Sentencia Definitiva N° 467/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de julio de 2026 No. 467 Ministro redactor: Dr. Alberto Reyes VISTOS : Para definitiva, estos autos: “AA con INSTITUTO DEL NIÑO Y EL ADOLESCENTE DEL URUGUAY . Acción de Nulidad ” (Ficha No. 759/2018). RESULTANDO : I) El 26.11.2018 compareció la accionante, con demanda dirigida a obtener la nulidad de la Resolución No. 791/2018 (Acta No. 2018/0012 de 10.01.2018), por la que el Directorio del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay dispuso la asignación de cargos e ingreso a la Institución de quienes aprobaron el llamado a concurso de Administrativo III, Serie Administrativo, Escalafón C, Grado 03, para el Departamento de Montevideo (fs. 1/6 A.A., pieza I). II) En su libelo (fs. 2/11 vto.), expuso, sintéticamente, lo siguiente: El acto impugnado se sitúa dentro de un proceso que, según afirma, se remonta al año 2004, cuando se presentó a su primer concurso en el organismo y, pese a haber aprobado todas las etapas incluida la evaluación psicolaboral, nunca fue convocada a ocupar el cargo. Desde entonces, se explaya sobre una sucesión de concursos, contrataciones precari as y evaluaciones que, a su entender, configuraron un patrón sostenido de arbitrariedad y discriminación en su contra. En tal sentido, relató que entre 2009 y 2012 volvió a concursar en reiteradas oportunidades para distintos cargos, ingresando en algunos casos bajo modalidades contractuales eventuales o precarias, desempeñando funciones de alta responsabilidad (incluyendo traslados de adolescentes privados de libertad, tareas en centros de atención y funciones administrativas) sin que su desempeño fuera objeto de sanciones ni observaciones disciplinarias. Sostiene que su legajo es intachable y que incluso asumió tareas com plejas, muchas veces en condiciones adversas, demostrando idoneidad y compromiso funcional. No obstante, fue reiteradamente excluida de procesos de efectivización o regularización, particularmente a través de evaluaciones psicolaborales que concluían que su perfil “no se ajustaba” al cargo, pese a contar con antecedentes favorables y experiencia comprobada. Paralelamente, denuncia haber sido objeto de traslados arbitrarios, reducción de grado, asignación de tareas ajenas a su cargo, precarización de sus condiciones laborales y situaciones que calificó como maltrato y hostigamiento institucional. Todo lo cual, configuró un escenario de degradación funcional y personal, agravado por haber denunciado irregularidades internas. En este marco, sostuvo que el concurso para Administrativo III, Serie Administrativo, Escalafón C, Grado 03 para el Departamento de Montevideo constituye el punto culminante de ese proceso. En relación concreta con dicho procedimiento, afirmó que durante la instancia psicolaboral se informaron determinados criterios de evaluación ("altamente recomendable", "recomendable", "recomendable con reservas" y "no recomendable") que posteriormente fueron modificados al momento de comunicar los resultados, sustituyéndolos por las categorías "se ajusta", "no se ajusta” o “anulado". Esta alteración fue introducida sin notificación previa ni modificación formal de las bases, vulnerando las reglas del concurso y su derecho de defensa. Cuestionó la transparencia e imparcialidad del proceso, por cuanto, diversos concursantes que resultaron aprobados tenían vínculos familiares con funcionarios administrativos o jerárquicos del organismo. Sostiene que también se verificaron inconsistencias entre los puntajes obtenidos en méritos, entrevistas y evaluación psicolaboral, ingresando aspirantes con bajos antecedentes, mientras ella fue nuevamente excluida. Además, no se reveló la identidad del equipo de psicólogos evaluadores y nunca desempeñaron las tareas sobre las cuales versaba la evaluación de ajuste o no al perfil. Destacó también, la contradicción que, a su juicio, implica que se la considere no apta para un cargo administrativo cuando durante años desempeñó tareas de esa misma índole en distintas dependencias, sin cuestionamientos formales a su capacidad ni aplicación de sanciones. Concluyo así, que la resolución impugnada ratifica las irregularidades cometidas por el Tribunal evaluador y carece de motivación suficiente, configurando un supuesto de arbitrariedad y desviación de poder. Por todo lo cual, solicitó la nulidad del acto impugnado. III) La Administración demandada - representada por la Dra. BB - al evacuar el traslado (Decreto No. 9648/2018, fs. 13), opuso como cuestión formal la falta de agotamiento de la vía administrativa y contestó (fs. 20/34 vto.): En relación al fondo, en lo medular, sostuvo que Sra. AA no aprobó la prueba psicolaboral publicada el 27.06.2017, la cual fue evaluada de manera anónima y por profesionales capacitados, con criterios claros establecidos en el reglamento de concursos. Cualquier interpretación de persecución o trato diferenciado carece de sustento, dado que la prueba era objetiva, confidencial y realizada por un tribunal compuesto por psicólogos con formación adecuada, incluso provenientes de otros organismos mediante convenios de cooperación. En relación a las alegaciones sobre presuntos maltratos, degradaciones o perjuicios a lo largo de los años, explicó que la actora nunca fue privada de su licencia médica, ni se le negó usufructo de los días correspondientes, y que los traslados entre centros obedecieron a necesidades del servicio, dentro del legítimo ejercicio de la discrecionalidad asignada. Respecto a las acusaciones sobre irregularidades en la aplicación de criterios psicolaborales, indicó que los criterios de evaluación no se modificaron de forma que vulnerara derechos de defensa, en tanto el resultado de la prueba fue siempre reflejó si el postulante se ajustaba al perfil requerido. Por último, resaltó que la Sra. AA realizó reiteradamente presentaciones y recursos fuera de plazo, intentando impugnar decisiones ya firmes, y que estas actuaciones constituían un uso indebido de las vías administrativas. La motivación del acto impugnado fue suficiente, expresando de mane ra clara las razones de hecho y de derecho que lo fundamentaban, y no hubo desviación de poder, favoritismos ni actos arbitrarios. IV) Por Decreto No. 1112/2019 (fs. 36), se tuvo por contestada la demanda y, se confirió traslado del excepcionamiento opuesto. Evacuado el traslado por la promotora, solicitó su rechazo, (fs. 38/41). Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen No. 178/2019, glosado a fs. 44, se pronunció por desestimar el excepcionamiento opuesto por la demandada. Y, por Sentencia Interlocutoria No. 364/2019, de 11.06.2019, el Tribunal resolvió, desestimar, “… la cuestión formal de falta de agotamiento de la vía administrativa opuesta por la demandada”. Asimismo, se dispuso la apertura a prueba por el término legal (fs. 47/49). V) Se diligenció la prueba ofrecida por las partes hasta que el 5.05.2025, se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 208). Las partes alegaron (fs. 211/217, la parte demandada y fs. 221/223, la actora). Por dictamen No. 380/2025, la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, aconsejó recabar la opinión de la Comisión Nacional del Servicio Civil (fs. 226), lo que fue compartido por el Tribunal por Decreto No. 384/2025 (fs. 228). Dicha Co misión se expidió por Resolución No. 210/2025 de 8.09.2025, pronunciándose por la confirmatoria (fs. 239/240). Y, por Dictamen No. 716/2025, la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo , también aconsejó confirmar el acto impugnado (fs.244/245 vto.). Puestos los autos para sentencia (fs. 247), el Tribunal, acordó sentencia en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente que habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9). En tal sentido, este Tribunal ya tuvo oportunidad de pronunciarse a través de la Sentencia No. 364/2019, al resolver sobre las excepciones previas opuestas por la parte demandada, declarando correctamente agotada la vía administrativa respecto del acto adm inistrativo impugnado e interpuesta en plazo la acción anulatoria (fs. 47/49, de infolios). II) De las actuaciones administrativas, surge lo siguiente: A fs. 7 a 12 de los antecedentes administrativos constan las Bases del llamado a concurso público y abierto de oposición y prueba de aptitud, para el ingreso de hasta 180 (ciento ochenta) funciones permanentes de Administrativo III, Serie Administrativo, E scalafón C, Grado 03 para Montevideo y otros departamentos. Esté, de acuerdo con el Reglamento de Concursos aprobado por Resolución del Directorio de INAU No. 1914/2016 de 30.05.2016 (fs. 140/144 A.A., pieza I). La accionante se postuló para el referido concurso en el departamento de Montevideo, conforme surge del Acta de fecha 9.01.2017, conteniendo la nómina que identifica a los inscriptos (fs. 35/40 A.A. pieza I). Surge del Acta de 13.06.2017 (fs. 40 vto./44), que se procedió a la apertura de sobres de identificación de Prueba Escrita, en la que la Sra. AA obtuvo una calificación de 29,60 puntos (fs. 44 A.A., pieza I). Seguidamente, obra Acta de 26.07.2017 (fs. 44 vto. a 45 vto., A.A., pieza I), mediante la cual se procedió a la apertura de sobres de Identificación de la Evaluación Psicolaboral, la que no fue aprobada por la actora (fs. 45 vto. A.A., pieza I). Por actuac ión posterior, de 27.06.2017, se comunicó el resultado de evaluación psicolaboral adjudicándose, concretamente a la actora, el resultado “no se ajusta” (fs. 19 A.A., Pieza I). Finalmente, se dicta el acto impugnado (Resolución No. 791/2018, de 10.01.2018), por el cual, el Directorio del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay dispuso la asignación de cargos e ingreso a la Institución de quienes aprobaron el llamado a concur so de Administrativo III, Serie Administrativo, Escalafón C, Grado 03, para el Departamento de Montevideo (fs. 1/6 A.A., pieza I). III) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, y compartiendo lo dictaminado por la Sra. Procurador a del Estado en lo Contencioso Administrativo, no hará lugar a la pretensión anulatoria, de acuerdo a los siguientes fundamentos. a) Delimitación del objeto del proceso. Con carácter previo a ingresar al análisis de fondo sobre el acto de designación cuestionado, el Tribunal considera oportuno realizar una precisión metodológica sobre el enfoque adoptado en la demanda. Ello, por cuanto se advierte que el escrito inicial c ontiene un profuso relato histórico que, si bien resulta comprensible desde la vivencia personal y la trayectoria de la actora, excede el marco estrictamente jurídico de la presente litis. En efecto, el proceso no versa sobre la totalidad de la trayectoria funcional de la demandante dentro del organismo, ni sobre la regularidad de los concursos celebrados en los años 2004, 2009, 2010, 2011, 2012 o 2016, ni sobre sus condiciones de trabajo en la Colonia Berro, en el Centro Puertas, en la División Estudio y Derivación (DED), en Regional Este, en Archivos Médicos o en otras dependencias. Tampoco tiene por objeto revisar supuestos traslados arbitrarios, reducciones de grado, discrepancias salariales, situaciones de maltrato interpersonal, conflictos con superiores o compañeros, ni eventuales represalias derivadas de denuncias internas. Todos esos episodios (minuciosamente relatados en la demanda) son presentados como antecedentes de un clima institucional adverso que se remontaría a 2004; sin embargo, ninguno de ellos constituye siquiera el "c ontinente" del acto impugnado en autos. En adición, cabe reparar en que las situaciones que la promotora describe como ocurridas desde 2004 fueron, en su momento, consentidas, toleradas o, al menos, no cuestionadas mediante las vías impugnativas idóneas dentro de los plazos legales correspondientes. Así pues, esta amplitud narrativa desdibuja el verdadero objeto de la causa, desviando el foco de atención del acto administrativo cuya nulidad efectivamente se solicita. Por ello, pretender que puedan ser revisadas indirectamente en 2018 (bajo la cobertura formal de la impugnación de un concurso específico) supone un desconocimiento del principio general de preclusión y estabilidad de los actos administrativos. Cada llamado a concurso constituye un procedimiento autónomo, provisto de sus propias garantías, etapas y plazos de impugnación. Una vez vencidos dichos plazos legales sin que se hayan articulado los recursos pertinentes, tales actos quedaron firmes. De al lí, que el ordenamiento jurídico no autorice la reapertura de esos debates de manera indirecta, a propósito del cuestionamiento de un acto independiente dictado años después. A su vez, en cuanto al núcleo específico del agravio vinculado al concurso impugnado, la actora sostiene que su exclusión respondería a una lógica persecutoria o discriminatoria con décadas de historia. No obstante, esa hipótesis se enfrenta a un dato deci sivo, irrefutable, que derrumba las bases de la desviación de poder alegada: la prueba psicolaboral, cuya calificación determinó su eliminación, fue realizada de forma anónima (fs. 14-15 A.A., pieza II). De allí que, si la evaluación se realizó sin identificación personal de los concursantes , la tesis de que su resultado obedeció a animadversión, a una finalidad espuria, o a represalias por antecedentes personales, pierde sustento lógico. No puede sostenerse simultáneamente que existió una persecución personalizada y que el instrumento de evaluación se aplicó sin que el tribunal conociera la identidad del examinado. Asimismo, las referencias a que otros postulantes con menores puntajes en méritos ingresaron al organismo, o a que algunos tendrían vínculos familiares con funcionarios, no constituyen por sí mismas prueba de ilegitimidad del acto: independientemente de la completa ausencia de prueba a su respecto. En un concurso de oposición y méritos cada etapa posee su propia ponderación, y el resultado final depende de la sumatoria de factores reglados. La eventual existencia de parentescos (que, además, no se vinculan causalmente con la evaluación psicolaboral a nónima que determinó la exclusión de la actora) no acredita desviación de poder en el caso concreto, menos aun cuando no se demuestra intervención directa de tales funcionarios en su evaluación específica. Al respecto, conviene recordar que el Tribunal ha señalado en múltiples fallos que: “según CASSINELLI y CAJARVILLE - desviación de poder existirá siempre que el “fin querido” por la Administración, apreciado subjetivamente, no coincida con el “fin debido” impuesto por las reglas de derecho; abuso de poder existirá toda vez que lo dispositivo no sea objetiva y cuantitativamente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cuantitativamente idóneo para el fin debido, eso es, toda vez que el resultado final coincida con el fin debido, pero para lograrlo "hubiera sido suficiente una medida de menor gravedad, dosificación o cuantía" y el exceso de poder “existirá cuando lo dispositivo no sea objetiva y cualitativamente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cualitativamente idóneo para el fin debido; en tal caso, objetivamente, no han existido motivos para actuar como se ha hecho, o no se ha perseguido el fin debido” (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio. Derecho Público, Montevideo, F.C.U. 2009, p. 415; CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo; T II. Montevideo FCU. 2012, p. 80).” (sentencias Nº 876/2017, 592/2018, 695/2018, 164/2019, 485/2019, 6/2020, 66/20 20, 79/2020, 99/2020, 249/2020, 301/2020, 317/2020, 223/2021, 4/2022, 123/2022, 568/2022, 948/2022 y 339/2023, entre otras). En el casus, nada de ello se verifica, desde que no surgen suficientemente probadas las causales genéricamente invocadas, incurriendo la actora en un notorio incumplimiento de sus cargas de afirmación y prueba. En definitiva, resulta imprescindible delimitar con precisión el objeto del proceso en la resolución administrativa que aprobó en forma definitiva los ingresos al cargo de Administrativo III, Serie Administrativo, Escalafón C. Grado 03. para el Departament o de Montevideo, dictada en 2018. Se reitera que el Tribunal no está llamado a pronunciarse sobre percepciones subjetivas de trato injusto a lo largo del tiempo, sino sobre la juridicidad de un acto administrativo específico. Y en esa medida, todo argumento que no incida directa y concretamente en la validez del acto de 2018 resulta procesalmente impertinente. b) Sobre la legitimidad de la resolución en causa. Clarificado lo que antecede, e ingresando ya sobre el objeto del debate, corresponde destacar que con carácter general la Corporación ha señalado que: “Si bien, en principio, el margen de discrecionalidad relacionado con lo técnico adoptado por los tribunales o comisiones de concurso no puede ser revisado por los tribunales del orden judicial, como tampoco los órganos de control de la administración o lo s jerarcas correspondientes pueden sustituir el núcleo de la decisión técnica, sí en todos los casos es posible el control de los aspectos vinculados o reglados del acto, como sucede con el procedimiento, la falta de motivación y demás vicios de juridicida d, en los casos de inequívoca arbitrariedad, omisión de valorar aspectos trascendentes, violación de las bases de una convocatoria, evidente desproporcionalidad o irrazonabilidad, probados” (Cf. Domingo J. Sesin: “Administración Pública-Actividad Reglada, Discrecional y Técnica”, Lexis Nexis - Depalma, Segunda Edición Actualizada y Ampliada, Buenos Aires, p. 263 y 276) (sentencias N°625/2007, 588/2014, 506/2016, 50/2018, 36/2019 entre otras). En esta línea de razonamiento, ha entendido que: “El juez no sólo controla los límites externos relacionados con las reglas formales (competencia, forma, procedimiento, etc.), sino que también fiscaliza algunas fases del decisorio interno, como la logicidad, razonabilidad, coherencia, concordancia, paridad de tratamiento, justicia, buena fe” (Cf. Domingo Juan Sesin, “Administración Pública. Actividad Reglada, Discrecional y Técnica. Nuevos mecanismos de control judicial”, op. cit., p. 437) (sentencias Nº 625/2007, 74/2013 y 194/2017, entre otras). Aplicando estos criterios al caso de auto, emerge de las bases del llamado al concurso, que se establecía con claridad que la instancia psicolaboral tenía carácter eliminatorio (fs. 10 A.A., pieza I): "Los aspirantes que aprueben la etapa de prueba escrita y/o práctica, serán evaluados por la Sección Psicolaboral de la División Recursos Humanos a efectos de establecer si se ajustan o no al perfil del cargo. - Esta etapa tendrá carácter eliminatorio." (el resaltado y la negrilla no pertenecen al original). Dicha disposición se acompasa y respeta lo establecido en el artículo 28 del Reglamento de Concursos, que prevé que " Cada etapa del concurso podrá tener carácter eliminatorio, excepto evaluación de la capacitación, según sea establecido con las bases del llamado (fs. 443 A.A., pieza I). Es decir, cualquier aspirante que no cumpliera con los criterios previstos quedaría automáticamente fuera del proceso, conforme a las reglas establecidas con carácter general para todos los concursantes. La Sra. AA, por su parte, hace mención al formulario recibido al momento de realización de la prueba (fs. 56 en carpeta de documentación en 91 fs.), insinuando posibles cambios o arbitrariedades para alterar el resultado. Empero, los resultados de "apto" o "no apto" se corresponden exactamente con lo que las bases determinaban, esto es: el carácter eliminatorio de la instancia y el ajuste o no al perfil del cargo. Ergo, no hubo modificaciones, ni menoscabo de su derecho de defensa; lo que se aplicó fue la norma que ella misma conocía al momento de presentarse al concurso. En suma; la variación en la terminología utilizada al momento de la evaluación (variables de recomendación) no varía el criterio plasmado en las bases del llamado y en la comunicación de los resultados, en tanto la recomendación se determina en función del ajuste o desajuste al perfil de cargo. Por lo que, el cambio terminológico no vulneró el Derecho de defensa de la actora en la evaluación psicolaboral. Como refuerzo de lo anterior, la prueba se realizó de manera uniforme e imparcial para todos los concursantes: extremo que impide sostener la existencia de un perjuicio diferencial respecto a los demás postulantes. Por si fuera poco, y más allá de la consolidada jurisprudencia de la Corporación en torno a la soberanía técnica de los tribunales evaluadores, la propia actora solicitó una pericia a nivel jurisdiccional para probar su adecuación al cargo. En un primer mo mento, las licenciadas de la Facultad de Psicología de la UDELAR encargadas del informe precisaron: "...quienes suscriben discurren que no es posible dar respuesta considerando el objeto pericial y el tiempo transcurrido entre la evaluación psicolaboral y su cese administrativo, con respecto al momento que el pedido es recibido por dichas profesionales" (fs. 143). Luego, a fs. 147/147 vto., la promotora solicitó ampliación de la pericia, a efectos de establecer si la prueba psicológica laboral rendida por la Sra. AA revelaba aptitud laboral para el cargo. El resultado de la ampliación fue contundente: "El nivel de adecuación de las competencias de la postulante a las competencias para el cargo al cual se presenta es medio - bajo; observándose competencias (aspectos aptitudinales, actitudinales y motivacionales) que no se encuentran desarrolladas para dese mpeñar el cargo." (fs. 160-163). En definitiva, lo anterior demuestra que la evaluación negativa no fue producto de un actuar caprichoso o de mala fe de la Administración, sino un reflejo objetivo de su verdadera idoneidad respecto de las exigencias del concurso. Así, el reclamo de la Sra. AA se encuentra en franca contradicción con la prueba producida, reforzando que no existió indefensión ni vulneración de derechos. En suma, la instancia psicolaboral se llevó a cabo de manera transparente, objetiva y uniforme, respetando estrictamente las bases del concurso y garantizando igualdad de condiciones para todos los postulantes. Con todo esto, su eliminación no merece reproche alguno que amerite la anulación del acto de designación enjuiciado. Ello, por cuanto, no se advierte que se verificara ninguna causal de ilegitimidad del acto, sea por vicios de juridicidad o por casos de inequívoca arbitrariedad, omisión de valorar aspectos trascendentes o de evidente irrazonabilidad. Por cuyos fundamentos, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria entablada y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023; art. 371 de Ley No. 20.075). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Rossi, Dr. Reyes (r.), Dr. Ettlin. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).