Sentencia Definitiva N° 446/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de julio de 2026 No. 446 Ministra redactora: Dra. Rosina Rossi VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de Nulidad” (Ficha No. 451/2024). RESULTANDO : I) La pretensión anulatoria se dirigió contra la Resolución S/N de 23.4.2024, dictada por el Poder Ejecutivo, por la cual se desestima el recurso de revocación interpuesto por el compareciente contra la Resolución S/N de 14.06.2023 , dictada por el Sr. Ministro del Interior en ejercicio de atribuciones delegadas, por la cual, en lo medular, se resolvió desestimar las pruebas presentadas por el Cabo AA y clausurar su sumario administrativo por ineptitud física instruido, declarándolo cesante por esta causal (art. 33 lit. f Decreto No. 1/2016) . Así como que su cese por ineptitud física no fue contraído en acto de servicio y que su cesantía no afectará los derechos jubilatorios. (Fs. 59-62 de los A.A.). Se abrió el juicio a prueba habiéndose diligenciado la que fuera ofrecida por la parte actora a Fs. 18 y por la parte demandada a Fs. 32 vto. II) Alegó únicamente la parte demandada de Fs. 53-55 de los A.A. III) Se oyó a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien se expidió por Dictamen N o. 728/2025 (Fs. 58-59), aconsejando confirmar el acto atacado. IV) Se citó para sentencia por auto N° 5264/2025 (Fs. 62), la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de las Sras. y Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Sistema contencioso anulatorio aplicable: Al tiempo del dictado de esta sentencia se encuentran vigentes dos sistemas contencioso anulatorios aplicables, cada uno de ellos, en función de la fecha de su iniciación conforme dispone el art. 206 de la ley 20.333. De allí que corresponde precisar que, en este caso, resulta aplicable el sistema reglado por el Dec. Ley No. 15.524, Ley 15.869, 20.010 y 20.212 en tanto este proceso se promovió el 22.7.2024 contra un acto administrativo dictado con fecha 14 de junio de 2023. II) Control de regularidad formal del accionamiento. El acto atacado fue notificado al actor el 20 de junio de 2023. (Fs. 1220 vto. de los A.A.). El recurso de revocación fue interpuesto en plazo el 26 de junio de 2023 (Fs. 2 vto.-16 y 64 de los A.A.). Por Resolución S/N de fecha 23 de abril de 2024 el Poder Ejecutivo rechazó el recurso interpuesto (Fs. 95-98 vto. de A.A.). Dicho acto, conclusivo de la vía administrativa, fue notificado al actor el 6 de mayo de 2024. (Fs. 102 de los A.A.). La demanda anulatoria fue presentada en tiempo hábil el 22 de julio de 2024 tal como surge de la nota de cargo que luce a Fs. 15 infolios. Por tanto, la Corporación analizará el mérito de la contienda (Arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). III) Compartiendo el Dictamen de la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo , el Tribunal por unanimidad, estima que corresponde confirmar el acto impugnado en mérito a los fundamentos que se desarrollarán. IV) Los agravios planteados por la parte actora contra la resolución atacada: El actor señala que padece una incapacidad absoluta y permanente para su tarea desde el año 2005. Alega que contrajo dicha incapacidad en un motín ocurrido en el centro carcelario Santiago Vázquez el día 20 de marzo de 2005. A raíz del motín, sufrió import antes lesiones en la zona de la columna quedando con secuelas permanentes y dolor crónico lo cual le impide cumplir con sus tareas. Por Dictamen Médico No. 337/17 se declaró su incapacidad estableciendo que la misma es absoluta y permanente para todo trabajo con nexo causal. Por tanto, no existen dudas de que la incapacidad que padece el compareciente se deriva de un acto de servicio. Antes del motín, el actor no poseía ninguna lesión en su columna. En consecuencia, solicita se ampare la demanda declarándose la nulidad de la resolución impugnada. V) La defensa planteada por la demandada Ministerio del Interior: La demandada señala que el acto atacado se encuentra fundado en innumerables evaluaciones médicas realizadas por la Junta en las cuales se afirma que no existió nexo causal. No se controvierte el hecho de que el entonces Cabo AA haya intervenido en el disturbio donde resultó lesionado su compañero BB. Sin embargo, resulta controvertido el nexo causal entre su patología de columna con el hecho en sí. Según surge de diversos informes y antecedentes, el funcionario posee una patología degenerativa en relación a su columna, respecto de la cual, en reiteradas oportunidades, la Junta Médica de Aptitud determinó la inexistencia de nexo causal. El disturbio acaeció en el año 2005, el funcionario fue certificado por 72 hs y posteriormente continuó con las actividades inherentes a su grado y escalafón. Según informe médico de fecha 13 de junio de 2015, el actor comenzó a tratarse por patología de columna y patología psiquiátrica a partir de enero de 2012. En su historia clín ica no figuran consultas previas al año 2009. Según el informe del asesor de traumatología de la Junta Médica Nacional de Aptitud de fecha 13 de mayo de 2016, el Sr. AA padece patología degenerativa de columna concluyendo que de acuerdo a los informes realizados por especialistas y que el funcionario continuó trabajando con posterioridad al evento de 2005, no se comparte que la patología sea a causa y/o consecuencia del servicio. Subraya que el actor pretende la nulidad de lacto porque la aplicación del art. 8 es más conveniente en su haber jubilatorio que la aplicación del art. 7 de la Ley No. 18.405. Sin embargo, no existe ninguna causal de nulidad. No existe desviación, exceso o abuso de poder. Por tanto, solicita la confirmación del acto atacado. VI) Marco jurídico aplicable: De acuerdo a lo previsto en el art. 7 de la Ley No. 18.405: “La causal de retiro por incapacidad total se configura, fuera del caso previsto por el artículo siguiente, por la ocurrencia de cualesquiera de los siguientes presupuestos: A) La incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo, sobrevenida en actividad o en período de subsidio transitorio por incapacidad, cualquiera sea la causa que la haya originado y siempre que se cuente con no menos de dos años de servicios policiales efectivos, salvo para quienes tengan hasta veinticinco años de edad, en cuyo caso sólo se exigirá un período mínimo de seis meses de servicios policiales efectivos. B) La incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo, a causa o en ocasión del trabajo, cualquiera sea el tiempo de servicios. C) La incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo, sobrevenida dentro de los dos años siguientes al cese voluntario en la actividad o al vencimiento del período de subsidio transitorio por incapacidad, cualquiera sea la causa que hubiere originado la incapacidad, cuando se computen no menos de diez años de servicios policiales efectivos y no se fuere beneficiario de otra jubilación o retiro. D) El cumplimiento de sesenta años de edad del afiliado que no fuere beneficiario de otra jubilación o retiro, cuando haya sido beneficiario del subsidio transitorio por incapacidad parcial por el término máximo (artículo 10.2 de la presente ley)”. Mientras tanto, el art. 8 de la Ley No. 18.405, establece que “La causal de retiro por acto directo de servicio se configura por la ocurrencia de la incapacidad absoluta y permanente para toda tarea, a causa o en ocasión de la prevención, investigación, represión y combate de siniestros, accidentales o no, o de los delitos y faltas contenidos en el Código Penal, leyes especiales y contravenciones administrativas en que esté dispuesta la intervención del personal policial, cualquiera sea el tiempo de servicios policiales prestados”. El art. 10 de la ley No. 18.405 dispone que: “Cuando se sometiere a un funcionario policial a Junta Médica, ésta se pronunciará acerca de la aptitud o ineptitud para el ejercicio de la función. En este último caso, deberá pronunciarse sobre la existencia de nexo causal y sobre la posibilidad de que e l funcionario realice tareas compatibles con su estado de salud. La Junta Médica de la Dirección Nacional de Sanidad Policial podrá solicitar la constitución de una Junta Médica integrada por los servicios del Banco de Previsión Social a efectos de determinar la incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo, sin perjuicio de la inclusión del funcionario en el subsidio transitorio por incapacidad. 10.2 En los casos en que se declare la incapacidad en forma absoluta y permanente para la función policial y el funcionario reuniera los requisitos temporales previstos en el literal A del artículo 7° de la presente ley, quedará comprendido en el subsidio transitorio por incapacidad, sin perjuicio de lo dispuesto en los numerales 10.3 y 10.4. 10.3 Si se determinara que el policía puede prestar tareas compatibles con su estado de salud en el ámbito del Ministerio del Interior, se dará intervención a los Servicios de Salud Ocupacional del mismo, a efectos de determinar las funciones a desempeña r y que sean acordes al grado de incapacidad comprobada. El Poder Ejecutivo reglamentará ésta última disposición. (…) 10.8 En forma previa a la finalización del período establecido para el Subsidio Transitorio por Incapacidad, se evaluará al funcionario desde el punto de vista sanitario. De constatarse que mantiene la situación de incapacidad, será considerado incapaz par a el desempeño de tareas policiales, cesará en la función mediante vista previa y no requerirá la instrucción de sumario administrativo ni la intervención de la Comisión Nacional de Servicio Civil prevista en el literal c) del artículo 7° de la Ley N° 15.757, de 15 de julio de 1985 (…)”. VII) El análisis del Tribunal: A) Antecedentes relevantes: Según surge de los antecedentes agregados en obrados, por Resolución No. 80/2005 se otorgó medalla al Mérito Policial al Sr. AA en virtud de haber asumido una actitud valiente ante una pelea entre reclusos (Fs. 52 y 55 de los A.A.). Mediante Dictamen No. 671/2012 de fecha 8 de noviembre de 2012, la Junta Médica consideró que el Sr. AA cuenta con incapacidad para la tarea habitual de acuerdo a lo previsto en el art. 10 de la Ley No. 18.405 sin nexo causal (Fs. 113 de los A.A.). Al realizarse nueva valoración con fecha 7 de mayo de 2014, la Junta Médica ratificó el Dictamen de fecha 8 de noviembre de 2012 (Fs. 115 de los A.A.). El 3 de febrero de 2016, valorando nuevamente la situación sanitaria del actor, la Junta Médica dejó sin efecto el dictamen de fecha 8 de noviembre de 2012 declarándolo apto mediante el Dictamen No. 33/16 (Fs. 133 de los A.A.). El Sr. AA impugnó el Dictamen referido. En sus descargos, señala que desde el año 2012 a la fecha han existido dos causales que determinan su ineptitud para desarrollar su función: a) certificación por cefaleas de origen neurológico y b) lumbalgia mecánica y fibromialgia con origen en la columna cervical, todo esto durante el año 2012. (Fs. 187 de los A.A.). A efectos de acreditar estos extremos presenta documentación de Fs. 136 a 186 de los A.A. En atención a ello, con fecha 5 de agosto de 2016, mediante Dictamen No. 640/16, la Junta Médica valoró nuevamente la situación del actor informando que su incapacidad es absoluta y permanente para todo trabajo sin nexo causal. Se deja constancia de que en la Historia Clínica correspondiente al funcionario constan los elementos analizados los cuales le fueron informados (Fs. 191 de los A.A.). El 31 de agosto de 2016 se ratifica el Dictamen referido mediante Dictamen No. 786/2016. (Fs. 194 de los A.A.). Ante una nueva solicitud efectuada por el Sr. AA, el 7 de octubre de 2016 se valoró nuevamente su situación informándose que se mantiene el Dictamen de fecha 5 de agosto de 2016 ya ratificado el 31 de agosto de 2016 (Dictamen No. 932/2016). (Fs. 196 de los A.A.). El 29 de noviembre de 2016, por Resolución No. 510/2016 se dispuso el inicio de sumario administrativo por ineptitud física al Sr. AA. (Fs. 243 de los A.A.). El 21 de setiembre de 2018, la asesoría jurídica sugirió ampliar la instrucción del procedimiento con el fin de diligenciar prueba (requerimiento de informe de la Sub Dirección Nacional y Seguridad Social Policial con relación a la asignación del sueldo bá sico de retiro que le correspondería al actor conforme lo previsto en el art. 31 literal e) del Decreto No. 376/16). (Fs. 306 de los A.A.). En atención a ello, por Resolución No. 539/2016 se amplió el sumario administrativo dispuesto en relación a la asignación del sueldo básico de retiro que le correspondería al actor conforme lo previsto en el art. 31 literal e) del Decreto No. 376/16. (Fs. 308 de los A.A.). En virtud de lo dispuesto en la resolución referida, por Memorando No. 238/2018, el instructor sumariante solicitó como sugerencia la intervención de una Junta Médica Especializada a efectos de que en forma clara, definitiva y concluyente dictamine sobre s i la incapacidad total del Cabo AA es con o sin nexo causal. (Fs. 309 de los A.A.). Atento a lo solicitado, con fecha 20 de febrero de 2019, el Departamento de Salud Ocupacional informó que la Junta Médica valoró al actor en reiteradas ocasiones dictaminando que no existe nexo causal. (Fs. 314 vto. de los A.A.). Al presentar petición calificada el 17 de setiembre de 2020, el Sr. AA expresa que, si bien existía determinada dolencia en la zona de la espalda, esta ni fue impedimento para el ingreso ni tampoco obstaculizó el normal desarrollo de las actividades hasta el momento del motín. (Fs. 1074 de los A.A.). Posteriormente, con fecha 3 de agosto de 2022, la Junta Médica informó que según el informe médico de fecha 13 de junio de 2015 el funcionario comenzó a tratarse por patología de columna a partir de enero de 2012 siendo operado por hernia lumbar en 2013. A partir de dicho momento no realizó tareas. Se deja constancia que en la Historia Clínica del funcionario no figuran consultan previas al 2009. Según lo informado por el Asesor de Traumatología de la Junta Médica, el funcionario presenta una patología degenerativa de columna. Se informa a su vez que el informe de CEDEFECO realizado por el Dr. CC de fecha 10 de marzo de 2015 coincide con el informe realizado por el Asesor Traumatológico de la Junta Médica. Ante ello, de acuerdo a los informes realizados por los especialistas y en virtud de que el funcionario continuó trabajando con posterioridad al evento de 2005 no se comparte que la patología sea a causa y/o consecuencia del servicio. (Fs. 1127 de los A.A.). Por Resolución S/N de 14.06.2023 dictada por el Sr. Ministro del Interior en ejercicio de atribuciones delegadas, se resolvió desestimar las pruebas presentadas por el Cabo AA y clausurar su sumario administrativo por ineptitud física instruido, declarándolo cesante por esta causal (art. 33 lit. f Decreto No. 1/2016) así como que su cese por ineptitud física no fue contraído en acto de servicio y que su cesantía no afectará los derechos jubilatorios. (Fs. 1211- 1214 de los A.A.). B) Análisis de los hechos en relación al marco jurídico aplicable: El Tribunal por unanimidad considera que el Ministerio del Interior ha actuado en forma ajustada a Derecho. El art. 10 de la ley No. 18.405 dispone que: “Cuando se sometiere a un funcionario policial a Junta Médica, ésta se pronunciará acerca de la aptitud o ineptitud para el ejercicio de la función. En este último caso, deberá pronunciarse sobre la existencia de nexo causal y sobre la posibilidad de que e l funcionario realice tareas compatibles con su estado de salud (…) 10.8 En forma previa a la finalización del período establecido para el Subsidio Transitorio por Incapacidad, se evaluará al funcionario desde el punto de vista sanitario. De constatarse que mantiene la situación de incapacidad, será considerado incapaz para el desempeño de tareas policiales, cesará en la función mediante vista previa y no requerirá la instrucción de sumario administrativo ni la intervención de la Comisión Nacional de Servicio Civil prevista en el literal c) del artículo 7° de la Ley N° 15.757, de 15 de julio de 1985 (…)”. La Junta Médica de aptitud evaluó la situación sanitaria del Sr. AA en reiteradas ocasiones. Como fuera señalado, mediante Dictamen No. 671/2012 de fecha 8 de noviembre de 2012, la Junta Médica consideró que el Sr. AA contaba con incapacidad para la tarea habitual de acuerdo a lo previsto en el art. 10 de la Ley No. 18.405 sin nexo causal. (Fs. 113 de los A.A.). Al realizarse nueva valoración con fecha 7 de mayo de 2014, la Junta Médica ratificó el Dictamen de fecha 8 de noviembre de 2012. (Fs. 115 de los A.A.). El 3 de febrero de 2016, analizándose nuevamente la situación sanitaria del Sr. AA, la Junta Médica dejó sin efecto el dictamen de fecha 8 de noviembre de 2012 declarándolo apto mediante el Dictamen No. 33/16 (Fs. 133 de los A.A.). Con fecha 5 de agosto de 2016, y considerando la documentación presentada por el Sr. AA, mediante Dictamen No. 640/16, la Junta Médica valoró nuevamente la situación del actor informando que su incapacidad es absoluta y permanente para todo trabajo sin nexo causal. Se deja constancia de que en la Historia Clínica correspondiente al funcionar io constan los elementos analizados los cuales le fueron informados. (Fs. 191 de los A.A.). El 31 de agosto de 2016 se ratifica el Dictamen referido mediante Dictamen No. 786/2016 (Fs. 194 de los A.A.). Ante una nueva solicitud efectuada por el Sr. AA, el 7 de octubre de 2016 se valoró nuevamente su situación informándose que se mantenía el Dictamen de fecha 5 de agosto de 2016 ya ratificado el 31 de agosto de 2016 (Dictamen No. 932/2016). (Fs. 196 de los A.A.). Finalmente, con fecha 3 de agosto de 2022, la Junta Médica informó que según el informe médico de fecha 13 de junio de 2015 el funcionario comenzó a tratarse por patología de columna a partir de enero de 2012 siendo operado por hernia lumbar en 2013. A par tir de dicho momento no realizó tareas. Se deja constancia que en la Historia Clínica del funcionario no figuran consultan previas al 2009. Según lo informado por el Asesor de Traumatología de la Junta Médica, el funcionario presenta una patología degenerativa de columna. Se informa a su vez que el informe de CEDEFECO realizado por el Dr. CC de fecha 10 de marzo de 2015 coincide con el informe realizado por el Asesor Traumatológico de la Junta Médica. Ante ello, de acuerdo a los informes realizados por los especialistas y en virtud de que el funcionario continuó trabajando con posterioridad a l evento de 2005 no se comparte que la patología sea a causa y/o consecuencia del servicio. (Fs. 1127 de los A.A.). En definitiva, si bien no se discute la participación del funcionario en el evento acaecido en el año 2005, de la documentación agregada en obrados, no surgen elementos que permitan concluir que dicho acontecimiento fue el causante de las dolencias padecidas por el actor. Por el contrario, nótese que el Sr. AA, al presentar petición calificada el 17 de setiembre de 2020, expresa que, en forma previa al año 2005, ya contaba con determinada dolencia en la zona de la espalda, la cual no fue impedimento para el ingreso al servicio ni tampoco obstaculizó el normal desarrollo de las actividades hasta el momento del motín. (Fs. 1074 de los A.A.). A su vez, al impugnar el Dictamen No. 33/2016, expresa que desde el año 2012 han existido dos causales que determinan su ineptitud para desarrollar su función: a) certificación por cefaleas de origen neurológico y b) lumbalgia mecánica y fibromialgia con o rigen en la columna cervical, todo esto durante el año 2012 (Fs. 187 de los A.A.). De esta forma, el actor reconoce que ya padecía de ciertas dolencias en la zona de la espalda en forma previa al evento acaecido en el año 2005 y a su vez, señala que, en su opinión, las dos causales que determinaron su ineptitud para la función se desencadenaron en el año 2012. Así, no existen elementos que permitan asociar los sucesos ocurridos en el año 2005 con las patologías que padece el Sr. AA. El informe de la Junta Médica de fecha 31 de agosto de 2022, valorando la documentación presentada por el actor, señala en forma clara que según el informe médico de fecha 13 de junio de 2015 el funcionario comenzó a tratarse por patología de columna a partir de enero de 2012 siendo operado por hernia lumbar en 2013. A partir de dicho momento no realizó tareas. Ante ello, de acuerdo a los informes realizados por los especialistas y en virtud de que el funcionario continuó trabajando con posterioridad al evento de 2005 no se comparte que la patología sea a causa y/o consecuencia del servicio (Fs. 1127 de los A.A.). Como se ha señalado en casos análogos, cuando es necesario rebatir apreciaciones técnicas fundadas de los funcionarios de la Administración en materias técnicas o científicas, es indispensable producir prueba pericial a efectos de ilustrar acabadamente a la Sede sobre eventuales desaciertos en el juicio técnico del que se ha valido la accionada (Sentencia No. 254/2022, 544/2015, 78/2014, 764/2013, 476/2013, 408/2013 entre otras). En este caso, el Sr. AA no aportó prueba idónea a efectos de demostrar el error de los dictámenes emitidos por la Junta Médica. De esta forma, el caso de autos se resuelve por ausencia de prueba suficiente en relación al nexo causal existente entre los hechos denunciados por el actor y su incapacidad. Por todo lo expuesto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Rossi (r.), Dr. Reyes, Dra. Díaz. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).