Sentencia Definitiva N° 453/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de julio de 2026 No. 453 Ministro redactor: Dr. Edgardo Ettlin VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados “ AA con PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 564/2024). RESULTANDO : I) A fs. 6, comparecieron BB y CC, en representación de AA, promoviendo acción de nulidad contra la Resolución No.209/2023, dictada por el Secretario General de la Secretaría Nacional para la lucha contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo (SENACLAFT). Expuso que , tras la inspección (en la que el club colaboró extensamente), el equipo inspector encontró inconsistencias en tres transacciones de jugadores ( DD, EE y FF ). Debido a que era la "primera aproximación" de la Secretaría al sector de Organizaciones Sin Fines de Lucro (OSFL) y la primera inspección al club, el equipo sugirió una sanción leve: una “observación”. Esta recomendación fue compartida por el Supervisor del Área de Fiscalización. Empero, al recibir el caso, el Departamento Jurídico desestimó la sugerencia de “observación” y, en su lugar, calificó las infracciones como “severas” y propuso una sanción pecuniaria drástica de UI 200.000. Considera, por tanto, que correspondía que el Departamento Jurídico explicitara cuáles eran los motivos o circunstancias, para apartarse de lo previamente sugerido por el Área de Fiscalización. Sostuvo que el cambio en la medida sancionatoria respecto a la sugerida por el equipo fiscalizador y el Supervisor del Área Fiscalización, genera un defecto en la motivación del acto. Afirmó que la multa de U.I. 100.000 aplicada resultó desproporcionada. Invocó el principio de razonabilidad, en base al cual, la aplicación de sanciones debe ser proporcional o adecuada en relación con la falta cometida. Por eso, y en atención a las circunstancias del caso, la carencia de antecedentes de AA, el contexto de implementación de las medidas de cumplimiento de la Ley No. 19.574 en el sector OSFL y especialmente en los sujetos obligados del sector instituciones deportivas, es que la multa aplicada de aparece como ampliamente desproporcionada. Señaló que la Resolución No. 016/2022, prevé una escala para las sanciones severas, que pueden ser castigadas con un elenco variado que va desde la “observación”, como a las multas, que en el caso pueden ser desde U.I. 1000 hasta U.I. 2.200.000. En este sentido, el artículo 13 de la Ley No. 19.574, dispone que “dichas sanciones se aplicarán apreciando la entidad de la infracción y los antecedentes del infractor”. Circunstancias que sí fueron consideradas por el Área de Fiscalización en sus informes. Como otro agravio indicó la aplicación retroactiva de la Resolución No. 016/2022. Sostuvo que a partir del establecimiento de nuevas pautas para la aplicación de sanciones en SENACLAFT, aprobadas por Resolución No. 016/2022, se eliminó el mínimo establecid o en la resolución anterior (No. 016/2017), de UI. 22.501. Modificación que debe ser interpretado en forma armónica con el art. 13 de la Ley No. 19.574, por el que se establece un mínimo de U.I. 1000 para las sanciones de multa. Es desde ese mínimo en que debió, en todo caso, calibrarse la medida sancionatoria aplicada, tomando en cuenta además que existieron y fueron reconocidas circunstancias atenuantes y que no había circunstancias agravantes establecidas. Consideró además que debe tenerse presente que se trata de un procedimiento inspectivo iniciado con fecha 14/10/2021 y que se atribuyen presuntas infracciones verificadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Resolución No.016/2022, por tanto, la accionada le da un efecto retroactivo groseramente ilegítimo. Por último, añadió que tampoco fueron consideradas las circunstancias atenuantes y no se verificó ninguna agravante. En este sentido, expuso que no puede ser desconocida por la Administración la circunstancia de que AA es una Asociación Civil sin fines de lucro, que persigue fines claramente sociales, que no hubo intencionalidad alguna en incumplir la normativa vigente, y que por el contrario colaboró en todo momento con la Administración. Además, se debió tener presente que no se verificó ninguna de las circunstancias agravantes establecidas en enumera 2.2 del Reglamento. No hubo ocultamiento de la infracción, ni beneficio que generara ésta al club o a terceros. Tampoco existió reincidencia , puesto que se trata de la primera inspección de los sujetos obligados que conforman el sector. En definitiva, solicitó se ampare la demanda, anulando el acto impugnado. II) Por Decreto No.4839/2024, se tuvo por iniciada la acción de nulidad y de la demanda interpuesta se confirió traslado, emplazándose a Presidencia de la República a contestarla en el plazo de 30 días con la respectiva carga de remitir los antecedentes ad ministrativos debidamente foliados (fs.14). III) A fs.16 y ss., compareció GG, en representación de la SENACLAFT a contestar la demanda. Expuso que l a Resolución No. 209/2023 es un acto administrativo legítimo y válido. En primer término, afirmó que se debe analizar y considerar el contexto y el propósito de dicha resolución. La lucha contra el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo es un a prioridad en la normativa actual y, las medidas adoptadas por SENACLAFT se enmarcan en esta necesidad apremiante. Señaló que el sistema preventivo en nuestro país se compone de un marco normativo integral que obliga a los sujetos obligados a implementar medidas de prevención, detección y reporte de actividades sospechosas. Indicó que el procedimiento de inspección se inició con fecha 14/10/2021 (con la citación al sujeto obligado a comparecer ante la SENACLAFT y culminó con la sanción de multa impuesta por Resolución No.209/2023, destacándose la colaboración de la accionante y el aporte de una amplia documentación, todo lo que fue analizado por las correspondientes Áreas en sus informes técnicos y que determinaron las inconsistencias identificadas en el cumplimiento de la normativa de Prevención de Lavado de Activos y Financi amiento del Terrorismo (PLA/FT) en el accionar de la administrada y que configuran motivo suficiente para la imposición de la sanción pecuniaria acaecida en las presentes actuaciones. Reconoció que inicialmente el equipo de fiscalización sugirió una sanción de observación en lugar de una sanción pecuniaria, sin embargo, remitidas las actuaciones al Área Jurídica, evaluadas las infracciones cometidas -de carácter severo- sugirió la aplicación de una sanción de multa. Informe jurídico del que se le otorgó vista previa a la administrada - cumpliéndose a cabalidad con las etapas del debido proceso - la que fue evacuada y cuyos descargos fueron considerados, incluso la sanción primariamente propuesta fue morigerada en un 50%. Expresó que surge con prístina claridad de los antecedentes administrativos que los motivos y circunstancias que determinaron la sugerencia de sanción de multa encuentran su fundamento en los incumplimientos detectados en la actuación, a saber: no aportar “Análisis de Riesgos” conforme lo requieren los arts. 16 de la Ley No. 19.574, 4º y 5° respectivamente del Decreto No. 379/018; no dar cumplimiento al principio de oportunidad establecido en el artículo 8º del Decreto Reglamentario No. 379/018, que establece que la “Debida Diligencia” se debe realizar en todos los casos antes o durante el establecimiento de la relación comercial; no identificar al beneficiario final, ni tomar medidas razonables para verificar su identidad, tal como lo establece el artículo 11° literal C) del mismo cuerpo normativo; ni obtener una explicación razonable y/o justificación sobre el origen lícito de los fondos manejados en la operación como lo requiere el literal F). Rechazó el argumento de que el informe del Área de Fiscalización consideró la "primera aproximación" de la Secretaría con el sector OSFL, ya que no enerva la responsabilidad de la entidad, la que es obligada desde la vigencia de la Ley No. 19.574 en enero de 2018 y Decreto No 379/2018, habiéndose emitido el 31/7/2019 la Guía para Mejores Prácticas para la Prevención del Lavado de Activos y Financiamiento de Terrorismo para las OSFL. Negó además que la multa impuesta sea desproporcionada. Sostuvo que es crucial considerar el contexto y la gravedad de las infracciones cometidas por AA. La afirmación de la actora de que la multa de $ 578.470 es desproporcionada ignora por un lado que la norma de rango legal permite graduar la sanción entre U.I. 1.000 y un máximo de U.I. 20.000.000, teniendo en cuenta factores como la conducta del infractor y el volumen de negocios habitual. Por otro lado, que el volumen de negocios de la administrada asciende a la cantidad de UI 28.507.929 en el período considerado, mon to que encuadra en la Categoría VI de la escala prevista en la Resolución No.016/2022, y la multa aplicable podría alcanzar hasta UI 2.200.000. Y, por último, que la sanción impuesta es de U.I. 100.000, cuando la cifra inicialmente propuesta era el doble, la que fue reconsiderada y reducida a la mitad, lo que demuestra la voluntad del supervisor de evaluar las circunstancias del caso y ajustar la sanción luego de analizar los descargos presentados. Afirmó que, este proceso de graduación de sanciones refleja un enfoque equilibrado que busca asegurar que las sanciones sean adecuadas y proporcionales, invocando en auxilio a su posición la Sentencia No. 1393/2019 de la Suprema Corte de Justicia. Señaló que la afirmación de que se trata de la “primera infracción” de AA, fue claramente considerada por el Área Jurídica al momento de recomendar la reducción de la sanción en un 50%. En dicho dictamen se atendió la colaboración, la conducta y los antecedentes del infractor, todo lo que hicieron sopesar el resultado de la misma. Indicó que la referencia al informe del Área de Fiscalización, que tomó en cuenta las circunstancias del caso y la “primera aproximación” de la Secretaría al sector, refuerza la idea de que la sanción aplicada fue el resultado de un análisis exhaustivo, en tal sentido, el hecho de que esta sea la primera infracción no implica una menor severidad en la misma, especialmente si la falta es de tal naturaleza que compromete la integridad del sistema, como es el caso. Controvirtió la aplicación retroactiva de la Resolución No.016/2022. En relación a lo cual, indicó que es cierto que la Resolución No.016/2022 sustituyó a la del año 2017, eliminó el mínimo en la escala de multas para infracciones severas que contenía la a nterior, dejando el mínimo en la base legal de las U.I. 1.000 para todas las categorías de ingresos, permitiendo de este modo una mayor flexibilidad en la graduación de sanciones severas, siendo que anteriormente cada escala tenía como mínimo el máximo de las multas por infracciones leves, lo que actualmente se ha eliminado, siendo estas últimas sancionables con apercibimiento u observación. Del contenido de la Resolución No. 016/2022 surge que es más benévola para el supervisado, siendo que, para las sanciones severas en todas las categorías, se prevén sanciones de "hasta", es decir que inician en el rango legal de UI 1.000 y de acuerdo a la categoría de ingresos tienen un tope. En el caso de la actora, sus ingresos encuadran en la categoría VI, lo que permite la aplicación de una sanción que va hasta U.I. 2.200.000. En la Resolución anterior No. 016/017 la sanción para la categoría VI estaba prevista en un rango de U.I. 22.501 y hasta U.I. 2.200.000. Refutó que no se hayan considerado las circunstancias atenuantes, las que describe. Agrega que, la naturaleza de la organización sin fines de lucro no exime al sujeto obligado de su responsabilidad cuando se trata de infracciones que ponen en riesgo el cu mplimiento de la normativa a la que está sujeto. Añadió que la resolución cuya nulidad se pretende atiende las explicaciones ofrecidas por el sujeto obligado y las considera atenuantes, disminuyendo la sanción primariamente propuesta a la mitad. En relación a las agravantes, manifestó que, si bien es cierto que no se configuraron, no es menos cierto la existencia de incumplimientos a la norma de carácter legal y reglamentario, que derivaron en la comisión de las infracciones de carácter “severo” pasible de una sanción de multa. Aclaró que no se debe perder de vista que la accionante desarrolla actividad dentro de uno de los sectores que ha sido considerado de mayor exposición al lavado de activos, tanto a nivel internacional, como a nivel nacional, de acuerdo con lo que surge en la Evaluación Nacional de Riesgo que fue sancionada a fines del año pasado. Todo ello genera como consecuencia que los sujetos obligados, que desarrollan su actividad en este sector (fútbol), deben extremar sus cuidados a efectos de evitar ser utilizados como vehículo para el lavado de activos por parte de las organizaciones criminales. En definitiva, bregó por la confirmación del acto administrativo procesado. IV) Por Decreto No.5857/2024, se tuvo por contestada la demanda y se dispuso la apertura del proceso a prueba por 10 días , agregándose antecedentes administrativos en 355 fs. con citación (fs.29). V) Se diligenció la prueba ofrecida por las partes (fs.31- 42), dando cuenta la Oficina Actuaria del estado del procedimiento (fs.43). VI) Por Decreto No.1704/2025, se dispuso que aleguen las partes en el plazo común de 15 días (fs.44). Las partes presentaron sus alegatos (demandada a fs.48 y actora a fs.56). VII) Por Decreto No.2364/2025, los alegatos se tuvieron por presentados y se dispuso que pasen los autos en vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo para dictaminar sobre el fondo del asunto (fs.59). VIII) Por Dictamen No.429/2025, la Procuraduría aconseja desestimar la demanda interpuesta y confirmar el acto administrativo impugnado (fs.62). IX) Por Decreto 3807/2025, citadas las partes se dispusieron los autos para Sentencia. CONSIDERANDO : I) En primer lugar, se advierte que la parte actora cumplió con los presupuestos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869). En efecto, la Resolución No. 209/2023, por la cual, el Secretario Nacional de la SENACLAF, resolvió aplicarle una sanción de multa de 100.000 UI por el incumplimiento de las obligaciones previstas en la normativa sobre PLA/FT (fs.2-3 infolios), le fue notificada a AA con fecha 17/11/2023 (fojas 338 A.A.). Interpuso, en tiempo y forma, a través de sus representantes, los recursos administrativos de revocación y jerárquico en subsidio con fecha 27/11/2023 (fs.4 infolios). La Administración, dentro del plazo de los 200 días siguientes a la interposición de los recursos administrativos, no se pronunció respecto del último de estos (jerárquico), configurándose en consecuencia el agotamiento ficto de la vía administrativa con fecha 21/6/2024. Por lo que, la presentación de la demanda de nulidad con fecha 2/9/2024, fue en tiempo hábil (cfme. nota de cargo de fs.13). II) Del análisis de los antecedentes administrativos agregados, se advierte que las actuaciones tienen su inicio con fecha 14/10/2021, con motivo de la notificación efectuada a la actora, a efectos de comparecer ante la SENACLAFT en el marco de lo establecido por el art. 4 Lit. e) y el art. 21 de la Ley No.19.574 (fs. 1 A.A.). Con fecha 21/10/2021 (según Acta que obra a fs. 6 a 12 de los A.A.), comienza el procedimiento inspectivo por parte del Área Fiscalización a la Organización sin fines de lucro AA (art. 13 literal I) de la Ley No. 19.574), a efectos de analizar el cumplimiento de las obligaciones en materia de lavado de activos y financiamiento del terrorismo, de acuerdo a lo establecido en los arts. 13 a 21 de la Ley No. 19.574 y su Decreto Reglamentario No. 379/018, Capítulos I, II, X y XI. Analizada la documentación, con fecha 15/09/2022, el Área Fiscalización emitió informe de actuación (fs. 261 a 270 de A.A.), detallando los incumplimientos detectados en el accionar del referido sujeto obligado, sugiriendo por tal motivo y en virtud de lo dispuesto en el art. 13 de la Ley No. 19.574, aplicarle una sanción de observación. Concretamente, concluyó que: “En la transacción del jugador DD, si bien se aportaron las búsquedas de ONU, PEP y Google, todas ellas fueron realizadas de manera ex temporánea. Se identificó al Beneficiario final así como justificación de los fondos utilizados en la transacción. En la transacción del jugador EE, no se aportaron las búsquedas ONU, no se identificó al Beneficiario final, no se obtuvo una justificación del origen de los fondos, ni de los ingresos utilizados en la misma, así como tampoco se obtuvo declaración acerca de la calidad de PEP de los beneficiarios finales. Adicionalmente se aportaron búsquedas en google de Necaxa, efectuadas de manera ex temporánea, de las cuales surgen posibles vinculaciones de dicha institución con maniobras de lavado de activos, motivo que debería de haber llevado a que el Sujeto Obligado intensificara la Debida Diligencia del Cliente, solicitara aclaraciones de los informes de prensa y eventualmente evaluara la posibilidad de presentar un R.O.S. ante la U.I.A.F. en caso de ser necesario, extremo que no sucedió. En la transacción del jugador FF, se aportaron búsquedas en Google de HH e II, y en listas ONU todas ellas efectuadas de manera ex temporánea. Se identificó al Beneficiario final. No se obtuvo una justificación del origen de los fondos ni de los ingresos utilizados en la transacción de manera extemporánea y ni se obtuvo declaración acerca de la calidad de PEP de los beneficiarios finales. A la fecha continúa sin ser aportado las políticas y procedimientos en materia de LA/FT así como la evaluación de riesgos realizada (Art. 4, Art. 5 del Decreto 379/018. El sujeto obligado o bien omitió las búsquedas o en caso de realizarlas las mismas son extemporáneas” (fs. 268-269 A.A.). Asimismo, por el citado informe se sugiere que: “Por los motivos expuestos precedentemente y teniendo en cuenta que es la primera aproximación de la Secretaría con el sector OSFL y la primera inspección de los Sujetos Obligados que la conforman, los suscritos sugieren salvo mejor opinión se debería sancionar al Sujeto Obligado por los incumplimientos que ha tenido en materia de PLA/FT con una observación, intimándolo además a que cumpla con su obligación de inscripción en el DOMEL. Por último, se sugiere sumar al Sujeto Obligado de referencia a la lista de monitoreo de la Secretaria, a efectos de realizarle una nueva inspección en un futuro cercano, para ver si se mejoraron los controles en la materia” (fol. 269 A.A.) Remitidas las actuaciones al Área Jurídica, en informe de 15/03/2023, procedió a detallar los siguientes incumplimientos cometidos por el sujeto obligado: “(i) En cuanto a las obligaciones formales no aporta Análisis de Riesgos, ni Manual de Procedimientos que les permitan prevenir, detectar y reportar operaciones inusuales o sospechosas a la Unidad de Información y Análisis Financiero del Banco Central del U ruguay artículos 4º y 5° respectivamente del Decreto Reglamentario Nº 379/018. (ii) No dio cumplimiento al principio de oportunidad establecido en el artículo 8º del Decreto Reglamentario N° 379/018, que establece que la Debida Diligencia se debe realizar en todos los casos antes o durante el establecimiento de la relación comercial. (iii) No identificó al beneficiario final ni tomó medidas razonables para verificar su identidad, tal como lo establece el artículo 11° literal C) del mismo cuerpo normativo; ni obtuvo una explicación razonable y/o justificación sobre el origen lícito de los fondos manejados en la operación como lo requiere el literal F) (iv) No realizó un seguimiento continuo suficiente para monitorear y verificar las listas de las Resoluciones del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas sobre sanciones financieras relativas a la prevención y represión del terrorismo y su financiamiento y a la prevención, supresión e interrupción de la proliferación de armas de destrucción masiva, tal como lo estipula el artículo 12° literal C) del Decreto Reglamentario N° 379/018. (v) Por último, en la transacción de fecha 15/7/2022 referida a la venta del jugador EE al JJ de México, se observa que se aportaron búsquedas de Google de la institución ( JJ), efectuadas de manera ex temporánea (fs. 184 a 185), donde surge una posible vinculación de la misma con maniobras de lavado de activos. Esta información debió ser analizada por el sujeto obligado, considerando la operación como de mayor riesgo, tomando medidas de Debida Diligencia intensificada del cliente, e incluso evaluar la pertinencia de realizar un Reporte de Operación Sospechosa (R.O.S) ante la Unidad de Información y Análisis Financiero (U.I.A.F), dejando constancia de ello. Del análisis realizado, se concluye que de acuerdo a lo preceptuado por la Resolución N° 016/2022 de fecha 22 de marzo de 2022 dictada por la Secretaria Nacional para la Lucha contra el Lavado de Activos y Financiamiento del Terrorismo mediante la cual se aprobaron las "Pautas para la aplicación de sanciones a los sujetos obligados no financieros ante incumplimientos de las normas de prevención de Lavado de Activos y Financiamiento de Terrorismo", los incump limientos relevados configuran infracciones severas (Numeral 1.2), III), y VI) literales A), C), E). La resolución establece que las infracciones severas serán sancionadas con una multa sin perjuicio de lo cual y dada las circunstancias de la operación y el perfil del sujeto obligado, podrán castigarse con una observación (Numeral 2.3) Ahora bien, para la graduación de la sanción, más allá de las conductas verificadas se tomará en consideración la naturaleza de la obligación infringida, la magnitud, la cuantía de la operación, la existencia o no de intencionalidad y el perfil del sujeto obligado, aunado a su colaboración en el esclarecimiento de los hechos mediante el envío oportuno de la información que le sea requerida por la Senaclaft, así como la facilitación de las acciones realizadas con motivo de la investigación (Numeral 2) y 2.1) de la Resolución N° 016/022)”. (fs. 276/277. A.A.). Así, se sugirió en virtud de los incumplimientos severos constatados, la imposición de una sanción de multa de UI 200.000 (unidades indexadas doscientas mil); además otorgar vista previa a la parte interesada, conforme al artículo 76 del Decreto No. 500/99 1, de 27 de septiembre de 1991 (fol. 278 A.A.). De lo informado, por Resolución No. 047/2023 de fecha 16/03/2023 se confirió vista a la actora (fol.282 A.A.), la que le fue notificada el 29/03/2023 (fol. 287 A.A.), y evacuada (fs. 310 a 324 A.A.). Por informe de fecha 6/10/2023 (fs. 327 -331 A.A.) a cargo del Área Jurídica, fueron analizados los descargos formulados, considerando que los mismos no eran de recibo, sin perjuicio de lo cual, en atención a “las atenuantes configuradas como ser la colaboración del infractor y conducta de sujeto obligado…”, aplicando lo dispuesto por el art.2.4) de la Resolución No. 016/2022, sugiere abatir la multa originariamente propuesta en un 50% a UI 100.000. Acogiendo de esta forma lo solicitado en forma subsidiaria por el sujeto obligado al evacuar la vista (fs. 322 A.A.). Posteriormente, con fecha 6/10/2023, se dicta el acto sancionatorio, Resolución No. 209/2023, objeto de la presente acción de nulidad (fs. 334 - 336 A.A.). III) E l Tribunal, luego de un detenido análisis de los elementos allegados a la causa, por mayoría de sus integrantes y compartiendo lo dictaminado por la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá a rechazar los agravios desarrollados por la parte actora y a confirmar la resolución impugnada, en base a los fundamentos que se pasan a desarrollar. Inicialmente, resulta oportuno señalar que la actora no cuestionó los incumplimientos sustanciales a la Ley No.19.574 (Ley Integral contra el Lavado de Activos) y su Decreto reglamentario No.379/018, que le fueron imputados. Así fue que, c omo primer agravio, releva la existencia de informes contradictorios previo al dictado de la resolución impugnada, los que sugieren distintas sanciones a aplicar. Hecho respecto del cual , para la mayoría del Tribunal, no se advierte irregularidad alguna. En efecto, si bien existió un primer dictamen del Área Fiscalización, por el que se sugiere una sanción de observación (fol. 269 A.A.), ello posteriormente no fue compartido, primero por el Área Jurídica del Organismo, quien tras analizar los incumplimientos constatados a la luz de la normativa aplicable aconsejó como sanción, una multa de U.I. 200.000 (fol. 278 A.A.), la que luego del análisis de los descargos formulados por la actora, redujo a U.I. 100.000 (fs. 327 - 331 A.A.), lo que en definitiva fue compartido por el órgano jerarca del servicio mediante el dictado de la resolución impugnada (fs. 334 - 336 A.A.). Sabido es que la calificación de la falta y la medida de la sanción se inscriben dentro de la potestad discrecional que compete al jerarca del Organismo, siendo los pronunciamientos emitidos por el Área de Fiscalización o por el Área Jurídica no vinculantes (cfme. Sentencias TCA No. 99/2020, No.403/2024, entre otras). Y, como cualquier otro pronunciamiento de esa naturaleza, obviamente no puede dar sustento al argumento de un obrar contradictorio y contrario a la buena fe o, en su caso, sustentar un vicio en la motivación del acto como pretende la promotora. Como lo indica la demandada, las áreas del Organismo funcionan de manera separada y analizan el expediente por parte de sus diferentes técnicos, sus informes no son vinculantes, quien finalmente toma la decisión es el Secretario Nacional, considerando los dictámenes emitidos por los técnicos respectivos y los argumentos esgrimidos por el administrado. Asimismo, surge de las actuaciones administrativas mencionadas que a la accionante se le confirió vista del informe del Área Jurídica que consideró más gravoso (fol. 287 A.A.), ejerciendo su defensa (fs. 310 -323 A.A.), acogiendo incluso la demandada el petitorio de la actora por el que solicita la disminución de la sanción sugerida en un 50% (f s. 322 y 336 A.A.). Por lo tanto, de acuerdo con lo relevado, la decisión fue adoptada atendiendo los motivos exigidos por la normativa y que fueron debidamente explicitados, tanto en la propia resolución como en los antecedentes administrativos que precedieron su dictado, no advirtiéndose un proceder arbitrario por falta de fundamentación de la decisión de la Administración. Como segundo agravio, el actor afirmó que la multa aplicada de U.I. 100.000 es desproporcionada. Esgrime como sustento de su aserto, carencia de antecedentes de AA, el contexto de implementación de las medidas de cumplimiento de la Ley No. 19.574 en el sector OSFL, en tanto, esta "es la primera aproximación de la Secretaría con el sector OSFL y la primera inspección de los Sujetos Obligados que la conforman". El Tribunal no comparte el temperamento de la actora por lo que el agravio será desestimado. En primer lugar, no puede eludirse que el incumplimiento en que incurrió la demandante ha sido fehacientemente comprobado, además que, conforme se indicó esta no d esarrolló agravio alguno cuestionando los incumplimientos concretos por los que se le responsabiliza (cfme. surge de los informes transcriptos en la reseña de antecedentes). Conforme lo establece el art. 13 de la Ley No. 19.574: “El incumplimiento de las obligaciones previstas para los sujetos obligados por el presente artículo determinará la aplicación de sanciones por parte de la Secretaría Nacional para la Lucha contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo. Dichas sanciones se aplicarán apreciando la entidad de la infracción y los antecedentes del infractor y consistirán en apercibimiento, observación, multa o suspensión del sujeto obligado, cuando corresponda, en forma temporaria o, con previa autorización judicial, en forma definitiva (…) El monto de las multas se graduará entre un mínimo de 1.000 UI (mil unidades indexadas) y un máximo de 20.000.000 UI (veinte millones de unidades indexadas) según las circunstancias del caso, la conducta y el volumen de negocios habituales del infractor ” (el subrayado no surge del texto original). En este contexto y a la luz de la normativa antilavado, los incumplimientos constatados configuran infracciones severas de acuerdo al numeral 1.2, III y VI) literales A), C) y E) de la Resolución No. 16/2022 y del numeral 1.2 de la Resolución No. 16/2017. En consecuencia, se evidencia que la Administración demandada seleccionó la sanción conforme a los parámetros establecidos por la normativa aplicable. Así, la SENACLAFT calificó de “severo” el incumplimiento del administrado, resultando aplicable la Categoría VI dentro de la escala sancionatoria, por lo que era pasible de una multa de hasta U.I. 2.200.000, sin embargo, se lo termina sancionando por un to tal de U.I. 100.000, quantum que incluso fue menguado al inicialmente sugerido (U.I.200.000), luego del análisis de los descargos formulados por la actora. Por tanto, la multa se ajustó al precepto legal, donde se tuvo en cuenta “(…) la colaboración del infractor y conducta del sujeto obligado” (fol.331 A.A.), y tanto el mínimo como el máximo previsto. Y, siendo así, ningún reproche corresponde efectuar a la multa elegida por la Administración, la que se ajustó a los parámetros establecidos por la normativa, resultando razonable su elección y no advirtiéndose la desproporcionalidad denunciada. Conexo con lo analizado previamente, el Tribunal también procederá a descartar el tercer agravio deducido por la actora, consistente en la falta de consideración de las circunstancias atenuantes y agravantes como elementos dosificadores de la sanción aplicada. Inversamente a lo manifestado por la promotora, para establecer la sanción, sí se consideraron como atenuantes las condiciones particulares del sujeto obligado. Concretamente, emerge de los “Considerando IV) y V)”, del acto resistido, que la Administración, pese a considerar que los incumplimientos relevados encuadraban dentro de las infracciones severas, valoró especialmente “las condiciones particulares del sujeto obligado” y, en consecuencia, procedió a reducir en un 50% la multa propuesta en el informe jurídico (fol.278 A.A.) , fijándola en UI 100.000. En idéntico sentido, cabe descartar el argumento de la inexistencia de agravantes. Si bien es cierto que no se verificaron circunstancias agravantes, ello no obsta que las infracciones cometidas sean severas. Por lo tanto, la multa final refleja adecuadamente esa calificación, considerando además los antecedentes del infractor, como también, la naturaleza de la obligación infringida, la magnitud, la falta de intencionalidad, el perfil del sujeto obligado y su volumen de negocios habituales. Lo antedicho, sin soslayar que la sanción impuesta (U.I. 100.000), se ubica muy por debajo del máximo establecido para las infracciones severas, según la escala prevista en la Resolución No. 16/2022 para la categoría VI), que sitúa el máximo en U.I. 2.200.000. Por último, el Tribunal también rechazará el agravio fundado en la aplicación retroactiva de la Resolución No.16/2022, la que indiscutiblemente estableció un régimen más beneficioso para la administrada. En efecto, mientras en el régimen anterior (Res. 016/2017), la sanción cometida, al ser calificada como “severa”, tenía -según el volumen de ingreso percibidos por la actora, categoría VI) - un mínimo de U.I.22.501, ahora, dicho mínimo se ubica en U.I. 1.000, en forma coincidente a lo establecido por la Ley No. 19.574. Por tanto, en la especie, la nueva reglamentación es evidentemente más beneficiosa para la infractora que la norma anterior. Si bien es cierto que, al inicio de las actuaciones, la Resolución No. 16/2022 aún no se encontraba vigente, de todos modos, resulta aplicable al caso de la actora, por cuanto, recurriendo a los principios del derecho sancionatorio, esta solución normativa resulta ser más beneficioso para su situación (cfme. Sentencia TCA No.420/2016). En definitiva, conforme a lo expuesto, es dable concluir que la multa impuesta se adoptó en un marco de razonabilidad y proporcionalidad en relación a la gravedad de la falta administrativa cometida y que las actuaciones inspectivas permitieron comprobar. IV) Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo dispuesto por los arts.309 y 310 de la Constitución de la República, en mayoría, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la parte actora y tercerista en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos), respectivamente. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Corujo (d.), Dra. Rossi, Dr. Reyes, Dr. Ettlin (r.), Dra. Besio. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada). Dr. William Corujo. DISCORDE: por entender que corresponde anular el acto administrativo impugnado. En tal sentido no se comparte la solución adoptada por la mayoría en cuanto entiende que la existencia de informes divergentes durante el procedimiento administrativo no determina un vicio en la motivación del acto, por tratarse de pronunciamientos nos vinculantes y encontrarse la determinación de la sanción dentro de la potestad discrecional del jerarca. No se encuentra en discusión que la calificación de la falta y la determinación de la sanción constituyen aspectos comprendidos dentro de las potestades de la Administración, ni tampoco que los informes emitidos por las distintas dependencias técnicas carecen de carácter vinculante. Sin embargo, ello no releva a la Administración de la carga de motivar adecuadamente la decisión finalmente adoptada, particularmente cuando se aparta de una recomendación técnica anterior que, valorando específicamente las circunstancias del caso, aconsejaba una sanción sustancialmente menos gravosa. Surge de los antecedentes administrativos que el Área de Fiscalización, luego de realizar la inspección y constatar los incumplimientos en materia de prevención de lavado de activos y financiamiento del terrorismo, aconsejó sancionar a AA con una observación, teniendo especialmente en consideración que se trataba de la primera aproximación de la SENACLAFT al sector de las organizaciones sin fines de lucro y de la primera inspección practicada a los sujetos obligados que lo integran. Asimismo, aconsejó incluir a la institución en una lista de monitoreo a efectos de realizar una nueva inspección y evaluar la mejora de los controles implementados. Posteriormente, el Área Jurídica se apartó de dicha recomendación y propuso la imposición de una multa de UI 200.000, finalmente reducida a UI 100.000. Sin embargo, no surgen explicitadas de manera suficiente las razones concretas por las cuales los elementos considerados por el equipo fiscalizador dejaron de justificar una observación y pasaron a determinar la necesidad de imponer una sanción pecuniaria. La mera referencia a la naturaleza de las obligaciones infringidas, la magnitud o cuantía de las operaciones, el perfil del sujeto obligado y demás parámetros establecidos normativamente no resulta, a nuestro juicio, suficiente. Se requiere y se requería exteriorizar de qué manera tales circunstancias incidían concretamente en este caso y, fundamentalmente, por qué justificaban apartarse de la solución menos gravosa que había sido recomendada por quienes efectuaron directamente la fiscalización. Cuanto mayor es el margen de discrecionalidad reconocido a la Administración para escoger entre distintas sanciones jurídicamente posibles, mayor relevancia adquiere la exigencia de motivación. No puede confundirse la existencia de potestad discrecional con la inexistencia de un deber de explicar las razones de la elección realizada. La motivación constituye, en estos casos, el instrumento que permite controlar que la decisión no sea arbitraria y que la sanción guarde una relación razonable con los hechos y circunstancias comprobados. En el caso, además, existían circunstancias particulares que requerían una ponderación específica para determinar el quantum de la sanción. Se trataba de la primera fiscalización realizada en el sector; la propia Administración reconoció la colaboración prestada por la institución durante el procedimiento; no existían antecedentes sancionatorios ni reincidencia; tampoco se verificaron las circunstancias agravantes previstas reglamentariamente, ni ocultamiento de las infracciones o beneficio económico derivado de ellas. Asimismo, aun cuando los incumplimientos constatados pudieran ser calificados como severos, ello no imponía necesariamente la aplicación de una multa. La propia Resolución N.º 016/2022 admite que, atendiendo a las circunstancias de la operación y al perfil del sujeto obligado, las infracciones severas puedan ser sancionadas mediante una observación; y precisamente esa fue la solución aconsejada inicialmente por el Área de Fiscalización. Por tanto, la cuestión no radica en desconocer los incumplimientos constatados ni la potestad sancionatoria de la SENACLAFT, sino en determinar si la elección de una sanción pecuniaria de UI 100.000 se encuentra suficientemente fundada frente a la existencia de otra sanción jurídicamente posible y expresamente aconsejada en las propias actuaciones administrativas y entendemos que no lo está. Tampoco resulta suficiente, señalar que las atenuantes fueron consideradas porque la multa inicialmente propuesta de UI 200.000 fue reducida a UI 100.000. La reducción demuestra que determinadas circunstancias fueron valoradas, pero no explica por qué, consideradas conjuntamente la colaboración de la actora, la ausencia de antecedentes y agravantes, la primera fiscalización del sector y el contexto de implementación de las obligaciones impuestas a las organizaciones sin fines de lucro correspondía igualmente imponer una multa y descartar la observación inicialmente aconsejada. Debe tenerse presente, además, que las operaciones examinadas se encontraban bancarizadas y que, más allá de las deficiencias constatadas en el cumplimiento de las obligaciones administrativas de debida diligencia, no se acreditó en los casos fiscalizados la existencia concreta de una operación sospechosa que necesariamente debiera haber sido reportada. Tales circunstancias también debieron integrar expresamente el juicio de proporcionalidad de la sanción. En definitiva, aun admitiendo la existencia de los incumplimientos constatados y la potestad discrecional de la Administración para determinar la sanción correspondiente, considero que en el caso no fueron exteriorizadas de manera suficiente las razones concretas que justificaban apartarse de la observación propuesta por el Área de Fiscalización y optar por una sanción pecuniaria de UI 100.000. La ausencia de una fundamentación suficiente sobre ese extremo impide controlar adecuadamente la razonabilidad y proporcionalidad de la decisión adoptada y configura un vicio relevante en la motivación del acto. Por tales fundamentos, entendemos que corresponde amparar la demanda y anular la Resolución N.º 209/2023 dictada por la SENACLAFT.