Sentencia Definitiva N° 448/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de julio de 2026. No. 448 Ministro redactor: Dr. Alberto Reyes. VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AA con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO. Acción de nulidad”. (Ficha No. 469/2024). RESULTANDO: I) El 26.7.2024, compareció la actora con demanda dirigida a obtener la nulidad de la resolución Nº3755/19, de 29 de julio de 2019, dictada por el Intendente de Montevideo por la cual se reglamenta el Decreto de la Junta Departamental Nº37.089 relativo al tr ansporte oneroso de pasajeros en vehículo privados contratados a través de plataformas electrónicas. (fs. 26 vto.-29 AA). En su libelo (fs. 43/49), expresó, sintéticamente: En primer término, invocó la presunción de ilegitimidad del acto por el no pronunciamiento expreso de la Administración sobre la recurrencia movilizada (art. 6º, Ley Nº15.869). Y en cuanto al fondo, esgrimió: Ilegitimidad de lo resuelto, por arbitrariedad en los plazos. El art. 3° es manifiestamente ilegítimo, ya que la Intendencia de Montevideo carece de facultades para fijar períodos de inscripción arbitrarios. En virtud del pr incipio de legalidad, la Administración debe ceñirse estrictamente a los plazos previstos en la norma legislativa. Alega vulneración del cupo legal: El art. 5° contraviene el cupo de 4.000 permisarios fijado por ley. El Ejecutivo Departamental no tiene potestad para reducir dicho número ni para clausurar las inscripciones de forma anticipada; el cierre solo procede una vez alcanzado el máximo legal. También alega desviación de poder al limitar de hecho el cupo de permisarios sin haber alcanzado el tope de 4.000, actuando la IM de forma arbitraria e ilegal. Alega vicio de incompetencia ya que el Intendente habría excedió sus atribuciones al dictar medidas que limitan indebidamente el derecho constitucional al trabajo. Finalmente, alega interpretación errónea sobre vehículos eléctricos: La IDM interpretó incorrectamente el art. 8º del Decreto N°37.089. La norma establece una reserva mínima de 50 cupos para vehículos eléctricos dentro del total de 4.000, pero no constituy e un límite máximo de 50 para esta categoría ni impide que dicha cifra sea superior. II) La Intendencia Departamental de Montevideo , al evacuar el traslado (Decreto 4077/2024, fs . 51), contestó y opuso la excepción de falta de legitimación activa, a la vez que contestó la demanda de modo contradictorio, postulando su rechazo (fs. 54-70). Sobre la falta de legitimación activa, apuntó que la actora carece de un interés directo, personal y legítimo. La resolución regula exclusivamente la situación de los permisarios (personas físicas o cooperativas), calidad que la accionante no ostenta. Sus agravios no derivan de una afectación jurídica real, sino de un interés comercial meramente mediato: el deseo de ampliar su base de socios mediante una reglamentación ajena a su esfera de regulación. Sobre el mérito, defendió la legitimidad indicando que no existe contradicción con el art. 8º del Decreto N°37.089. Dicha norma fija un tope máximo de 4.000 permisos, pero no impone un régimen de inscripciones permanentes. La Administración actúa dentro de sus facultades discrecionales al habilitar cupos por períodos, gestionando las altas y bajas según el cumplimiento de los requisitos operativos. Alega ejercicio legítimo de la potestad reglamentaria: La IM actuó conforme a la competencia atribuida por el Decreto N°37.089, que le encomienda expresamente instrumentar los permisos. Los arts. 3º y 5º no vulneran la reserva legal ni el derecho al trabajo, ya que se limitan a organizar el procedimiento administrativo (inscripciones, prelación y control) para el acceso a la actividad. Por su parte, alega cumplimiento respecto a vehículos eléctricos: La Administración no está obligada a completar el cupo máximo de forma inmediata. Si bien el Decreto establece un mínimo de 50 cupos para esta categoría, la realidad operativa supera dicha cifra, contando actualmente con 310 titulares habilitados. Por tanto, no existe omisión ni vulneración de la jerarquía normativa. Finalmente, defiende la ausencia de desviación de poder: Los arts . 3º y 5º de la Resolución N°3755/2019 guardan una adecuación razonable con el fin previsto en la norma superior. Es jurídicamente válido que, para otorgar un número limitado de permisos, se establezcan períodos de inscripción y listas de prelación que aseg uren un control riguroso de los requisitos normativos. III) Por Decreto 5296/2024 (fs . 72) se dio traslado de la excepción a la accionante, y por interlocutoria Nro.104/2025 (fs . 86/87vto) se desestimó la excepción al no verificarse la nota de manifiesta, y se difirió para la definitiva; y también se determinó la apertura del período de prueba. Se diligenció la prueba solicitada por la accionante (carpeta rosada de 129fs; y el 26.8.2025 se dio cuenta del estado de los procedimientos, y acto seguido, por Decreto 4065/2025 (fs. 106) se dispuso el alegato de las partes, habiendo alegando de bien probado la demandada de fs . 108 a 113vto, y la actora a fs. 116 a 118. La Sra. Procuradora del Estado se pronunció mediante Dictamen No. 736/2025, aconsejando la confirmación del acto resistido (fs. 121/125vto). Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio sucesivo se acordó la misma en legal forma (fs. 127). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión anulatoria. II) Sin perjuicio de lo anterior, corresponde analizar la invocada ausencia de legitimación activa opuesta por la Demandada, cuyo análisis la Sede difirió a esta etapa por no revestir la nota de manifiesta (sentencia interlocutoria No. 104, de 11 de marzo de 2025, fs. 86/88). La jurisprudencia constante de esta Corporación (Cf. Sentencias Nos. y 98/2025, 611/2023, 609/2023, por citar algunas de las más recientes) haciendo caudal de vasta doctrina, establece que la legitimación surge de una situación jurídica subjetiva previa (d erecho subjetivo o interés legítimo, directo y personal). Este requisito es independiente de la validez intrínseca del acto impugnado; es decir, la legitimación no nace de la ilegalidad del acto, sino que es un presupuesto procesal para poder examinar, precisamente, el fondo del asunto. La génesis del art. 309 de la Constitución descarta la existencia de una "acción popular": no basta el interés genérico por la legalidad, sino que el accionante debe acreditar un interés directo y de inmediata satisfacción personal, fundado en su situación particular frente al acto. (conf. Héctor Giorgi, “El Contencioso Administrativo de Anulación ”, Montevideo, 1958, p. 188 a 189). En dicho marco, se entiende que la accionante ha acreditado un interés legítimo y directo. La resolución impugnada, al reglamentar el transporte oneroso de pasajeros mediante plataformas electrónicas, afecta de manera inmediata la esfera jurídica de la acc ionante. Al regular quiénes pueden registrarse como permisarios, la Demandada incide directamente en el modelo de negocio de la actora, el cual depende de la disponibilidad de un volumen crítico de socios para su sustentabilidad. Por ello, no se comparte la tesis restrictiva de la demandada que pretende limitar la legitimación exclusivamente a los permisarios individuales. III) También cabe referirse, como aspecto formal en tanto fuera relevado en su libelo introductorio, que no resulta de aplicación la presunción de ilegitimidad esgrimida por el no pronunciamiento expreso de la demandada sobre la recurrencia administrativa movil izada (art. 6º, Ley Nº15.869). Ésta opera en aquellas hipótesis en que un recurso administrativo es seguido de otro subsidiario y éste último no es resuelto dentro de los 30 días siguientes a que opere la denegatoria ficta de dicho recurso. Sobre el particular, corresponde recordar las enseñanzas del Prof. CAJARVILLE: “El inc. 2 del art. 6 de la Ley 15.869, con la redacción dada por el art. 41 de la Ley 17.292, contiene otra sanción al incumplimiento de la obligación de decidir: si la resolución expresa no se produjera dentro de los treinta días siguientes al vencimiento de los plazos de ciento cincuenta o de doscientos días, en su caso, la omisión se tendrá como presunción simple a favor de la pretensión del actor en el momento de dictarse sentencia por el Tribunal en la acción de nulidad. Esa presunción sólo existirá cu ando recaiga sobre un recurso seguido de subsidiario: el de revocación seguido de jerárquico o de anulación, el de reposición seguido de apelación, o el jerárquico seguido de anulación; así resulta nítidamente del contexto del art. 6° en ambas redacciones, que en su inc. 1° y en la primera oración del inc. 2° con la cual enlaza la segunda oración que prevé la presunción… ” (Cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo “Recursos Administrativos”, F.C.U., 4ª Edición, Montevideo, 2008, p. 224). En el presente caso, la resolución fue emitida por el Jerarca máximo del Organismo, esto es, el Intendente Departamental de Montevideo, por lo que solo correspondía la interposición de un único recurso: el de reposición. Por tanto, no le alcanza la hipótesis contemplada en el art. 6º de la Ley No. 15.869, en la redacción dada por el art. 41 de la Ley No. 17.292. (Cf. Sentencias Nos. 16/2024, 696/2018, 311/2018, 101/2017, 610/2016, 297/2013, 97/2013). IV) En cuanto al fondo, el Tribunal, en unanimidad, compartiendo lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda y confirmará el acto administrativo procesado por los fundamentos que se pasan a exponer. El centro de la controversia es de puro derecho y concierne en pronunciarse sobre la legitimidad del acto reglamentario, resolución No. 3755/2019, del 29.7.2019, esto es, esencialmente, determinar si la resolución resistida se extralimita en relación a lo dispuesto por el Decreto No. 37.089, de 30.5.2019. Corresponde repasar el marco normativo de la situación de marras. Por un lado, la Ley No. 9.515 (llamada Ley Orgánica Municipal) establece en su art. 35 nral. 25 lit. E, que compete al Intendente: “Reglamentar el tránsito y los servicios de transporte, de pasajeros y carga, de conformidad con las ordenanzas…”. Encuadrando lo anterior frente al caso que nos ocupa, vinculado al transporte de pasajeros contratados a través de plataformas electrónicas, es relevante tener presente el Decreto de la Junta No. 36.197 en su art. 1 dispone que: “El transporte oneroso de pasajeros en vehículos privados contratado a través del uso de plataformas electrónicas que unan la oferta con la demanda de tales servicios, cuyo viaje se inicie dentro de los límites del Departamento de Montevideo, es una activid ad privada de interés público cuyo cumplimiento se regirá por las disposiciones del presente decreto y por la reglamentación que dicte la Intendencia de Montevideo”. El art. 3 dispuso que: “Los titulares de los vehículos deberán contar con un permiso otorgado por la Intendencia de Montevideo, el cual será precario y revocable. Podrán ser permisarios el propietario del vehículo, su titular registral de acuerdo al Registro de Vehículos de la Intendencia de Montevideo, el poseedor, el mejor postor en remate aprobado judicialmente o realizado por organismos públicos, o el promitente comprador cuyo compromiso tenga firmas certificadas por escribano público, según corresponda. Solo podrán ser permisarios personas físicas. Los permisos se otorgarán por cada vehículo. Ninguna persona podrá ser titular de más de un permiso afectado al servicio regulado en el presente decreto. El conductor podrá ser el permisario o cualquier otra persona que éste determine, siempre que cumpla lo establecido en el artículo 10”. Y el art. 5: “La Intendencia de Montevideo podrá limitar la cantidad máxima de vehículos afectados a la prestación del servicio en la modalidad definida por el artículo 2. Para hacerlo, la Intendencia deberá presentar una iniciativa fundada ante la Junta Departamental de Montevideo”. Posteriormente el Decreto de la Junta No. 37.089 en su art. 8 estableció que: “Cantidad máxima de permisos o permisarios. Se establece un cupo máximo de 4.000 (cuatro mil) permisos para operar en la modalidad de transporte oneroso de pasajeros en vehículos privados contratados a través del uso de plataformas electrónicas. Este tope incluirá 50 (cincuenta) cupos que serán reservados para vehículos eléctricos. El Departamento de Movilidad de la Intendencia de Montevideo dará de baja del registro a aquellos permisarios que no hayan cumplido un número mínimo de viajes en un período determinado de tiempo. En su lugar y hasta cubrir el total del cupo habilitado, podrá incorporar al registro a quienes cumplan las condiciones para ello, de conformidad a un orden de prelación. Facultar a la Intendencia de Montevideo a reglamentar las condiciones exigibles para proceder a la baja y alta de los permisos por dicha causal. La modificación del cupo de permisos habilitados podrá ser solicitada por la Intendencia de Montevideo a la Junta Departamental a partir de los 15 (quince) meses contados a partir de la promulgación del presente Decreto. La Intendencia de Montevideo creará una "Comisión de Seguimiento del Transporte por Aplicaciones", cuyo plazo de actuación, integración y objetivos se determinarán por vía de reglamentación”. En dicho contexto normativo, es que fue dictada la resolución de marras No. 3755/19 por parte del Intendente de Montevideo el 29.7.2019. Por esta, se reglamentó el Decreto de la Junta Departamental No. 37.089 del 30.5.2019, por el que como vimos se introdujeron modificaciones al Decreto de la Junta Departamental No. 36.197 (fs. 26 vto. y ss. AA). La parte actora se agravia en relación a los arts. 3 y 5 del citado acto administrativo. Este en su art. 3 dispuso, sobre la inscripción al listado, que: “Para el acceso de los aspirantes a cada una de las Secciones, la Intendencia de Montevideo habilitará períodos de inscripción, a excepción de los interesados a ingresar en la Sección número 3, en cuyo caso se mantendrá abierto el mismo hasta completar el cupo máximo habilitado, previsto en el Artículo 8° del Decreto de la Junta Departamental Nº37.089. Los aspirantes solo podrán inscribirse en una de las Secciones habilitadas. La Intendencia de Montevideo habilitará la inscripción de nuevos aspirantes en función de la necesidad de alcanzar el cupo máximo de permisarios habilitado”. Por su parte el art. 5, estableció que: “ La Intendencia de Montevideo a través del Departamento de Movilidad determinará la cantidad de cupos que se habilitarán de las Secciones número 1 y 2. En caso de que los inscriptos en alguna de las Secciones no sea suficiente podrá recurrirse a la otra Sección a efectos de completar el cupo establecido. La cantidad de lugares habilitados para el cupo de nuevos permisarios con vehículo eléctrico solo será integrada por los aspirantes inscriptos en la Sección número 3”. El Tribunal entiende que, de la lectura de la normativa en juego, el acto atacado fue dictado conforme a derecho y no se apartó de los límites competenciales relativos a la reglamentación del Decreto de la Junta No. 37.089. Esto porque como se vio el art. 8 del mismo, fijó un cupo máximo de 4.000 permisos para operar en la modalidad de transporte oneroso de pasajeros en vehículos privados contratados a través del uso de plataformas electrónicas. Y como bien señala la demandada -a cuya adecuada reseña normativa desarrollada a fs. 55 y ss. cabe remitirse - el art. 8 del Decreto de la Junta al tiempo que fija el tope (no un número fijo) de permisos “ no prevé la existencia de un llamado a inscripciones permanentes, sino que expresamente establece que la Intendencia procederá a reglamentar los requisitos para las altas y bajas del Registro, todo lo cual lleva un determinado período en el cual debe verif icar que los permisarios habilitados se encuentren cumpliendo con sus obligaciones” (fs. 64vto.). Lo anterior se relaciona, además, y refuerza la potestad reglamentaria en la materia, con el art. 1 ° del Decreto de la Junta Departamental No. 36.197, que no resultó modificado por el Decreto de la Junta No. 37.089, que justamente reguló inicialmente el transporte oneroso de pasajeros en vehículos privados contratados a través de plataformas electrónicas. Dicha norma dispone que dicha modalidad de transporte oneroso de pasajeros además de por las disposiciones del Decreto de la Junta: “ por la reglamentación que dicte la Intendencia de Montevideo”. Y como reglamento de ejecución de una norma legislativa departamental (en lo que hace al caso equiparable a una ley nacional)- como enseña CAJARVILLE: “…se dicta con el motivo de que existe una ley a ejecutar y con la finalidad de ejecutarla; para decirlo con las palabras de nuestra Constitución, con la finalidad de ejecutarla y hacerla ejecutar ” (CAJARVILLE, Juan Pablo: “Relaciones entre reglamento y Ley en el Derecho uruguayo”, en Sobre Derecho Administrativo, Tomo I, FCU, 3ª Edición, 2012, pág. 471). Y agrega que, atendiendo a la materia, hay todo un ámbito de materias excluido de la potestad reglamentaria, como potestad de normación inicial: la reserva de ley, que puede esquematizarse en los siguientes rubros: la limitación de los derechos, deberes y garantías de los habitantes y de los ciudadanos (CAJARVILLE, Ob. Cit. pág. 484). Sobre esto, conviene también recordar que SAYAGUÉS enseña que el reglamento de ejecución: “ … aun estando subordinado estrictamente a ésta [a la Ley] tiene un campo de acción relativamente amplio y en cierta medida puede desarrollar el texto legal, especialmente cuando la ley sólo consagra las normas fundamentales. Así, admítese que por vía reglamentaria puedan establecerse formalidades o requisitos no previstos en la ley, pero necesarios para asegurar su cumplimiento, o definirse palabras usadas por el legislador y cuyo alcance conviene precisar a fin de evitar dudas. Pero en este último supuesto y, en general, cuando la administración interpreta el sentido de la ley por vía reglamentaria, ha de entenderse que la interpretación afirmada vale en cuanto esté conforme con la voluntad legislativa” (SAYAGUÉS LASO, Enrique: “Tratado de Derecho Administrativo”, T. I, FCU, Montevideo, 1998. Pág. 433). En la especie, se entiende que la Demandada actuó conforme a derecho en tanto, e n relación a la naturaleza del cupo, el legislador departamental fijó un tope máximo de 4.000 permisos, lo que constituye un límite infranqueable para el Ejecutivo, pero no una obligación de otorgar la totalidad de dicha cifra de forma inmediata o incondicional. Cabe referirse que recientemente el Tribunal en sentencia 703/2025 sostuvo: “Es decir, que de forma contraria a como señala la accionante en su libelo, la solución dada en el reglamento no innova ni excede lo dispuesto por la legislación a cuya observancia tiende. (…) “Se trata claramente de un complemento normativo organizativo e instrumental de la norma legal que se ajusta razonablemente a su potestad y alcance reglamentario, conforme lo estatuido en el numeral 4º del artículo 168 de la Constitución de la República. Como todo “reglamento de ejecución”, este debe incluir todo lo in dispensable para asegurar la correcta aplicación y la plena efectividad de la ley misma que desarrolla; al mismo tiempo que no puede incluir más que lo que sea estrictamente indispensable para garantizar esos fines (Cf. Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA - Tomás-Ramón FERNÁNDEZ: “Curso de Derecho Administrativo”, Tomo I, ps. 229 y ss.) …si bien el reglamento de ejecución de la Ley se encuentra estrictamente subordinado a ella, al decir del Maestro SAYAGUÉS “tiene un campo de acción relativamente amplio y en cierta medida puede desarrollar el texto legal, especialmente cuando la ley sólo consagra las normas fundamentales . Así, admírese que por vía reglamentaria pueden establecerse formalidades o requisitos no previstos en la ley, pero necesarios para asegurar su cumplimiento…” (Cf. SAYAGUÉS LASO, Enrique, "Tratado de Derecho Administrativo", T.I, ps. 130 -131). Por tanto, a la luz de la normativa referenciada y de los valores en juego, no observa el Tribunal, que el Decreto cuestionado, en su fase impugnada, contraríe la Constitución, exorbite el marco legal que pretende reglamentar, ni invada materia de reserva legal.” (Sent. 531/2020 y 401/2021). En suma: el poder reglamentario de aplicación cuestionada no innova ni invade la esfera de actuación del legislador al disponer el retiro de la pensión cuando la salida del país, superior a 30 días, no fue avisada”. – En el caso que nos compete, los artículos 3º y 5º se ciñen a la competencia delegada, instrumentando requisitos y exigencias operativas (como los períodos de inscripción) propios de la función administrativa. Asimismo, no se advierte un uso del poder para fines ajenos al interés público. El fin perseguido por la reglamentación coincide plenamente con el fin previsto en el Decreto: organizar un sistema de transporte sustentable y controlado. Por lo demás, se observa el cumplimiento en materia eléctrica, no apreciándose violación normativa respecto a los vehículos eléctricos. Mientras el Decreto exige un mínimo de reserva, la Administración ha demostrado una apertura superior, contando con 310 titulares al momento de contestar la demanda. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, en unanimidad, FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34 /2023; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Rossi, Dr. Reyes (r.), Dr. Ettlin. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).