Sentencia Definitiva N° 439/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de julio de 2026 No. 439 Ministro redactor: Dr. Alberto Reyes. VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos: “ AA Y OTRAS con PODER EJECUTIVO. Acción de Nulidad”. (Ficha No. 285/2023). RESULTANDO: I) El 8.06.2023, comparecieron AA, BB y CC -todas representadas por el Dr. DD- con demanda dirigida a obtener la nulidad del art. 3º del Decreto del Poder Ejecutivo No. 336/022, de 18.10.2022 y, del art. 11 del Decreto del Poder Ejecutivo, No. 229/014, de 6.08.2014, por ser el primero un acto de aplicación de éste último. II) En su libelo (fs. 9/18 vto.), expresaron, sintéticamente: En primer término, fundamentaron su legitimación activa, invocando la circunstancia de ser éstas, agentes recaudadoras de la “tarifa” de seguridad creada por el art. 3º del Decreto 336/022, en tanto, son compañías de transporte aéreo con operaciones en el aeropuerto de Laguna del Sauce y aeropuerto de Carrasco. De este modo, la "tarifa" aumenta los costos fijos y si se desea bajar el precio final que paga el pasajero se debe sacrificar casi la mitad de los ingresos de la línea aérea, pues la "tarifa" y la "tasa de embarque" se mantienen fijos. Sostuvieron entonces, que el interés resulta evidente, pues, aun antes de la aplicación de esta nueva tarifa en Punta del Este, los pasajeros ya tenían un exceso en cargos aeroportuarios fijos, desalentando el tráfico hacia y desde dicha terminal aeroportuaria, o sea, el servicio prestado por las empresas. En cuanto al mérito de la cuestión debatida, y tras referenciar el marco normativo que rige la situación de obrados, concluyeron que la instalación y mantenimiento del Sistema Integral de Seguridad y Control Aeroportuario y Solución AFIS (SISCA) y el Proyecto API/PNR no constituyen un precio. Ello, por cuanto se violó el inc. 2 del art. 21 de la ley N°17.555 que establece que están excluidos de la autorización de conceder a privados los servicios que brindan la Policía Aérea Nacional, el Ministerio del Interior, la Dirección Nacional de Aduana y Dinacia, en tanto el Poder Ejecutivo concesionó en EE servicios de seguridad que se encontraban expresamente excluidos. Puntualizaron que, en principio, esta concesión no les generaría perjuicio directo, pero si lo hace el hecho de que, de la mano de la extensión de la concesión ilegal, viene la forma de financiar el SISCA (sistema integral de seguridad y control aeroportua rio). El art. 11 del Decreto 229/2014 asimiló la instalaciones y mantenimiento del SISCA como un precio y amparado por ello, el concesionario propuso un "precio por instalaciones y operación del SISCA” traduciéndose en una "Tarifa de seguridad” por pasajero partido o en tránsito. Por ende, no solo no existe un servicio identificable a recibirse por los usuarios que sea financiable a través de un precio, lo que genera un sobrecosto al precio final del servicio brindado por las actoras, sino que el eventual beneficiario de este servicio no es otro que el Estado. En efecto, el beneficiario del SISCA es el Estado Uruguayo, a través del Ministerio del interior que tiene como misión regir, ejecutar, controlar y evaluar las políticas, planes y programas referidos a la Seguridad Pública, garantizando el libre ejercicio de los derechos y libertades fundamentales. Entienden, además, que, en el caso, no solo se viola el principio de reserva legal en su creación, sino que se delega en el concesionario, con bases absolutamente imprecisas y vagas el monto del tributo, que expresa “deberá observar la nota de razonabilidad de acuerdo con los valores de mercado y el tipo de servicio a prestar” (art. 11, Decreto No. 229/014). Asimismo, tampoco surgen respecto del SISCA y el API/PNR las notas características para constituir siquiera una tasa. En definitiva, solicitaron el amparo de la demanda y la anulación de los dispositivos impugnados. III) El Poder Ejecutivo, Presidencia de la República - representado por el Dr. FF- al evacuar el traslado (Decreto No. 2749/2023, fs. 20), contestó en lo medular (fs. 24/37 vto.): En lo inicial, dedujo como excepciones la falta de agotamiento de la vía administrativa y la falta de legitimación activa de las impugnantes. Respecto de esta última, sostuvo que tanto de la norma resistida como de los propios dichos de las co-actoras, se desprende que, en todo caso, son los pasajeros de los distintos vuelos quienes abonan el precio aprobado por la norma y no las compañías aéreas. De modo, que las actoras no son titulares de un interés directo, personal y legítimo que les permita contender ante esta Sede. Sobre el fondo del asunto, controvirtió lo manifestado por las accionantes en el sentido de que el beneficiario de la implantación de un Sistema de análisis de riesgo mediante recepción de datos API/PNR en el Aeropuerto de Laguna del Sauce, es únicamente el Estado. Dicho sistema supone inversiones en facilitación y seguridad - pasarelas que controlan el embarque previo al ingreso de pasajeros, pasarelas biométricas en arribos y partidas, hardware, puesta a punto y mantenimiento de todos los puestos de migración. Todo ello redunda en directo beneficio de los pasajeros, que ven reducidos sus tiempos de espera, como así también incrementada la seguridad de sus viajes. Remitiéndose a las disposiciones del C.T., así como a la doctrina sobre el tópico, concluyó que, por el art. 3º del Decreto impugnado se aprueba un precio, fijado en U$S 5.76 por pasajero que parte del Aeropuerto Internacional de Laguna del Sauce, no un impuesto. En definitiva, dado que la eventual anulación del acto puede afectar sus derechos, solicitó se confiera traslado de la demanda a GG y EE y; bregó por la confirmación de los actos administrativos impugnados. IV) Por Decreto No. 3624/2023 (fs. 39), se ordenó noticiar del pleito a los terceros denunciados. El 20.09.2023 compareció CC, manifestando su desistimiento del proceso, de conformidad a lo dispuesto por el art. 94 del Decreto Ley Nº15.524. Lo cual, se proveyó de conformidad, con citación de las partes (Decreto No. 4863/2023, fs. 58). Comparecieron en autos, EE (fs. 84/128) y GG (fs. 156/203), quienes dedujeron tercería coadyuvante. En lo medular de exposición, opusieron también las excepciones previas de falta de agotamiento de la vía administrativa y falta de legitimación activa. Y, sobre el mérito de la causa, manifestaron que no se violó la ley Nº17.555. Las tarifas que cobran por los servicios de seguridad benefician a usuarios y operadores. Por tanto, ya sea que se entienda que es un precio o una obligación privada de origen legal, en ningún caso puede ser considerada como un tributo. V) Por Decretos No. 5694/2023 y No. 5845/2023 (fs. 224 y 231, respectivamente), se tuvo por admitidas las tercerías deducidas y se confirió traslado del excepcionamiento opuesto. Evacuado el traslado por la promotora, solicitó su rechazo, (fs. 233/236). Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen No. 36/2024 (fs. 239/241), se pronunció por amparar la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa respecto del art. 11 del Decreto 229/014, desestimando la excepción de falta de legitimación activa respecto del art. 3 del Decreto 336/022. Y, por Sentencia interlocutoria No. 186/2024, de 18.04.2024, el Tribunal amparó la excepción opuesta de falta de agotamiento de la vía administrativa respecto del art. 11 del Decreto No. 229/014 y declaró que la acción de nulidad no pudo ejercerse válidamente a su respecto por no haberse agotado la vía administrativa. Asimismo, desestimó como previa la excepción opuesta de falta de legitimación activa, difiriendo su análisis al dictado de la sentencia definitiva (fs. 245/247 vto.). VI) Abierto el juicio a prueba (Decreto No. 2593/2024, fs. 251), se produjo su diligenciamiento hasta que el 23.06.2025 se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 372). Las partes alegaron (de fs. 375/380 vto. la demandada, fs. 382/384 vto. EE, fs. 386/410 vto. GG y, de fs. 412/425 las actoras), la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo se pronunció por declarar la falta de legitimación activa de las promotoras (Dictamen No. 637/2025, fs. 428/430). Puestos los autos para sentencia, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 68). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente que habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9). En tal sentido, las actoras accionan contra el art. 3º del Decreto del Poder Ejecutivo No. 336/022, de 18.10.2022 y, contra el art. 11 del Decreto del Poder Ejecutivo, No. 229/014, de 6.08.2014. Respecto del primero de los dispositivos impugnados, este fue publicado en el Diario Oficial el 25.10.2022. Las accionantes, presentaron recurso de revocación el 4.11.2022 (fs. 47 A.A.), operando denegatoria ficta el 10.04.2023 (artículo 5º Ley No. 15.869) . Finalmente, la demanda de nulidad fue introducida en tiempo útil, el 8.06.2023 (sello fechador de fs. 9 y nota de cargo de fs. 219). Por su parte, en lo concerniente al art. 11 del Decreto Nº229/014, corresponde estar a lo oportunamente resuelto por la Sede mediante Sentencia Interlocutoria No. 186/2024 (fs. 245/247 vto.), en cuanto declaró que a su respecto que no se agotó debidamente la vía administrativa previa. II) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por unanimidad y compartiendo la solución propuesta por la Procuraduría, desestimará la demanda por carecer la parte accionante de legitimación activa en la causa. Como se señaló, el objeto del proceso quedó delimitado en analizar la legitimidad del art. 3° del Decreto del Poder Ejecutivo, No. 336/022, que dispone:"Apruébase el precio por dicho servicio, el cual se fija en U$S 5.76 (dólares estadounidenses cinco con setenta y seis) por pasajero que parte de dicho Aeropuerto. Dicho precio comenzará a regir a partir del comienzo de envío de información API/PNR de part e de la primera aerolínea, previa constatación de que el Sistema está operativo y funcionando a entera satisfacción del Estado. Cometiéndose al Órgano de Administración de la Unidad de Control de Gestión Integral de Aeropuertos y Concesiones Aeroportuarias informar tales extremos". El artículo 309 de la Constitución establece que la acción de nulidad solo podrá ejercitarse por el titular de un derecho subjetivo o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo. Así pues, la legitimación en la causa consiste en un presupuesto de la sentencia de mérito que implica realizar un examen previo a ingresar al fondo del asunto. En tal sentido, con carácter general se ha señalado que: “Tanto el interés como la legitimación, por su relación con el derecho de fondo (sustancial), deben ser juzgados normalmente al final del proceso, en la sentencia definitiva. Pero lógicamente antes de entrar a la cuestión de fondo. El tribunal, antes de considerar la causa en cuanto al fondo, para juzgar la razón o sinrazón de la demanda, debemos analizar si existen estos elementos que son indispensables para entrar a dicho juicio (de mérito). Es decir que si no hay interés o legitimación en la causa no se podrá obtener una sentencia favorable (aunque exista el derecho ). En cambio, si se tiene interés y legitimación, se podrá también perder el juicio por no tener derecho.” (Cf. Enrique VESCOVI, Margarita DE HEGEDUS, Selva KLETT, Raquel LANDEIRA, Luis SIMÓN y Santiago PEREIRA, “Código General del Proceso”, comentado, anotado y concordado, tomo 1, Editorial Ábaco, Buenos Aires, p. 227 a 228) (el subrayado no está en el original). En lo que respecta a la acción de nulidad, la Corporación ha señalado que: “ La legitimación en la causa surge de hallarse situado en una determinada situación jurídica subjetiva (derecho subjetivo o interés legítimo, el que además debe ser directo y personal) , extremo que es totalmente independiente de la legitimidad o ilegitimidad del acto que se resiste con el accionamiento. La legitimación reclamada para accionar es previa o preexistente a que se determine el arreglo o desarreglo a Derecho del acto administrativo objeto de la acción de nulidad . Dicho, en otros términos: no nace como consecuencia de la inobservancia del Derecho por el acto encausado (…)” (Cfme. sentencia Nº289/2014 , citada -entre otras - en sentencias Nº297/2018, 540/2019, 448/2021 y 346/2023). Asimismo, se ha destacado que: “(…) Este requisito sustancial, expresamente exigido en el art. 309 de la Carta, también es puesto de manifiesto en la doctrina española… GARCÍA DE ENTERRÍA destaca: “…De modo que el demandante debe encontrarse en una determinada relación previa con un acto o disposición administrativa que haga legítima la presencia de un determinado sujeto en el concreto proceso en que se impugna ese acto o disposición. Esa relación sujeto objeto en qué consiste la legitimación juega, pues, como una condición o presupuesto subjetivo de la admisibilidad de la pretensión , impidiendo, en los casos en que falte, entrar a decidir sobre la cuestión de fondo objeto de la litis” (Cf. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo en “Curso de Derecho Administrativo”, T. II, Ed. Civitas, Madrid, 1981, p. 532) (…)” (Cfm. sentencia N°399/2015 , citada -entre otras - en sentencias Nº479/2018, 540/2019, 448/2021 y 346/2023) (la negrilla no está en el original). III) Las pretensoras sostienen poseer legitimación activa basándose en que: a) abonan efectivamente las tasas a los concesionarios aeroportuarios; y b) en virtud del Decreto No. 410/002, se ven obligadas a trasladar dicho importe e incluirlo en el precio final al usuario, lo que las situaría en el aspecto pasivo de la relación tributaria. Sin embargo, no les asiste razón. Del texto del art. 3º del Decreto No. 336/022, surge con claridad que el sujeto pasivo y obligado al pago del precio por el servicio de información API/PNR -fijado en U$S 5,76- es el pasajero que parte del aeropuerto. En consecuencia, la hipótesis planteada no configura un interés directo en los términos exigidos por el ordenamiento adjetivo. Las aerolíneas no experimentan un gravamen o impacto patrimonial propio y actual, sino un mero "interés simple" afincado en la ev entual reducción de sus costos operativos o de gestión. Tal interés económico indirecto resulta insuficiente a la luz del art. 309 de la Constitución de la República, el cual exige la titularidad de un interés personal, directo y legítimo para habilitar la vía anulatoria. Asimismo, no se ha acreditado que las actoras hayan sido designadas como agentes de percepción o responsables tributarios (art. 23 C.T.). Tal así, que incluso, las propias actoras reconocen en su demanda que son meros “agentes recaudadores de la [“tarifa”]” (Vide; escrito de demanda, a fs. 9 vto.), por lo que les resulta indiferente económicamente. Ergo; se trata de sujetos ajenos a la relación jurídica originada por el nacimiento de la obligación de pagar la tarifa indicada. Por lo demás, omitieron impugnar el art. 1º del Decreto No. 336/022, el cual extiende al Aeropuerto Internacional “C/C Carlos A. Curbelo - Laguna del Sauce”, la normativa de seguridad contenida en el Decreto No. 200/017, concretamente lo relativo al envío a l Ministerio del Interior de la información anticipada de pasajeros. De modo que las reclamantes carecen de legitimación activa, en tanto actúan por intereses ajenos (de los pasajeros), careciendo de un presupuesto de admisibilidad de la pretensión anulatoria. La Sede ya tuvo oportunidad de pronunciarse sobre una situación con aristas semejantes a la de obrados y concluyó en la falta de legitimación causal activa de las agencias marítimas. Los argumentos expuestos por el Tribunal, mutatis mutandis, resultan trasladables al caso: “(…) uno de los argumentos planteados por la Administración demandada, en oportunidad de contestar la demanda, fue que la parte actora -conformada por tres agencias marítimas - carece de legitimación causal activa. Como se adelantará, a juicio del Tribunal, le asiste razón a la Administración. Según dispone el art. 309 de la Constitución: “La acción de nulidad sólo podrá ejercitarse por el titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo.”. El acto impugnado deniega la petición formulada por la parte actora, respecto a que se revise o “se realice el cálculo” de la paramétrica de ajuste mediante la cual se fija el precio de los servicios facturados por los Prácticos. Cabe consignar que el Reglamento de Operaciones Portuarias y Capitanía de Puerto, aprobado por el Decreto No. 183/994, establece en su artículo 3 la definición de “Agente Marítimo”, señalando que: “‘Agente’, ‘Agente Marítimo’ o ‘Agente del Buque’ es la per sona física o jurídica que representa los intereses del armador ante la Administración Portuaria, aceptando en nombre de aquél los derechos y obligaciones que le corresponden. Tiene a su cargo todos los trámites relacionados con la escala del buque, en nombre del armador”. Por su parte, el artículo 6 del referido cuerpo normativo respecto al “Armador” establece que: “Se entiende como tal a quien ejerce la explotación y la navegación de un buque por cuenta y riesgo propios. No necesariamente ha de ser propietario de la embarcación, resultando suficiente la existencia de un contrato específico con el propietario, que le permita disponer de la unidad y ejercer el derecho de operarla”. A su vez, corresponde señalar que la función del práctico es asesorar al capitán del buque en la maniobra a ejecutar. Se encarga de la realización de los movimientos de entrada, salida e interiores del puerto, a veces, ayudados de un remolcador. El Tribunal entiende que el sujeto pasivo de las obligaciones relativas al practicaje recae sobre las compañías armadoras, esto es, sujetos diversos a los agentes marítimos que promovieron la presentación acción de nulidad. Si bien las agencias marítimas pueden estar interesadas en rebajar el costo de la actividad portuaria, no alcanza con la existencia de un interés simple para calificarlo como directo o personal. La acción anulatoria no puede ser ejercida por aquellos que representen intereses ajenos, como en el caso objeto de estudio, donde las agencias no se ven afectadas directamente por el acto administrativo. Se comparte lo señalado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo en cuanto a que: “En tanto que las agencias marítimas no son las compañías armadoras, solamente cumplen funciones por su encargo y no les impacta, directamente, el costo del practicaje como sucede con las armadoras, cabe admitir la objeción relativa a la legitimación activa”. (Fs. 89 vto. de los A.A.). (…). IV) A entender de la Sala, el agente marítimo actúa en nombre, por cuenta y orden del armador. En el casus, se observa que las promotoras accionaron en nombre propio, cuando ciertamente son los armadores quienes verdaderamente abonan la Unidad Monetaria de Practicaje. La circunstancia de que puedan actuar ante la Administración en interés de los Armadores no necesariamente implica que también puedan actuar de ese modo en vía jurisdiccional anulatoria. Los agentes marítimos son agentes intermediarios en la operativa portuaria, no cuentan con un interés directo, personal y legitimo afectado por el acto administrativo impugnado (…)” (el resaltado no pertenecen al original), (sentencia No. 594/2022, también recogido en sentencias Nos. 34/2024, 327/2024 y 200/2025). En definitiva, se advierte que las comparecientes carecen de legitimación ad causam, y faltando un presupuesto de admisibilidad de la acción de nulidad, corresponde el rechazo de la demanda a su respecto. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, FALLA: Declárase la ausencia de legitimación causal activa de las accionantes, y en su mérito, desestímase la demanda anulatoria promovida por éstas. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora y tercerista a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retiren la documentación por ellas agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 y su modificativa No. 14/2024; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la parte actora y tercerista en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos), respectivamente. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Rossi, Dr. Reyes (r.), Dr. Ettlin. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).