la Junta Departamental mediante la transformación de la función contratada en un cargo presupuestal y la transferencia de los créditos respectivos. De manera que, el término definitivo consagrado en el artículo D.36 denota únicamente que la evaluación de aptitud ha quedado firme. Esta exégesis coincide con lo manifestado en sede jurisdiccional por el Director Interino de Administración y Gestión Human a de la Intendencia de Montevideo, PP, quien precisó que la superación de la etapa de prueba purga la precariedad inicial y extiende la vigencia contractual para completar el año, sin que ello conlleve una mutación automática de la naturaleza jurídica del vínculo (fs. 54 vto.). VI) Delimitado lo anterior, corresponde abordar, en primer término, el agravio relativo a la violación de los artículos 62 y 72 de la Constitución de la República. El cuestionamiento de la parte actora sobre el tópico radica en la exigencia impuesta de ingreso a la Comuna antes del 31 de diciembre de 2022 para acceder al beneficio, lo que implica en su opinión, una transgresión a las disposiciones constitucionales. El Tribunal no comparte dicho temperamento. El examen de la normativa y de los motivos aducidos, determina que no se configura una infracción al artículo 62 de la Carta, precepto que confiere a los Gobiernos Departamentales la potestad de sancionar el estatuto para sus funcionarios y fija mayorías especiales para declarar la amovilidad o calificar cargos de particular confianza. El acto impugnado no vulnera este marco constitucional, toda vez que se dictó en estricto ejercicio de la competencia atribuida por el Decreto Nº37.847 de la Junta Departamental, el cual delegó expresamente en la Intendencia de Montevideo la facultad de pr esupuestar y reglamentar las condiciones aplicables. Corresponde precisar que los accionantes omitieron controvertir la constitucionalidad de dicho decreto habilitante por la vía correspondiente ante la Suprema Corte de Justicia, lo que, al amparo del bloque de legalidad vigente, inhibe cualquier pronunciami ento sobre la regularidad de la delegación y confirma que los requisitos estipulados por el Ejecutivo Departamental reposan sobre una base legal firme. Asimismo, la alegada conculcación del principio de igualdad sustantiva no puede ser amparada, en tanto los impugnantes se limitaron a formular una invocación genérica del deber de equidad en el ejercicio de las potestades públicas, sin puntualizar ni demostrar de qué forma concreta el acto generó una discriminación proscrita por el ordenamiento, lo que impide al tribunal pronunciarse al respecto. VII) En segundo término, a juicio de la Sede, corresponde descartar la alegada violación de las reglas de Derecho del Digesto Departamental. Como viene de examinarse supra, el planteo de los accionantes, parte de una interpretación errónea del plexo normativo municipal, puesto que el artículo D.36 del Digesto regula en forma exclusiva el instituto del ingreso y la estabilidad del provisoriato, mas no consagra un derecho automático a la presupuestación. Lejos de existir una colisión entre ambas disposiciones, el Decreto Departamental Nº37.847 y el Digesto coexisten armónicamente al regular esferas materiales netamente diferenciadas: el primero ha bilita de manera discrecional y excepcional un proceso de presupuestación, mientras que el segundo estatuye las condiciones generales de ingreso a la función pública. VIII) En tercer término, a criterio del Colegiado, no se advierte vulneración alguna al principio de razonabilidad en la interpretación y aplicación de las normas del caso. Habiéndose establecido que la “ definitividad” del artículo D.36 no equivale a la presupuestación, el Ejecutivo Departamental actuó dentro de los márgenes de su potestad reglamentaria al dictar el acto encausado. Tal temperamento se ve robustecido al examinar las bases de los concursos públicos mediante los cuales ingresaron los actores, de las que surge con meridiana claridad que fueron incorporados bajo la modalidad de un contrato inicial sujeto a un período de prueba, evaluación de desempeño y posibilidad de recontratación sucesiva, subordinando expresamente cualquier futura presupuestación a la ulterior creación y previsión de vacantes (fs. 10 vto., 13, 19 vto., 26, carpeta de documentación en 39 fs.). Ello concuerda con lo depuesto por el testigo PP en este proceso (fs. 52 y ss.) quien distinguió aquellos concursos diseñados con aptitud presupuestal en caso de mediar habilitación normativa, de aquellos que no la poseen. Tampoco reviste carácter irracional o arbitrario el límite temporal fijado al 31 de diciembre de 2022 , pues dicho término objetivo atiende al factor de la antigüedad en el servicio y a la legítima necesidad de la Administración de organizar sus recursos humanos y financieros. En este sentido, la declaración ante este Tribunal de la testigo QQ, Directora de Desarrollo de Personas (Interina, desde 2011) ilustra que la fijación de un lapso mínimo prudencial entre el ingreso y la presupuestación constituye un estándar de gestión de personal habitual en la organización. Además, el corte temporal espe cífico encuentra su fundamento y justificación fáctica en las restricciones temporales de raigambre constitucional que rigen durante los años electorales. En la especie, se imponía un límite improrrogable para consumar procesos presupuestales, determinando que se adoptara un período de corte de un año y medio hacia atrás, en consonancia con los criterios técnicos aplicados con regularidad en instancias presupuestales precedentes (vide testimonio, fs. 46 y ss. infolios). Por lo demás, la periodicidad quinquenal con la que la Intendencia procede a estas regularizaciones (fs. 146 vto.- 147, carpeta de documentación en 177 fs.) permite concluir que quienes no resultaron incluidos en la presente oportunidad mantienen la expectativa de serlo eventualmente en futuras instancias, si reúnen los requisitos aplicables. En suma, el Intendente tiene la facultad de establecer un límite temporal para la presupuestación de sus funcionarios, por razones de buena administración, y eso fue lo que hizo al dictar el acto en causa. Como expone la Asesoría Letrada de la Oficina Nacional del Servicio Civil (ONSC) a fojas 93 infolios, en términos que este Cuerpo comparte, la actuación de la Administración se enmarca en el concepto de buena administración en cuanto implica la adecuada elección de los medios, la optimización de los recursos públicos y la eficacia del servicio. Dicho criterio coincide con la doctrina nacional más recibida (DURÁN, Augusto. “Contencioso Administrativo”, FCU, 2ª Ed., 2015, p. 294; GIORGI, Héctor. “El mérito…” , citado en ob. cit., p. 288), la cual consagra que la buena administración radica en perseguir los fines objeto de la función pública del modo más idóneo y conveniente, extremo que se ha verificado plenamente en la especie. IX) Por último, ha de resaltarse que la Administración carece de una obligación jurídica de proveer o crear cargos presupuestados, como lo ha entendido la jurisprudencia pacífica de este Tribunal, estando dicha facultad supeditada a las necesidades del servicio y a las posibilidades fiscales. Por su parte, tampoco resultó violentado el derecho a la carrera administrativa de los funcionarios. Dado que ésta es un atributo inherente en exclusividad a los funcionarios presupuestados, y habiéndose acreditado en autos que los accionantes revisten for malmente la calidad de funcionarios contratados (fs. 4 vto. - 5, carpeta de documentación en 39 fs.), no resulta jurídicamente viable amparar la vulneración de un derecho cuya titularidad no poseen. Decía el Tribunal en conceptos que resultan trasladables al caso: “(…) no puede soslayarse que la posibilidad de presupuestar a un funcionario es una facultad que posee la Intendencia y no un deber que recaiga sobre ella. (…) Tal como lo ha dicho este Tribunal, “Es trasladable al caso lo expuesto por el Dr. EMILIO BIASCO en cuanto expresaba que “El funcionario contratado, carece del derecho a la carrera administrativa correspondiente a los funcionarios presupuestados…”; como señalara esta Corporación en Sentencia 152/1996 “aunque el contratado haya permanecido en esa situación por un lapso mayor a los veinte años, no se ha modificado el estatuto al que pertenecen, que si bien le confiere derecho al desempeño del cargo, no le otorga los derechos a la carrera administrativa; y no puede pretender que tiene un derecho subjetivo a la presupuestación. Asimismo, la situación de contratado no cambia, aunque en la práctica administrativa se les trate como si fueran funcionarios presup uestados. Sentencias Nos. 690/96 y 693/96 “(BIASCO, Emilio: “Novedades en el ejercicio de la función pública”, en AA. VV.: “Estado - Administración. Su reforma en el presente”, Montevideo, FCU, 2005, pág. 242 y 243) (…)”. (Sentencia N° 748/2012, de 6 de noviembre de 2012)”. (Cf. Sentencia No. 135/2018 y, en igual sentido, No. 192/2015). En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal: FALLA : Desestímase la demanda incoada y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023; art. 371 de L ey No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Rossi, Dr. Reyes, Dr. Ettlin (r.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).