Sentencia Definitiva N° 458/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de julio de 2026 No. 458 Ministro redactor: Dr. Ángel Manuel Cal VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AA con ESTADO. MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OBRAS PÚBLICAS . Acción de Nulidad” (Ficha No. 338/2024). RESULTANDO : I) A fs. 82 compareció AA en representación de su unipersonal, asistido por la Dra. BB a demandar la nulidad de la Resolución de fecha 28 de agosto de 2023 de la Dirección Nacional de Transporte del Ministerio de Obras Públicas (fs. 80), que desestimó la petición de exoneración del cumplimiento de las obligaciones establecidas por la Ley No. 20.078, de 21 de octubre de 2022 y el Decreto Nro. 432/022, de fecha 4 de enero de 2023. Sostuvo que por razones injustificadas y no veraces se dicta la Ley No. 20.078 y su Decreto Reglamentario No. 432/2023, siendo que además no se ajustan a los supuestos fácticos de desarrollo del negocio del transporte terrestre internacional. Cuestionó el Decreto reglamentario y sostuvo que su representante actúa en el marco de derechos establecido por el Acuerdo sobre Transporte Internacional Terrestre (ATIT) , no son sus representantes comerciales, ni gestores, ni tienen porqué conocer la información comercial que está detrás del flete en cuestión. Las empresas no tienen por qué compartir con el representante los datos sobre, quién nos contrata, quién nos paga, qué facturas hacemos por los fletes, etc. Afirmó que la norma establece la obligatoriedad de realizar operaciones de transporte internacional de carga por carretera y presenta varios aspectos legalmente reprobables. Entendió al respecto que carece de precisión ya que “se sancionará la situación”, concepto que resulta indeterminado y el MTOP entiende por la situación cada viaje y no por ejemplo cada expediente, cuando no se encuentra definido. Agregó que la ley no delega en el Poder Ejecutivo la potestad sancionatoria, la sanción carece de raciona lidad y más aún su inclusión en el Reglamento de Circulación Vial ya que no estamos ante infracciones o multas de tránsito. Afirmó que la multa impuesta excede la prevista para las infracciones calificadas como gravísimas tanto en el ATIT como en el Reglamento de Circulación Vial, pese a que en el caso no se produjo daño ni lesión alguna que justifique la sanción, por lo cual entiende que resulta desproporcionado e irracional. Indicó que la Ley No. 20.078 que da origen al Decreto No. 432/2022, no habilita al Poder Ejecutivo a establecer sanciones en forma delegada y citó en su apoyo doctrina y concluyó que la potestad para imponer sanciones debe realizarse a través de una ley en sentido formal. Por otro lado, entendió que el Decreto reglamentario, violenta los principios de libertad, razonabilidad y como consecuencia el de igualdad. También se afecta la libertad del empresariado argentino, así como la de sus representantes nacionales, en cuanto la normativa “ pretende” obligar al representante, a disponer de las ganancias que sus representados producen con su actividad en el territorio nacional en la forma que estime conveniente. Reafirmó que la resolución impugnada es nula y se basa en una Ley inconstitucional y un Decreto Reglamentario de dudosa legalidad. Postuló que la resolución impugnada es contraria al principio de territorialidad ya que son todos negocios jurídicos que se encuentran fuera del ámbito de aplicación de la normativa nacional y respecto de los cuales el MTOP carece de competencia alguna para exigir que se acredite la forma en que fueron celebrados acuerdos entre empresas no nacionales, en su territorio y bajo sus propias normas. Concluyó que el acto impugnado adolece de vicio en su motivación, en tanto no son ciertos los fundamentos de la resolución, y se la sanciona por fletes realizados fuera del territorio nacional. Finalmente, expuso que no existió vista previa, lo que apareja la nulidad absoluta del acto por causarle indefensión. En definitiva, solicitó la nulidad del acto impugnado (fs. 82 a 97). II) Conferido el correspondiente traslado, compareció a fs. 101 el Dr. CC en nombre y representación del Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP) a contestar la demanda. Opuso como excepción el defecto legal en el modo de preparar la demanda y contestó. Señaló que la contraria intenta alegar la inconstitucionalidad de la Ley No. 20078 y/o la ilegalidad del Decreto No. 432/022, reglamentario de aquella, sabiendo que éste no es el medio procesal idóneo para realizarlo. La referida normativa establece una obligación para las empresas de transporte terrestre por carretera que realicen fletes con origen Argentino y/o Uruguay y que tengan como destino Uruguay o Argentino respectivamente y para sus empresas representantes, cu yos incumplimientos reciben sanciones pecuniarias y cuyo control y ejecución se ponen a cargo de la Dirección Nacional de Transporte del MTOP. La ley indicada obedece a diferencias cambiarias existentes entre ambos países, lo que surge explicitado también en el Decreto No. 432/022. Sostuvo que el acto impugnado fue dictado conforme a Derecho, surgiendo de sus resultandos la motivación esgrimida, esto es, las circunstancias de hecho que lo justifican, así como las normas en que se funda. Agregó que la accionante no cuestiona la norma en que se funda la resolución impugnada, la cual, por lo demás se ajusta a los criterios de legalidad y razonabilidad. Subrayó que la potestad sancionatoria ejercida por el Ministerio de Transporte encuentra sustento en el artículo 178 de la Ley No. 18.834 y del Segundo Protocolo Adicional al Acuerdo de Alcance Parcial sobre Transporte Internacional Terrestre aprobado por el Decreto No. 188/006. En consecuencia, la sanción impugnada fue dictada por el órgano competente. Advirtió que la obligación de informar acerca del pago del flete le es imputable a la propia accionante, en tanto es la empresa de transporte y no una mera representante. Por tanto, está en condiciones de saber cuáles fueron los medios de pago empleados. Manifestó que, en tanto los fletes se desarrollan en territorio nacional, el Ministerio se encuentra en condiciones de imponer la obligación de acreditar su pago. En cuanto a la omisión de vista previa, cuestionó tal afirmación entendiendo que se le confirió vista del informe que precedió el dictado de la resolución. Añadió que el marco normativo mencionado no vulnera la Ley No. 18.159, que consagra la defensa de la libre competencia en el comercio, sino que se la intenta resguardar proteger, lo que queda de manifiesto en los motivos fundados que llevaron al legislador a la sanción de la Ley No. 20.078 y su posterior Decreto Reglamentario No. 432/022 por parte del Poder Ejecutivo. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado (fs. 101 a 121). III) Por Decreto No. 4076/2024, de fecha 7 de agosto de 2024, se tuvo por contestada la demanda y se dio traslado a la actora del excepcionamiento planteado (fs. 122) que fue evacuado en escrito que luce de fs. 127 a 130. Previo dictamen de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo ( Dictamen No. 557/2024); el Tribunal por Resolución No. 675/2024, de fecha 10 de diciembre de 2024 desestimó la excepción opuesta por la parte demandada (fs. 137 a 139). IV) Se abrió el juicio a prueba (138) y se produjo la de fs. 141 a 171. V) Alegaron de bien probado las partes en el plazo común de 15 días (fs. 175 a 182 y 183 a 183). VI) Conferida vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, aconsejó por Dictamen No. 632/2025, la confirmación del acto impugnado. VII) Se dispuso el pase a estudio y se citó a las partes para sentencia definitiva, que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por desestimar la demanda con la consiguiente confirmación del acto impugnado. II) La pretensión anulatoria se dirige contra la Resolución de fecha 28 de agosto de 2023 de la Dirección Nacional de Transporte del Ministerio de Obras Públicas (fs. 80), que desestimó la petición de exoneración del cumplimiento de las obligaciones establecidas por la Ley No. 20.078 de 21 de octubre de 2022 y el Decreto Nro. 432/022 de fecha 4 de enero de 2023. III) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). IV) Conforme emerge del estudio de los antecedentes administrativos, la parte actora es una empresa argentina con giro de transporte de carga terrestre, que peticionó ante la Dirección Nacional de Transporte el 14 de marzo de 2023 (fs. 2 y ss. A.A.) que se la considere parcialmente imposibilitada de cumplir la Ley No. 20.078 y su Decreto Reglamentario No. 432/023, liberándola de cumplir con la obligación legal, en tanto la información requerida pertenece a AA. La Administración instruye y analiza la petición, expidiéndose por Informe Jurídico obrante a fs. 16 A.A., expresando que la figura del representante es regulada por el artículo 24 Lit. b) del Acuerdo de Transporte Internacional Terrestre (ATIT), disponiendo que ostenta plenos poderes para representar a la empresa en todos los actos en que deba intervenir en nuestra jurisdicción. Tales poderes no se ven restringidos por lo dispuesto por la Ley No. 20.078, por lo que debe cumplir con las obligaciones previstas en la misma en nuestro territorio. Por ende, no puede exonerarse de su cumplimiento. De este informe se confiere vista al peticionante el 26 de julio de 2023 (fs. 20 A.A.), quien la evacuó en escrito que luce de fs. 21 a 23 A.A. La Administración analizó los descargos (fs. 28 vto. y 29 A.A.), dictando luego la Dirección Nacional de Transporte la Resolución de fecha 28 de agosto de 2023, por la cual desestima la petición de exoneración del cumplimiento de las obligaciones estableci das por la Ley No. 20.078 y el Decreto 432/022, y aplica a la empresa por cada uno de los manifiestos de carga detallados “una sanción consistente en 107,00 UR… por infracción a la obligación contenida en la Ley 20.078” (fs. 31 y vta. A.A.). V) El marco normativo que regula la situación de autos está constituido por las siguientes normas legales y reglamentarias. Así, la Ley N°20.078 del 21/X/2022 reguló la forma de pago del flete por transporte internacional de carga terrestre con la República Argentina. En un artículo Único dispuso que “Todos los pagos que se realicen por concepto de flete en el transporte de carga internacional terrestre con la República Argentina deberán ser abonados al país de la matrícula del vehículo de carga mediante transferencia obligatoria a través de entidades financieras o bancarias”. De esta forma impuso que el flete en el transporte de carga de la Argentina: a) primero se abone al país de la matrícula del vehículo de carga; y b) segundo que se realice obligatoriamente a través de transferencia financiera o bancaria. Por su parte, el Decreto del Poder Ejecutivo No. 432/022 de 27/XII/2022 reglamentario de la Ley, vino a consagrar -reiterando el texto legal- que “todos los pagos que se realicen por concepto de flete en el transporte de carga internacional terrestre, con origen o destino en la República Argentina, deberán ser abonados al país de la matrícula del vehículo de carga, mediante transferencia obligatoria a través de entidades financieras o bancarias de dicho país”. A su vez, el art. 3º establece que “El representante de la empresa transportista tendrá 45 (cuarenta y cinco) días corridos para acreditar ante la Dirección Nacional de Transporte del Ministerio de Transporte y Obras Públicas, el debido pago de acuerdo a lo establecido en el artículo 1° del presente Decreto”. En caso de no acreditarse el pago en la forma estipulada por la Ley, la Dirección Nacional de Transporte del Ministerio de Transporte y Obras Públicas sancionará tal omisión (art. 4º) con una multa fija de 107 Unidades Reajustables. En esa línea, el art. 5º del Decreto modifica la redacción del Núm. 27 del artículo 27 del Reglamento Nacional de Circulación Vial, aprobado por el Decreto N°118/984, disponiendo: “Establécese que la infracción a la obligación contenida en la Ley N° 20.078, de 21 de octubre de 2022, será pasible de una multa que asciende a la suma de 107 UR (ciento siete Unidades Reajustables)”. VI) Este Tribunal ya se ha expedido respecto de una controversia análoga en la Sentencia No. 211/2026, de fecha 24 de marzo de 2026. No advirtiéndose razones para apartarse del criterio entonces adoptado, corresponde remitirse a los fundamentos allí expuestos, los que se tienen por íntegramente reproducidos en lo pertinente. En esa oportunidad, el Tribunal sostuvo que: “no será objeto de examen la inconstitucionalidad alegada respecto de la Ley No. 20.078. Ello, por cuanto, tal pretensión excede el objeto del presente proceso anulatorio, debiendo haber sido canalizada -en tiempo y forma- a través de la respectiva acción de inconstitucionalidad o, en su defecto, mediante la correspondiente vía de excepción en autos, extremos que no se verifican en la especie. -En idéntico sentido, tampoco se analizará la legalidad del Decreto No. 432/2022, en la medida que en la emergencia no es el acto recurrido, y los agravios contra este emanan de la inconstitucionalidad de la ley que reglamenta, contra la que -como se indic ó- no se promovió acción de inconstitucionalidad. Lo expuesto rige sin perjuicio de advertir, que la Corporación mediante Sentencias No 505/2025 y 21/2026, ya ha tenido oportunidad de fijar criterio respecto de la regularidad jurídica de la citada norma reglamentaria, confirmándola”. VII) Sentado lo anterior, corresponde analizar el agravio de la parte actora vinculado a la facultad sancionatoria del Ministerio de Transporte y Obras Públicas, que no resulta de recibo. El Ministerio de Transporte y Obras Públicas cuenta con norma legal que le asigna facultades para imponer sanciones por violación a las disposiciones en materia de transporte. En efecto, el artículo 326 de la Ley No. 14.106, en la redacción dada por el art ículo 177 de la Ley No. 18.834 dispone: “Autorízase al Ministerio de Transporte y Obras Públicas, dentro del límite de sus competencias, a través de la Dirección Nacional de Transporte, a imponer multas de hasta 850 UR (ochocientas cincuenta unidades reajustables), por concepto de violación de las disposiciones vigentes en materia específica de transporte”. Por su parte, la Ley N°20.078 consagró que los flete s por transporte internacional de carga terrestre con la República Argentina deben ser abonados mediante transferencia obligatoria; extremo éste que deberá ser acreditado ante la Dirección Nacional de Transporte, y su omisión es pasible de ser sancionada co n una multa pecuniaria de acuerdo al Decreto No. 432/022. Por tanto, el acto administrativo fue dictado por un órgano competente y dentro de los límites de las facultades atribuidas. VIII) Tampoco resulta de recibo la ilegitimidad del acto impugnado por violación del principio de territorialidad. En primer lugar, el requisito del pago de los fletes por transportes efectuados entre Argentina y Uruguay resulta establecido por la Ley No. 20.078, por lo que, conforme se señala anteriormente, los cuestionamientos a una eventual exacerbación del criterio de territorialidad de la ley ha de dilucidarse ante el órgano jurisdiccional competente, esto es, la Suprema Corte de Justicia si se sostuviera la inconstitucionalidad de la ley. En este sentido, como bien advierte la demandada en su alegato, la Suprema Corte se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de la ley indicada por Sentencia No. 1276/024 , de 10 de julio de 2024, sosteniendo que “En concreto, lo que hace la ley es ordenar, a las empresas que realizan transporte de carga internacional terrestre con Argentina, que los pagos del flete se efectúen al país de matrícula del vehículo, mediante transferencia bancaria. De este modo, la ley realiza una distinción al establecer determinada modalidad de pago obligatoria a las empresas que realizan transporte de carga internacional terrestre con la República Argentina. Para la Corte, la distinción que realiza la ley no aparece como irracional o arbitraria. Por el contrario, no se verifica una violación al principio de igualdad, en tanto están present es los requisitos exigidos por la doctrina y jurisprudencia citadas para legitimar ese tipo de tratamiento dispar (…) En segundo lugar, también existe una finalidad legítima en la conformación de la categoría de sujetos alcanzados por la norma atacada. La finalidad perseguida por la ley surge de la exposición de motivos remitida con el mensaje y proyecto de ley del Poder Ejecutivo al Parlamento. De allí emerge que el objetivo perseguido por la norma fue el de remediar la situación de las empresas de transporte terrestre uruguayas, cuya situación se había visto perjudicada por la post pandemia y las diferencias cambiarias con Argentina, lo que llevaba a que los costos para las empresas transportistas de dicho país fueran sensiblemente inferiores, lo que se trató de morigerar con esta medida legislativa” . Si bien la promotora no fue parte en dicho proceso de inconstitucionalidad, y por ende no resulta alcanzada por su fallo, a la fecha no ha mediado declaración de inconstitucionalidad de la Ley 20.078 en razón a su territorialidad. En segundo lugar, y sin perjuicio de lo indicado, la Administración ejerció su competencia por actos u hechos verificados en territorio nacional. En efecto, el Ministerio de Transporte y Obras Públicas ostenta facultades de control del tránsito de transporte verificado en nuestro territorio, y en tanto los fletes se desarrollen, aunque sea parcialmente dentro del territorio nacional, la Administración tiene competencia para controlar los requisitos de tránsito exigidos por la ley, entre ellos la acreditación del pago del flete mediante transferencia obligatoria. IX) La invocada violación al derecho de defensa es de franco rechazo. El procedimiento administrativo se inició a partir de la petición calificada presentada por la promotora ante la Dirección Nacional de Transporte el 13 de marzo de 2023 (fs. 2 y ss. A.A.) solicitando que se la exima de cumplir con la obligación prevista en la Ley No. 20.078 y su Decreto Reglamentario No. 432/023. La Administración analizó la petición emitiendo un informe técnico, del cual se confirió vista y noticia cómo surge de fs. 16 y vta. A.A.; siendo evacuada por el representante de la accionante en fecha 10 de julio de conforme emerge de fs. 21 a 23 A.A. Tal como señala la Corporación en la Sentencia No. 211/2026: “Si bien es cierto que la vista fue conferida solo a la empresa representante y no a la empresa representada, este aspecto resulta una cuestión intrascendente de cara a la alegada ilegitimidad del acto impugnado. Ello, en la medida que el representante de la accionante tuvo conocimiento del asunto y actuaba justamente en tal calidad, debiendo poner en conocimiento a su representada. Más teniendo en consideración que la exoneración refería a una obligación de la empresa transportista, sin perjuicio que debiera ser cumplida por su representante”. Por tanto, pudo ejercer plenamente su derecho de defensa, tomando conocimiento de las actuaciones y evacuando la vista oportunamente, asegurando así una instancia de contradicción previo al dictado del acto impugnado. X) Tampoco resulta atendible el agravio referido a la falta de motivación del acto. Las circunstancias fácticas que sustentan la decisión aparecen debidamente consignadas en sus Resultandos, donde se expresa que no fue acreditado el pago de los fletes correspondientes a los Manifiestos Internacionales de Carga agregados a los antecedentes , en infracción a lo previsto en el artículo 1º del Decreto No. 432/022. Además, de los propios antecedentes administrativos surgen agregados los manifiestos que dan cuenta de los diversos fletes realizados en territorio nacional, no resultando acreditado que su pago cancelatorio se hubiera dispuesto por transferencia financier a como lo exige la Ley No. 20.078. En consecuencia, los motivos de hecho surgen plenamente acreditados; así como el presupuesto de derecho invocado por la Administración; aspectos estos no cuestionados por la accionante. XI) Del mismo modo, corresponde rechazar el agravio referido a que se le impone y se la sanciona por una obligación de cumplimiento imposible como es la de contar con los instrumentos que acrediten el pago de los fletes en cuestión, en tanto los representantes de las empresas transportistas no contarían con tal documentación o información comercial. La objeción formulada por la accionante parte de una premisa equivocada, en tanto no es sancionada como “representante”, sino como responsable directo de los fletes en virtud de su calidad de empresa internacional de carga, quien fue parte de los contratos de transporte respectivos y en consecuencia ejecutó los mismos debiendo haber acreditado su pago mediante transferencia financiera lo que omitió. XII) Igual suerte desestimatoria merece el cuestionamiento en relación con la cuantía de la sanción impuesta. Entiende el Tribunal que la Administración se ajustó en lo que hace a la fijación de la multa, al quantum establecido en la norma reglamentaria. El art. 5º del Decreto No. 432/022 modifica la redacción del Num. 27 del artículo 27 del Reglamento Nacional de Circulación Vial, aprobado por el Decreto N°118/984, disponiendo: “Establécese que la infracción a la obligación contenida en la Ley N°20.078, de 21 de octubre de 2022, será pasible de una multa que asciende a la suma de 107 UR (ciento siete Unidades Reajustables)”. Se trata de una sanción de cuantía fija preestablecida por la norma. La multa impuesta se ajusta al importe dispuesto. La empresa cuestionó, además, que se le ha impuesto esta sanción por cada transporte efectuado, lo que a su juicio resulta desproporcionado. Tampoco le asiste razón, en tanto por cada flete debió acreditar el cumplimiento de la obligación legal atinente a la modalidad de pago, lo que omitió en cada ocasión. Por ende, nos encontramos ante una pluralidad de infracciones independientes unas de otras, y susceptibles de ser sancionadas de manera también independiente. Por tanto, no existe acumulación indebida de sanciones como se invoca en la demanda. Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y siguientes de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal (r.), Dr. Corujo, Dra. Rossi, Dr. Reyes, Dr. Ettlin. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).