Sentencia Definitiva N° 457/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de julio de 2026 No. 457 Ministro redactor: Dr. Edgardo Ettlin VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados : “ AA con ADMINISTRACIÓN DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 465/2023). RESULTANDO : I) La parte actora (fs. 24 a 34) promovió demanda anulatoria en contra de los siguientes actos: “1) Acto de traslado de Directores y Subdirectores efectivos del Organismo realizado el 8 de diciembre de 2022, en base a un ordenamiento del escalafón; 2) Ordenamiento del escalafón de Directores y Subdirectores efectivos a efectos de los traslados de noviembre de 2022; 3) Resolución de la Dirección General de Educación Técnica-Profesional No. 6491, de 15 de diciembre de 2022 que autoriza los traslados efectuados el 8 de diciembre del 2022; 4) Resolución No. 1195/2023, de 21 de marzo de 2023, que desestimó la petición formulada por la actora a efectos de que se modificara el ordenamiento del escalafón de Directores y Subdirectores efectivos a efectos de realizar los traslados de noviembre de 2022”. Luego de reseñar los antecedentes que precedieron el dictado de los actos impugnados, expuso que dichas voliciones son ilegítimas y la violación de los arts. 13 y 56 del Estatuto del Funcionario Docente (EFD) es palmaria. Indicó al respecto que el art. 13 establece la forma en que se ordenan los escalafones; debe ser por grado y en orden decreciente. En el caso, se efectuaron los traslados en base a un ordenamiento donde no se respetó el orden de precedencia por grado en orden decreciente, de ahí que se asignara la Escuela Superior de Maldonad o, que entendió le correspondía, a quien ostenta menor grado. Agregó que se infringió también el art. 56 del citado Estatuto Docente que estatuye que los maestros, profesores y maestros técnicos efectivos podrán trasladarse, conservando su grado y especialidad por las siguientes causales: a) por razones fundadas de mejor servicio, sin lesionar los derechos del docente y b) a solicitud del interesado. Manifestó que cumple con los requisitos que prevé el citado artículo por lo que le corresponde acceder al cargo vacante de Director de la Escuela Técnica Superior de Maldonado: grado, puntaje y más de dos años de permanencia en el escalafón del departamento. Afirmó que los actos impugnados lesionan el principio de la jerarquía. Una norma de rango inferior, como es la Resolución No. 3471/2026, de 30 de noviembre de 2016 -en que se fundó el acto de traslado de 8 de diciembre de 2022- no puede derogar un Reglamento Autónomo, como lo es el Estatuto del Funcionario Docente (EFD) de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP). Adicionó que, conforme señaló la Sala de Abogados del Organismo, la Resolución No. 3471/2016 “introduce precisiones, pero en el sentido del art. 13 del EFD”. Analizó la normativa del Estatuto del Funcionario Docente de ANEP que regula los traslados y la Resolución No. 3741/16 y concluyó que el art. 56 se aplica a los Inspectores, Directores y Subdirectores, los cuales por ostentar tales cargos no dejan de ser m aestros, profesores o maestros técnicos, ergo, los comprende, y según lo dispuesto por la citada norma los traslados se realizarán según el ordenamiento establecido en el artículo 13 del Estatuto. Precisó que el ordenamiento impugnado viola la citada norma invocando la Resolución No. 3741/16, la cual no considera el grado como el factor determinante en los sistemas escalafonarios. Agregó que incurre en error la Administración al señalar que la situación de los Inspectores, Directores y Subdirectores se regula por el art. 56.1 y no por el art. 56. Ambas normas se aplican a los Inspectores, Directores y Subdirectores, la diferencia radica que, en el caso de estos, para que procedan los traslados, además de las exigencias previstas en el art. 56 se requiere “que existan cargos vacantes correspondientes a sus grados” lo que no ocurre en los otros casos, o sea cuando no tienen la calidad de Inspectores, Directores y Subdirectores. La remisión que se hace a la reglamentación es igual en ambos artículos (56 y 56.1) y resulta absurdo pretender que en el art. 56.1 se refiere a la Resolución No. 3741/16. Por otro lado, la Resolución 3741/16 no puede derogar el art. 13 del EFD. Concluyó que todos los traslados de los docentes de ANEP deberán ajustarse a lo que establecen los arts. 13 y 56 del Estatuto del Funcionario Docente de ANEP. Se violenta, además, el derecho a la justa remuneración consagrado en el art. 54 de la Constitución ya que, al no asignarle la Escuela Técnica Superior de Maldonado, se la obligó a optar en el Departamento de Maldonado, por una escuela de tercera categoría , con una retribución muy inferior. También se afectó su honra y dignidad como funcionaria pública, al no permitirle ocupar el cargo que por Derecho le corresponde. En definitiva, solicitó la anulación de los actos impugnados. II) Corrido el correspondiente traslado (auto No. 4809/2023, fs. 39), compareció la representante de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) y contestó la demanda de modo contradictorio, postulando su rechazo (fs. 41-46). Sostuvo que el acto de traslado de Directores y Subdirectores, que tuviera lugar el día 8 de diciembre de 2020, no constituye en sí mismo un acto administrativo, por no mediar en él ninguna voluntad de la Administración, constituyendo un mero acto material, en el que cada uno de los directores y Sub-Directores con voluntad de traslado hizo su opción por uno de los cargos vacantes a elección. Manifestó que la actora incurre en un error interpretativo y conceptual al considerar que el art. 56 del EFD resulta aplicable a los traslados de Directores y Subdirectores, cuando dicha norma refiere expresamente a “Los maestros, profesores y maestros técnicos efectivos”. Los traslados de Inspectores, Directores y Subdirectores, se hallan previstos y regulados en el art. 56.1 del EFD y la Resolución No. 3741/16 del 30 de noviembre de 2016. Expuso que a través de la resolución No. 3741/16 se estableció como criterio de ordenamiento el puntaje de cada Director o Subdirector, resultante de la sumatoria de su aptitud docente, actividad computada y de su antigüedad en cargos de Dirección y Subdir ección. Sin perjuicio, la resolución no contempla criterio alguno a seguir en caso de empate entre dos o más Directores y/o Subdirectores que tengan igual puntaje. En esos casos debe recurrirse a los criterios generales de ordenamiento escalafonario establecidos en el artículo 13 del EFD. En tal sentido, se refirió al informe del Expediente No. 2022 -25-4- 0090019 en cuanto a que el grado que reviste cada Director o Subdirector podrá ser considerado en forma supletoria -si se siguieren los criterios previstos en el artículo 13 del EFD -, pero no como criterio principal de ordenamiento, cuando la Resolución que lo regula no contempla dicho ítem. En cuanto a la inaplicabilidad de lo establecido en el art. 56 y por remisión el art. 13, como pretende la accionante ratificó lo informado por la Asesoría Letrada de la DGETP y agregó que no se desconoce que los Directores y Subdirectores efectivos sean a ntes Profesores y Maestros Técnicos a los que refiere la citada norma estatutaria, pero cuando además revisten en un cargo de Director o Subdirector efectivo, debe estarse a lo establecido en la norma que específicamente regula su traslado (art. 56.1 EFD). Por su parte y en lo que concierne a la lesión a su derecho a la justa remuneración, tampoco puede prosperar el planteo ya que la actora propugna una interpretación distorsionada de la norma constitucional. La actora percibe los haberes correspondientes a un cargo de Director de Escuela de tercera categoría, como el que ocupa y pudo haberse abstenido de la opción y permanecer en su anterior cargo de Subdirectora efectiva de la Escuela Superior Maldonado. Concluyó que los actos se encuentran debidamente motivados y, en definitiva, abogó por el rechazo de la demanda y la consiguiente confirmación de los actos impugnados III) Abierto el juicio a prueba por Decreto Nº 5754/2023 (fs. 48), se diligenció la ofrecida por las partes a fs. 50 y 52 y; ordenado por el Tribunal alegar las partes en el plazo común de 15 días (fs. 63), lo hizo la demandada a fs. 65-79 y la parte actora a fs. 81-90. IV) Por interlocutoria No. 557, de 10 de octubre de 2024, el Tribunal desestimó la solicitud de clausura de los procedimientos impetrada por la demandada, a la vez que dispuso se recabe la opinión de la Comisión Nacional del Servicio Civil sobre el fondo del asunto, conforme fuera solicitado por la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 129-130). V) A fs. 138-153 luce informe y resolución de la ONSC y; a fs. 158 -159 se pronunció la Sra . Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (dictamen No. 662/2025, de 22 de octubre de 2025). VI) Se citó a las partes para sentencia ( Decreto No. 4883/2025, fs. 161), y giraron los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se han cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley Nº 15.869, arts. 4º y 9º). II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes naturales, en concordancia con lo dictaminado por la Oficina Nacional del Servicio Civil (ONSC) y la Procuraduría del Estado, se pronunciará por declarar no procesable el acto de traslado del 8 de diciembre de 2022; declarar que la acción contra la resolución No. 1195/23 carece de objeto por haber sido revocada por razones de legalidad y por anular el resto de los actos impugnados. III) La parte actora dirigió su accionamiento anulatorio en contra de las siguientes voliciones: a) el acto de traslado de Directores y Subdirectores del 8 de diciembre de 2022; b) el ordenamiento del escalafón para dichos traslados (fs. 78 -80 A .A.); c) la Resolución de la Dirección General de Educación Técnico Profesional (DGETP) No. 6491/2022, de 15 de diciembre de 2022, que autorizó formalmente los movimientos (fs. 138 - 139 A.A.); y d) la Resolución de la DGETP No. 1195/2023, de 21 de marzo de 2023, que desestimó la petición de modificación del escalafón solicitada por la accionante (fs. 136-137 A.A.). IV) Con relación al primer acto, el Colegiado coincide con la Administración demandada en el sentido de que no constituye en sí mismo un acto administrativo definitivo, sino un mero acto material en el cual cada uno de los Directores y Subdirectores, con volu ntad de traslado, hizo su opción por uno de los cargos vacantes a elección. Desde otro enfoque, el “acto de traslado” se erige en un acto preparatorio. Siguiendo las enseñanzas del Prof. CAJARVILLE, ha expuesto la Corporación sobre el tópico: “es posible distinguir los actos preparatorios de los finales del procedimiento. Los actos preparatorios son aquellos destinados instrumentalmente al dictado del acto que resolverá sobre el fondo del tema planteado, y por ende le preceden; en tanto el acto final o principal, es el que resuelve sobre el fondo del tema planteado en el procedimiento administrativo. Desde luego, como reconoce el autor, los actos de procedimiento sin independientes del acto final y tienen su propia individualidad. En la tesis de CAJARVILLE, a la que se afilia reiteradamente la Corporación, los actos de procedimiento son siempre impugnables mediante los recursos administrativos (porque el art. 317 de la Carta prevé que todos los actos administrativos, sin distingo al uno, lo son). Empero, en cuanto a su impugnación jurisdiccional, la situación es bien distinta: los actos de procedimiento - también llamados de mero trámite solo son impugnables jurisdiccionalmente “si hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente el fondo del asunto” (art. 24, inc. 3º in fine, del Decreto Ley No. 15.524) (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Procedimiento Administrativo”, Idea, Montevideo, 1997, págs. 55 a 61; CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Recursos Administrativos”, FCU, Montevideo, 2009, págs. 151 a 155).” (Cf. Sentencia del Tribunal No. 613/2019)”. (Véanse, en igual sentido, Sentencias Nos. 175/2026, 6/2026, 548/2025, 544/2025, 415/2025, 404/2025, por citar algunas de las más recientes). La razón de ese límite jurisdiccional radica en que los actos preparatorios limitan sus efectos al desarrollo del propio procedimiento. Por ende, solo lesionan derechos o intereses a través del acto final. Si un acto de trámite adolece de una ilegitimidad trascendente, dicho vicio procedimental debe hacerse valer de forma conjunta al impugnar la resolución final definitiva. (Cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo; “ Sobre Derecho Administrativo”, FCU, 3ª Ed., año 2012, T. II, p. 257). En la especie, la verdadera voluntad decisoria de la Administración se consolidó en la posterior resolución que autorizó formalmente dichos traslados: resolución No. 6491/2022, de 15 de diciembre de 2022, también impugnada en autos (numeral iii). V) Consta de la documentación cuya incorporación solicitó la demandada como hecho nuevo en este proceso (fs. 103 -104 infolios), que el Consejo Directivo Central de la ANEP (CODICEN), por resolución No. 588/2024, de 3 de abril de 2024 dispuso hacer lugar al recurso jerárquico interpuesto por la aquí actora contra la resolución No. 1195, de 21 de marzo de 2023 de la Dirección General de Educación Técnico Profesional (DGETP) y, consecuentemente, acceder a la petición formulada por la interesada (resolución resistida en autos, identificada en el numeral iv). Aunque el Tribunal en dicha oportunidad desestimó la solicitud de clausura impetrada por la demandada, por considerar que la Administración no había revocado todas las resoluciones, en esta instancia, corresponde considerar que la actora satisfizo su prete nsión, habiendo cesado la materia de la contienda respecto a esa volición. De igual modo, esa revocación impacta en las restantes resoluciones impugnadas: en el Ordenamiento del Escalafón y en la Resolución No. 6491/2022 (identificadas en los numerales ii y iii, respectivamente), toda vez que fija la correcta interpretación normativa del caso y evidencia que la reclamación de la funcionaria fue previa a la confección de los ordenamientos resistidos. VI) Ahora bien, a partir de lo anterior, y adentrándonos al fondo del asunto, corresponde revalidar lo informado en sede recursiva por parte de la Sala de Abogados del Organismo demandado, así como por la Unidad Letrada del CODICEN (fs. 174 y ss. A .A. y fs. 198 y ss. A .A., respectivamente), en cuanto a que le asiste razón a la funcionaria AA -con cargo de Dirección/Subdirección, es decir, de docencia indirecta- respecto a que, a los efectos del orden de prelación de marras, debe contemplarse lo dispuesto en el artículo 13 del Estatuto del Funcionario Docente de ANEP. En efecto, el orden de los escalafones está regulado, con carácter genérico, por el artículo 13 del Estatuto del Funcionario Docente. Dicha norma establece que “Los sistemas escalafonarios seguirán un orden de precedencia por grado en orden decreciente, con el siguiente criterio: precederá quien posea mayor grado; dentro de cada grado precederá quien tenga mayor puntaje promedial de antigüedad calificada; a igual puntaje en el mismo grado precederá quien posea mayor antigüedad docente; si la igualdad persistiera, precederá quien registre mayor antigüedad en ese grado; luego precederá quien registre mayor antigüedad de ingreso al escalafón. De ser necesario, se tendrá en cuenta la mayor antigüedad como egresado del Instituto de Formación Docente”. En tal sentido, se comparte lo expuesto por la Sala de Abogados del Organismo con fecha 30 de noviembre de 2022, en cuanto a que: “1) (...) La resolución 3741/2016 no establece que el escalafón de directores y subdirectores (que según el mentado acto administrativo será una única lista) no se ordene de acuerdo con el grado de los directores y subdirectores efectivos. 2) En este aspecto debe contemplarse lo dispuesto por el art. 13 del Estatuto del Funcionario Docente. 3) Dicha norma establece la forma de ordenar el listado (escalafón): Los sistemas escalafonarios seguirán un orden de precedencia por grado en orden decreciente, con el siguiente criterio: (...) 4) La resolución 3741/2016 solamente afirma que el puntaje de cada integrante se determinará a partir de su aptitud docente, antigüedad y actividad computada. Y agrega: que, a los efectos de considerar la antigüedad, se tendrá en cuenta el tiempo efectivo en cargos de Dirección y Subdirección. 5) Pero no deroga lo establecido en el art. 13 del Estatuto del Funcionario Docente. Por el contrario, introduce precisiones, pero en el mismo sentido de la norma. De lo contrario se violentaría la reglamentación vigente, dado que es el CODICEN quien tiene potestades para modificar el estatuto respectivo y no las direcciones generales (en su momento los consejos desconcentrados). 6) Con relación a los interinos y suplentes, como entre ellos no existe grado, se tomará en cuenta la actuación en el cargo en los últimos dos años, el mayor puntaje promedio de antigüedad calificada y a igual puntaje precederá el mayor valor de aptitud do cente correspondiente al año inmediato anterior y de persistir la igualdad precederá quien registre mayor antigüedad en la Institución. 7) Con respecto a los traslados, rigen plenamente lo dispuesto por los arts. 19 y 56 del Estatuto del Funcionario Docente” (fs. 174 y 175 A.A.). La actora cumple con los requisitos que prevé el art. 56 del Estatuto Docente, norma que estatuye que: “Los maestros, profesores y maestro s técnicos efectivos podrán, por resolución del Consejo, Dirección General de Educación o Dirección General respectivo, trasladarse, conservando su grado y especialidad, por las siguientes causales. a) Por razones fundadas de mejor servicio, sin lesionar los derechos del docente. b) A solicitud del interesado, formulada ante el Consejo, Dirección General de Educación o Dirección respectiva y de acuerdo con la reglamentación correspondiente. Serán requisitos del otorgamiento del traslado la permanencia mínima de dos años en el escal afón del mismo departamento o 26 circunscripción y actuación docente calificada con Bueno como mínimo (71 puntos). En este caso se convocará a traslados y se confeccionarán, al 31 de diciembre de cada año, las listas de aspirantes a traslados por cada depa rtamento de destino, con orden de precedencia, según el criterio del artículo 13. (…)”. Por ser directora, a la actora le aplica el inciso siguiente (artículo 56.1): “Tratándose de Inspectores, Directores y Subdirectores con cargos radicados en un departamento, podrán trasladarse siempre que existan cargos vacantes correspondientes a su grado, ante solicitud del interesado y mediando resolución expresa del Consejo o Di rección General de Educación respectiva, conforme a la reglamentación”. Dicho dispositivo, al referirse a la “reglamentación”, al decir de la Unidad Letrada del CODICEN en informe de fecha 12 de mayo de 2023, en términos que se comparten “no puede ser otra que la establecida en la propia norma estatutaria (…) no es potestad de los desconcentrados interpretar normas estatutarias. No existe dentro del Estatuto del Funcionario Docente, delegación alguna en materia de ordenamientos escalafonarios, por tanto, deberá regirse por las normas generales establecidas en él, en este caso, el art. 13, norma de principio general que rige la confección de los escalafones”. Y ello, pues como resulta más adelante, “el art. 13 del EFD es aplicable a todos los sistemas escalafonarios, sin distinciones y a todas las situaciones en que está involucrado el orden escalafonario, elección de horas, traslados etc.”. (fs. 200 y 201 A.A.). Resaltado no se encuentra en el original. En suma, lo actuado por la Administración no resultó ajustado a derecho por cuanto no se respetó el orden de precedencia por grado en orden decreciente, como estatuye el EFD. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, FALLA : Declárase que el acto de traslado de l 8 de diciembre de 2022 no resulta procesable ante esta jurisdicción. Declárase que la acción dirigida contra la Resolución No. 1195/2023 carece de objeto, por la revocatoria acaecida en vía jerárquica por parte de la Administración. Anúlanse el Ordenamiento Escalafonario y la Resolución No. 6491/2022. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, reti re la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Rossi, Dr. Reyes, Dr. Ettlin (r.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).