Sentencia Definitiva N° 455/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de julio de 2026 No. 455 Ministro redactor: Dr. Alberto Reyes VISTOS : Para definitiva, estos autos: “ AA con AGENCIA NACIONAL DE VIVIENDAS. Acción de Nulidad” (Ficha No. 244/2024). RESULTANDO : I) El 24/04 /2024 compareció AA y dedujo demanda anulatoria contra el acto implícito de la Agencia Nacional de Vivienda (ANV) que le imputó un incumplimiento en el marco de la Licitación Pública Nº19/002/2018 de la que AA resultó adjudicataria, mediante la emisión del Formulario “F3” para su registro ante el Ministerio de Transporte y Obras Públicas (Registro Nacional de Empresas de Obras Públicas) (fs. 170 A.A.). En su libelo a fs. 5, expresó, en síntesis: a) AA resultó adjudicataria de la Licitación Pública N°19/002/2018 para la construcción de 27 de viviendas, salón de usos múltiples y estacionamiento en la ciudad de Tacuarembó. b) Relató que, en marzo de 2022 AA informó a la ANV que la obra estaba en su fase final para llevar a cabo la Recepción Provisoria de la obra, pero la Administración no dio respuesta. Explicó que, si bien en mayo se realizaron inspecciones, no se formularon observaciones por escrito hasta que en noviembre de 2022 recibieron vía correo electrónico observaciones que nunca se habían realizado. c) No obstante, el 15/02/2023, ANV emitió un formulario F3 constatando el cumplimiento de la obra en cuanto al plazo y la calidad e indicando que la obra estaba terminada con fecha junio de 2022. d) Posteriormente, ante la solicitud de AA de actualizar la fecha de dicho formulario, sin mediar hechos relevantes respecto a la obra, ANV envió vía WhatsApp a la Directora de Obra un nuevo formulario F3, contradictorio con el primero, en el que se le imputó el incumplimiento del factor plazo. e) Señaló que el hecho perjudicó a la empresa dado que el formulario F3 se presenta en el MTOP y califica a las empresas para futuras contrataciones con organismos estatales. f) En atención a lo anterior, señaló que la decisión de la Administración de emitir el formulario en cuestión, dando cuenta de un incumplimiento en el plazo, es ilegítimo en la medida que: padece de una inexacta o insuficiente motivación, en tanto no surge el razonamiento lógico para considerar que hubo un incumplimiento; es incongruente porque en un primer certificado se señaló que se cumplió con el factor calidad y plazo; la Administración se apartó del comportamiento debido en tanto se negó a recibir una obra que se encontraba en condiciones de entrega. g) Afirma que, el comportamiento de la ANV resultó incoherente con sus anteriores actuaciones. Se violó el principio de seguridad y buena fe, porque a pesar de haber cumplido con lo estipulado en el Pliego y de haber subsanado las omisiones de todas formas se emitió el certificado en cuestión. II) A fs. 20 compareció la Agencia Nacional de Vivienda, a oponer excepción de falta de jurisdicción y contestar la demanda, controvirtiendo en base a los siguientes argumentos: a) Sostuvo que, a mayo de 2023 la obra no se ajustaba a la totalidad del pliego y de las bases particulares para firmar el acta de recepción provisoria. Explicó que, según el cronograma de ejecución de la obra, ésta debía estar terminada en mayo de 2022, lo que motivó que en mayo de 2023 -un año después- se emitiera el certificado dando cuenta del incumplimiento. b) Señaló que, la actora hace una errónea interpretación del punto 10.35.4 del pliego en la medida que la recepción provisoria de la obra solo está prevista para el caso de que existan defectos de menor entidad. No obstante, explicó que la empresa actora habí a incumplido con acreditar determinada documentación exigida por los pliegos, así como pruebas de carácter técnico e inspecciones previas. Asimismo, tenía pendiente colocar equipamientos. c) En tal sentido explicó que la motivación de la administración ha sido suficiente dado que en todo momento exigió lo correspondiente, no existiendo ningún motivo oculto ni la existencia de reticencia por parte de la Administración. d) Finalmente, indicó que el Formulario F3 cumple un fin únicamente de comunicación al Registro Nacional de Empresas de Obras Públicas del MTOP, pero no impone sanciones ni modifica el Valor Estimado de Contratación Anual (VECA) y por lo tanto no le ha genera do ningún perjuicio a la accionante. III) Por Decreto No. 3403/2024 (fs. 31), se le dio traslado a la actora de las excepciones previas planteadas por la demandada, siendo evacuado el mismo a fs. 33 a 36 vto. El Tribunal por Sentencia Interlocutoria No . 42/2025 de 13/02/2025 resolvió desestimar la cuestión formal planteada, declarando la procesabilidad del acto impugnado, abriendo el juicio a prueba (fs. 44 a 45 vto.). IV) La parte demandada ofreció la prueba que luce a fs. 48 a 48 vto. y la parte actora ofreció como contraprueba la que consta a fs. 52 a 52 vto. V) Por Decreto No. 3284/2025 (fs. 78), se ordenó que alegaran las partes en el plazo común de 15 días, haciéndolo la actora de fs. 80 a 86 vto. y la demandada de fs. 88 a 93. VI) Se confirió vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen N o. 668/2025 de fecha 23/10/2025 aconsejó amparar la demanda y anular el acto enjuiciado (fs. 96 a 99). VII) Puestos los autos para sentencia, previo estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución, arts. 317 y 319 y Ley N o. 15.869 del 22/06/1987, arts. 4 y 9). II) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, anulará el acto procesado. III) A efectos de un mejor abordaje de la cuestión sometida a decisión, conviene realizar una reseña de los hechos que precedieron el dictado del acto en causa. No resultan hechos controvertidos en autos que el 23/12/2020 se firmó el contrato de la mencionada Licitación, suscribiéndose el Acta de Inicio de Obra el 3/3/2021, previéndose un Cronograma de Ejecución con fecha de finalización en mayo de 2022. En abril de 2022, AA informó a la ANV que la obra estaba en su fase final, solicitando las instrucciones para llevar a cabo la recepción provisoria de la misma, así como las visitas correspondientes a los efectos de que se le indicaran las observaciones que se encontraran par a ser subsanadas (fs. 56 vto. de los A.A.). Del informe que luce a fs. 195 vto. surge que, en mayo de 2022 se habrían realizado dos visitas al lugar, listando una serie de observaciones. Las restantes observaciones por escrito, surgen a partir de setiembre de 2022, relacionadas con diversos aspectos de la obra como conexiones de UTE y OSE, habilitación de bomberos, planos que debían ser presentados en Catastro, solicitud de cierre de obra Municipal, observaciones con relación a la estructura de la obra, entre otras (fs. 57 de A.A. y siguientes). Con fecha 15/02/2023 la ANV emitió el Formulario F3, el que daba cuenta que la obra en cuestión estaba en ejecución, señalando como fecha de terminación junio de 2022 e indicando que AA cumplía el factor “plazo”, como el factor “calidad” (fs. 168 vto. de los A.A.) Posteriormente, ante una solicitud de AA de actualizar la fecha de dicho Formulario -con fecha mayo 2023 - , la ANV emite un nuevo formulario, pero a diferencia del formulario anterior, sin que existan hechos nuevos, ni comunicación previa a la actora, se estableció que no cumplía con el rubro “plazo” (fs. 170 vto. A. A.). Finalmente, se realizó la recepción provisoria de la obra con fecha 19/04/2024 (fs. 236 A.A.). IV) Dicho lo anterior, la cuestión se centra en establecer la legitimidad o ilegitimidad del acto implícito que se extrae de la emisión del formulario F3 comunicando el incumplimiento del plazo de la obra. Puntualmente corresponde analizar si: fue debidamente motivado, y si hubo una violación del comportamiento debido y de la buena fe por parte de la Administración. Del análisis de los antecedentes allegados a la causa, se concluye que hubo una falta de motivación en el cambio de criterio de la Administración al emitir el segundo formulario F3. Así, el acto implícito objeto de la presente acción anulatoria califica un incumplimiento en el plazo de entrega de la obra, cuando apenas tres meses antes, la propia ANV (incluso la misma funcionaria) había reconocido que la obra se encontraba sustancialmente finalizada. Sin desconocer que surge de la prueba diligenciada que hubo una serie de observaciones a la obra, y que la misma debió haber finalizado en mayo de 2022, lo que en los hechos no ocurrió, no puede obviarse que la Administración emitió el 15/02/2023 un formulario F3 en el que certificaba que la obra se encontraba en ejecución pero que cumplía con el plazo y la calidad (fs. 168 vto. A.A.). Tres meses después, en mayo de 2023, la Administración emitió un nuevo formulario a pedido de la empresa y en el que consignó que se había incumplido con el plazo. Entre la emisión de ambos certificados no medió un cambio en las circunstancias que justificara una apreciación distinta, ni tampoco la Administración realizó informe, actuación ni ejercitó explicación alguna respecto al cambio de postura. No se aprecia de los antecedentes administrativos un cambio en la ejecución de la obra que pudiera justificar la decisión adoptada. La Administración tampoco pudo justificar este cambio en vía jurisdiccional. Por el contrario, insistió en que la empresa había incumplido porque la obra debía ser entregada en mayo de 2022, lo que no explica la emisión de un certificado con fecha febrero de 2023 donde se establece justamente lo contrario. De la declaración de la Arquitecta BB, vertida en esta Sede, surge que lo establecido en el formulario F3 respecto al cumplimiento del plazo por parte de la empresa fue un error. En este sentido declara a fs. 61 vto.: “Si, ese fue de febrero del 2023, lo mandé por mail con la firma escaneada y que se cumplía pero esto fue un error”. Sin embargo, dicho extremo no fue reconocido ni justificado por la Administración. Véase que, el segundo formulario en cuestión fue emitido a solicitud de AA. La Administración no advirtió error alguno respecto al primer formulario y aún de haberlo advertido el mismo no le es imputable al accionante. Así las cosas, resulta de recibo el agravio invocado respecto a la falta de motivación, atendiendo a la falta de fundamento del cambio de posición de la Administración, al emitir en mayo de 2023 un formulario indicando que la empresa actora incumplió con el plazo de la licitación, siendo que tres meses antes había considerado lo contrario. Al respecto se comparte lo establecido en el Dictamen de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo: “..Resulta trasladable al caso que nos ocupa lo sostenido por el Tribunal en la Sentencia No. 249/2018, en cuanto a que: “Como enseña MARIENHOFF: “Es un principio inconcluso que todo acto debe estar fundado en una o varias motivaciones válidas, en defecto de lo cual la volición administrativa resultaría inficionada por la falta de motivación o por error en las mismas, en caso de falsa apreciación de los datos del caso”. (Cfme. "Tratado de Derecho Administrativo", t. II, ed. Abeledo-Perrot, Bs. Aires, 1993, p. 330- 332). Así, la motivación del acto administrativo, “puede ser concomitante o contemporánea” con la expresión de dicha voluntad de la Administración Pública, pero no posterior. “En este sentido, la Corporación ha sentenciado reiteradamente que la fundamentación del acto puede y debe surgir del acto mismo o de sus antecedentes, no siendo admisible la motivación “sucesiva” o a “posteriori”, por cuanto la misma traslada el problema del “saneamiento” del acto administrativo una vez dictado el mismo; esto es, el vicio de falta de fundamentación del acto, no puede ser saneado posteriormente...” (Cf. Caso 189 en Anuario de Derecho Administrativo, tomo VIII, p. 373)”. (Sentencia No. 560/2007). Dicha fundamentación devenía por demás necesaria atendiendo a los efectos lesivos que dicha comunicación genera para la accionante, lo que surge de la declaración de la testigo CC, Jefe de Obra en AA “El formulario F3 es un formulario que se presenta en el MTOP, es un certificado que consiste en el VECA que se otorga a las empresas nacionales. El VECA lo que habilita es a las empresas constructoras licitar obras públicas. Lo que da el VECA es el monto máximo que tienen las empresas para poder licitar obras públicas al año, por eso es muy importante para todas las empresas constructoras. La penalización del VECA lo que hace es perjudicar a las empresas porque disminuyen el monto máximo anual que tienen para poder licitar obras públicas, les baja la capacidad de poder licitar más cantidad de obras en el año”. (fs. 71 vto a 72). La propia demandada reconoce en su contestación de demanda que, a través del Formulario “F3” se produce la comunicación al Registro Nacional de Empresas de Obras Públicas, quien tiene como cometido, de acuerdo a lo dispuesto en el art. primero del Decreto Nº208/009, inscribir y calificar a las empresas a efectos de determinar su aptitud económico-financiera, técnica y jurídica para ofertar y contratar con todas las reparticiones del Estado. Por lo tanto, lo consignado en dicho formulario, excede lo meramente instrumental, siendo el acto en causa lesivo para la esfera jurídica del accionante y susceptible de producir efectos jurídicos, constituyendo la expresión de voluntad de la Administración. En definitiva, se advierte que existió un actuar arbitrario y desajustado a derecho, vulnerando el derecho de defensa del actor, correspondiendo amparar la demanda incoada. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por unanimidad, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado, sin especial condena en costas ni costos. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Rossi, Dr. Reyes (r.), Dr. Míguez. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).