Sentencia Definitiva N° 452/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de julio de 2026 No. 452 Ministra redactora: Dra. Rosina Rossi VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AA Y OTRA con ESTADO. MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 580/2023). RESULTANDO : I) Surge de fs. 20 que el 31 de octubre de 2023 la parte actora, integrada por AA y BB , dedujo demanda de nulidad contra la Resolución DGS/208/2022, dictada por la Dirección General de la Salud del Ministerio de Salud Pública de fecha 20 de diciembre de 2022, que dispuso: “… los sistemas gráficos de rotulado que consten con productos con origen en Argentina o Brasil deben ser cubiertos y, en caso de ser necesario, sustituidos por el sistema de RF aprobado por los Decretos No. 272/018 y No. 34/2021 aplicable en Uruguay” (fs. 5 y vta. infolios). Reseñaron que s on empresas importadoras y fraccionadoras de alimentos, cuyos envases contienen sistemas de rotulado frontal, y en algunos casos debido a su procedencia presentan los sistemas gr áficos de rotulado frontal de Argentina y Brasil, sin perjuicio del sistema uruguayo, que se incluye en cumplimiento de la normativa nacional. Refirieron que el acto enjuiciado, implicaba que el proveedor en origen o el importador en destino deban modificar la rotulación a efectos de cubrir los sistemas gráficos de Argentina o Brasil en la forma requerida; obligando al proveedor a cambiar su producción para Uruguay, o al importador a manipular la mercadería en el depósito, lo que se traducía en un mayor costo de producción u operación. En resumidos términos se agraviaron en que la DIGESA n o tenía potestades para establecer una normativa como la impugnada, siendo que dicho organismo cuenta con competencias mayormente de asesoría al MSP, según lo dispuesto por el artículo 2° del Decreto N° 55/003. Entendieron que la exigencia dispuesta por el acto, no estaba establecida en la normativa de rotulación frontal de los Decretos N° 272/018 y 34/021, ni fue dispuesta por ningún decreto del Poder Ejecutivo la obligación de cubrir los sistemas gráficos de rotulado frontal de otros países, ni tenía fundamento jurídico en ninguna norma legal o reglamentaria. Postularon la ilegitimidad del acto administrativo, al no contar con los presupuestos necesarios para su dictado, sin la existencia de un expediente o de informes previos, lo que denota su falta de fundamentación, contraviniendo lo dispuesto por el artículo 124 del Decreto N°500/991. Indicaron que la prohibición establecida en el acto era innecesaria en tanto los consumidores cuentan con la información necesaria para decidir que productos consumen. En definitiva, solicitaron la anulación del acto impugnado. II) A fs. 59, el 15 de diciembre de 2023 el representante de la demandada contestó la demanda incoada. Opuso la excepción de cosa juzgada al existir un fallo contra el acto originario, esto es el Decreto N.º 272/018, que rechazó la demanda, mediante la Sentencia N.º 435/2022. Señaló que la motivación surgía del acto al invocar los Decretos N.º 272/018 y N.º 117/006, y añadió, respecto a los fundamentos para establecer un sistema de rotulado frontal de alimentos, que correspondía remitirse a lo señalado en el Considerando V) de la sentencia citada. Adujo que, la potestad del Poder Ejecutivo para establecer y exigir el cumplimiento del sistema de rotulado de alimentos fue laudado por la sentencia referida. Rechazó la contravención al Decreto No. 500/991, al contener el acto una parte resolutiva, así como los fundamentos fácticos y normativos, siendo falso que carezca de fundamentos, justificación y fundamentación normativa. Concluyó que actuó dentro de la discrecionalidad que posee y que la Administración se apoyó en diversos dictámenes técnicos de la OMS, la OPS y del MSP. En suma, solicitó el rechazo de la demanda incoada. III) Por Sentencia Interlocutoria N o. 528/2024 de fecha 1º de octubre de 2024, se desestimó la excepción de cosa juzgada (fs. 136 a 138). IV) Abierto el juicio de prueba, se produjo la que obra agregada entre fs. 141 y 157. V) Alegaron las partes en el plazo común: la actora a fs. 160 y ss., y la demandada a fs. 171 y ss. VI) Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien produjo el Dictamen Nº 452/2025 que obra entre fs. 184 y 186, aconsejando desestimar la demanda y confirmar el acto impugnado. VII) Se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Sistema contencioso anulatorio aplicable. Al tiempo del dictado de esta sentencia se encuentran vigentes dos sistemas contencioso anulatorios aplicables, cada uno de ellos, en función de la fecha de su iniciación conforme dispone el art. 206 de la Ley 20.333. De allí que corresponde precisar que en este caso resulta aplicable el sistema reglado por el Decreto Ley 15.524, Leyes 15.8 69, 20.210 y 20.212 en tanto este proceso se promovió el 31.10.2023 contra un acto administrativo recurrido el 6.02.2023. II) Control formal del accionamiento. En obrados se demanda la nulidad de la Resolución DGS/208/2022, dictada por la Dirección General de la Salud del Ministerio de Salud Pública de fecha 20 de diciembre de 2022, que dispuso: “… los sistemas gráficos de rotulado que consten con productos con origen en Argentina o Brasil deben ser cubiertos y, en caso de ser necesario, sustituidos por el sistema de RF aprobado por los Decretos No. 272/018 y No. 34/2021 aplicable en Uruguay” (fs. 5 infolios). Contra dicho acto, que no fuera notificado, la actora con fecha 6 de febrero de 2023 interpuso los recursos de revocación y jerárquico (fs. 33 a 35 infolios), a cuyo respecto operó la denegatoria ficta el 1º de setiembre de 2023. Finalmente, la demanda de nulidad fue introducida en tiempo útil, el día 31 de octubre de 2023 (nota de cargo a fs. 29 de autos). III) La decisión del Tribunal. En cuanto al fondo del asunto, e l Tribunal por unanimidad de sus integrantes, coincidiendo con el pronunciamiento de la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará el planteo anulatorio impetrado en mérito a los fundamentos que se desarrollan en los siguientes numerales. IV) En efecto, uno de los argumentos esgrimidos por la actora, fue que l a Dirección General de la Salud n o tenía potestades para establecer una normativa como la impugnada. No se comparte su temperamento. En ese sentido, asiste razón a la demanda cuando postuló que la potestad del Poder Ejecutivo para establecer y exigir el cumplimiento del sistema de rotulado de alimentos fue analizad a por la Sentencia No. 435/2022 al consignar que “… el Decreto se enmarca dentro de las políticas públicas cuya conducción constitucionalmente ha sido conferida al Poder Ejecutivo y que, en el caso particular, su fin último, consiste en la tutela del bien jurídico “salud pública”. Y el Considerando VI) del citado fallo el Cuerpo agregó: “A modo de encuadramiento del marco normativo en que se funda el acto atacado, cabe remitir a los análisis contenidos en la sentencia No. 175/2013, cuyas resultancias cabe replicar en obrados, en cuanto consignó que: “Debe admitirse, que “el Estado tiene por mandato constitucional, el poder-deber de legislar en todas las cuestiones relacionadas con la salud; y, que todos los habitantes del país tienen el deber de cuidar su salud (art. 44 de la Constitución de la República). Justamente, en el casus, no se vulnera el art. 44 de la Constitución, porque el Decreto enjuiciado no hace más que apoyarse en la LEY para regular aspectos relacionados con la salud e higiene pública, procurando el perfeccionamiento físico, moral y social de todos los habitantes del país” (Cfe. Sentencia No. 219/2010). La conducta desplegada en el caso por parte de la accionada no excede sus atribuciones, ya que al estar en juego la salud de la población, corresponde “la adopción de todas las medidas que se estimen necesarias para mantener la salud colectiva y su ejecuci ón por el personal a sus órdenes”, las cuales “se harán efectivas dictando todos los reglamentos y disposiciones para ese fin primordial” (art. 2 de la Ley 9.202). Tales cometidos, que deben ser ejercidos por el Poder Ejecutivo y por el M.S.P. en tanto órg ano jerarquizado y especializado en la materia, están en consonancia con los principios tuitivos consagrados por el art. 44 de la Constitución de la República respecto de la salud de los habitantes de la República; de manera que, puede concluirse que la Ad ministración actuó dentro de su esfera competencial”. Por su parte, además de la normativa citada anteriormente en el fallo, cabe remitirse al Reglamento Bromatológico Nacional, que fuera modificado por el Decreto No. 272/018 en lo referente al rotulado de alimentos y, por el cual se regula la normativa gener al y particular que deben cumplir los alimentos que se van a consumir en el territorio nacional. Así como el Decreto No. 272/013 - modificado por el Decreto No. 195/014 - mediante el cual se aprueba la reformulación de la estructura organizativa y de puestos de trabajo del Ministerio de Salud Pública y, por el que se establece que la unidad organizativa “Alimentos, Cosméticos y Domisanitarios” de la DIGESA, tiene entre sus cometidos “regular y controlar la seguridad de los alimentos” y “realizar la vigilancia del uso de productos bajo su competencia con el propósito de identificar posibles riesgos para la salud pública”. En consecuencia, no resulta de recibo el agravio relativo a la potestad regulatoria en la materia del MSP a través de su Dirección General de la Salud. V) En cuanto al agravio fincado en la ilegitimidad del acto administrativo al no contar con los presupuestos necesarios para su dictado, y contravenir lo dispuesto por el artículo 124 del Decreto N°500/991, que implicaría su falta de fundamentación, se irá a su rechazo. Ello en tanto, si bien el acto carece de ritualismos no ajustándose a lo previsto por el artículo 124 del Decreto Nº 500/991 en cuanto a su dictado y teniendo formato de comunicado (fs. 5 infolios), tal circunstancia por sí sola no configura una causal de nulidad suficiente, en base al principio de trascendencia. Al respecto ha sostenido la Corporación, siguiendo las enseñanzas de CAJARVILLE, que la violación de las reglas sobre la forma de los actos administrativos debe apreciarse en cada caso, en aplicación del principio de trascendencia. Este principio es propio de la teoría de las nulidades: el incumplimiento de forma no se aprecia en sí mismo, sino en el agravio que produce. Acertadamente, el Decreto 500/991 -arts. 7 y concordantes- aprecia la trascendencia o relevancia en relación con el fin propio del acto de procedimiento vicioso y con las garantías que el derecho otorga al interesado en el procedimiento, y no en relación con la legalidad o ilegalidad material o de fondo del acto final. El vicio formal provocará la nulidad del propio acto que lo padece, si impide que cumpla con el fin propio de ese acto o si provoca disminución de las garantías del procedimiento o -caso extremo- indefensión (Cfm. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Procedimiento administrativo”, Montevideo, Idea, 1997, en especial págs. 58 y 128). Así, de la mera lectura de la volición resistida, se advierte que su formulación cumple con una adecuada explicitación de los supuestos de hecho y fundamentos de derecho que meritaron la adopción de lo resuelto, por lo que mal puede provocarle una situación de indefensión susceptible de irrogar de nulidad a la encausada. Por consiguiente, no cabe dudar que se encuentra motivado en las normas que invocó, que es claro sobre su alcance e interpretación por parte de los obligados a su cumplimiento, por lo que ninguna afectación provocó a los administrados quienes pudieron movilizar los recursos pertinentes, así como accionar de nulidad contra el mismo. VI) Finalmente sobre la alegación de la actora, referida a que la prohibición establecida en el acto era innecesaria, desproporcionada y restrictiva del comercio, cabe consignar que más que un agravio, reviste una afirmación subjetiva sin sustento fáctico. Sin perjuicio de ello, acierta la demandada en apoyo de su posición, al afirmar que tal exigencia de cubrir o sustituir los sistemas gráficos de rotulado frontal provenientes de Argentina y/o Brasil, responde a la necesidad de evitar que los consumidores s ean inducidos en error sobre las características del producto. Ello en atención a que, más allá de normas supranacionales (en el caso las del Mercosur) a las que el país adhirió, el Estado mantiene plenamente su soberanía en el dictado de reglamentaciones para regular sus propias políticas de salud, en el caso pautas para el rotulado de alimentos la que a su vez puede ser más estricta o que exija diversa información en tales rotulados. Es de verse que los sistemas de rotulado resultan visualmente similares con el establecido por la normativa nacional, pero presentan diferencias sobre los criterios de determinación respecto a cuando un alimento contiene o no exceso de determinado ingrediente. Tal extremo fue explicitado por el Dr. CC -ex Director General de Salud- al declarar entre fs. 103 a 112 de infolios, quien al ser interrogado sobre si los sistemas de rotulados en los diversos países de la región eran idénticos y, sí se catalogan los productos en base a los mismos valores, depuso: “no son idénticos. No se cataloga en base a los mismos valores en el entendido que los diferentes países a que nos estamos refiriendo (los de la región) toman en algunos casos unos nutrientes y otros no, para que se entienda, entre países del Mercosur las advertencias contiene algún nutriente en ese país que en el otro no lo contienen o viceversa, esto es (el tipo de nutriente en caso de Uruguay azúcar, sodio, grasas y grasas saturadas) en algún otro país hay algún otro nutriente que se etiqueta (advierta) o puede haber que no se etiquete (no se advierta). Más complejo aun es en las cantidades porque algunos países toman fórmulas de una determinada forma, miligramos por 100 miligramos por poner ejemplos (…) las cantidades en miligramos, en gramos o kilocalorías o en cualquier instrumento de medición no son i guales en muchos casos, entre los nutrientes medidos para cada país . Para resumir países de la región que tengan este tipo de sellos de advertencia, y para algún nutriente quiero poner algún ejemplo que sea igual para todos en este último punto que explique en lo cuantitativo, hay diferencias y podrían ser relativamente importantes en las cantidades Tope o Limite para considera excesivo ese nutriente según las tablas que utilizó cada país” (fs. 107 y vta., y 108 infolios); y requerido sobre si la población percibe información equivocada o confusa sobre los productos, manifestó que: “(…) Múltiples evidencia nos indica que cuando el consumidor tiene un sistema único, claro, comprensible, veraz y que le dé garantías reduce el tiempo en el cual toma decisiones, confía más en lo que se advierte en el producto y disminuye la voluntad de adquirir productos nocivos para la salud…” (fs. 111 infolios). (el destacado no luce en el original). Al tratarse la presente de una cuestión exclusiva y netamente técnica, en el que la Administración asienta y justifica su decisión, resultaba imprescindible que la actora, si pretendía derribar el criterio fundadamente expuesto, movilizara prueba hábil a tal fin, lo que en la especie no aconteció. Al respecto, corresponde tener presente que en la instancia procesal probatoria oportuna, ninguna prueba movilizó la actora al respecto (fs. 95 ppal.). En tal sentido, e l Tribunal ha sostenido en múltiples fallos que las observaciones técnicas efectuadas por la Administración deben ser rebatidas con una prueba hábil a tal fin, como lo es la pericial. Al faltar el medio de prueba indicado, el Colegiado se ve impedido de ingresar al análisis de estos temas, porque carece de elementos como para apartarse fundadamente de los dictámenes técnicos emitidos por la demandada (Cfme. Sentencias Nº 52/2014, 200/2013, 138/2013, 379/2012, 281/2012 y 311/2009, entre otras). Por lo demás, tampoco hay evidencia de que la opción técnica adoptada mediante el acto resistido, haya excedido los límites legales ni restringido el comercio de forma innecesaria. Por el contrario, los controles previstos en la resolución hostilizada van en consonancia con el Reglamento Bromatológico Nacional - Decreto No. 272/018 - e, indudablemente resultan proporcionales al bien jurídico protegido que, como se dijo, es la salud de los consumidores. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Rossi (r.), Dr. Reyes, Dr. Iribarren. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).