Sentencia Definitiva N° 438/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de julio de 2026 No. 438 Ministro redactor: Dr. Edgardo Ettlin. VISTOS: Para sentencia definitiva estos autos caratulados “ AA con AGENCIA NACIONAL DE VIVIENDA. Acción de Nulidad”. (Ficha No. 775/2024). RESULTANDO: I) La parte actora, debidamente representada por los Sres. BB y CC en sus calidades de Presidente y Secretaria, respectivamente (fs. 26-35) promovió demanda anulatoria en contra de la resolución No. 0024/2024, de 31 de enero de 2024 dictada por el Directorio de la Agencia Nacional de Vivienda (ANV), mediante la cual se di spuso tomar conocimiento de las actuaciones y notificar a los interesados de lo informado y resuelto por el Gerente del Área Programas Habitacionales (fs. 135 -136 AA y fs. 11-12 infolios). Indicó que es un Instituto de Asistencia Técnica a Cooperativas de Vivienda, regulado por los artículos 156 a 161 de la Ley No. 18.407, cuya actividad consiste en brindar servicios técnicos, jurídicos, financieros y sociales a cooperativas de vivienda sin fines de lucro, incluyendo la elaboración de proyectos y la gestión de trámites ante la ANV. En lo que aquí interesa, precisó que tiene un volumen importante de asuntos que tramitan ante el Departamento de Trabajo Social de la ANV, cuyo Director es el Dr. DD, quien por el cargo que ostenta tiene, entre sus competencias, la evaluación de proyectos cooperativos en el aspecto social, lo que incluye la de los servicios proyectados, así como los ya brindados por los IAT. Relató que, a raíz de diversas situaciones padecidas por integrantes de la actora y de cooperativas de vivienda que son asesoradas por su IAT, el 17 de febrero de 2023, promovió la recusación genérica del Director del Departamento de Trabajo Social de la ANV, Dr. DD, respecto de la totalidad de los expedientes vinculados a su representada (CET PVS). Esgrimió la existencia de animosidad y prejuicio personal por parte del jerarca contra las cooperativas de vivienda de propietarios. Se denunciaron vínculos estrechos con una de las FF y manifestaciones públicas descalificatorias en ámbitos académicos y políticos. Asimismo, se constató que el funcionario sugirió a un profesional iniciar acciones legales contra el IAT de la representada, ofreciéndose como testigo. Dichas conductas config uran una flagrante violación a los deberes de la función pública (Leyes Nos. 17.060 y 19.823). Afirmó que la ANV, validando el informe del Gerente de Área de Programas Habitacionales, desestimó la recusación bajo el argumento de falta de acreditación de los hechos. No obstante, el acto impugnado adolece de nulidad absoluta por las siguientes razones: a) vulneración de las normas sobre valoración de la prueba , al haberse efectuado un análisis compartimentado y parcelado de los medios de prueba ofrecidos sin reparar en el hilo conductor que lleva a acreditar la parcialidad del funcionario recursado; b) violación al principio de verdad material , puesto que la Administración omitió de forma deliberada investigar los hechos denunciados; c) vulneración del debido procedimiento, en tanto se descartó el diligenciamiento de prueba relevante para la resolución del trámite. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda y la anulación de la enjuiciada. II) Conferido el correspondiente traslado (auto No. 6771/2024, fs. 37), compareció el representante de la Agencia Nacional de Viviendas (ANV) y contestó la demanda de modo contradictorio, postulando su rechazo (fs. 39-44). Luego de narrar los antecedentes de la resolución que se resiste, adujo que la demanda es improcedente por existir un acto administrativo anterior, firme y consentido. La resolución originaria, que resolvió el fondo y desestimó la recusación, fue dictada el 5 de octubre de 2023 por el Gerente del Área de Programas Habitacionales. Esta autoridad ejerció su competencia legítima según el artículo 3º del Decreto N°500/991, el cual prohíbe la intervención del jerarca máximo en esta instancia y la reserva para el superior inmediato. La actora no interpuso los recursos correspondientes contra dicho acto, por lo que adquirió firmeza. La posterior resolución, aquí resistida -RD 0024/2024-, constituye un mero acto de toma de conocimiento y ejecución que no reviste naturaleza decisoria y, por tanto, no produce efectos jurídicos nuevos en la esfera de la accionante. Sin perjuicio de la inadmisibilidad formal expuesta, la Administración desmintió categóricamente la existencia de indefensión o ligereza instructiva. Contrariamente a lo alegado por la pretensora, afirmó que se desplegó un análisis exhaustivo y riguroso de los hechos y el material documental agregado, en estricto cumplimiento del principio de verdad material. Invocó que la instrucción constató escasa incidencia y rol técnico del Departamento de Trabajo Social. Las competencias de dicha oficina se circunscriben de forma exclusiva a cuestiones técnicas de su especialidad. Su participación relativa e impacto porcentual en los procesos globales de estudio, aprobación, trámite de proyectos, fiscalización de obras y otorgamiento de créditos cooperativos dentro de la Agencia Nacional de Vivienda (ANV) es sumamente marginal. Asimismo, el rol del Jefe del Departamento no se centra en la evaluación directa de los proyectos en su dimensión social, lo que vuelve materialmente imposible que su intervención altere el curso de las decisiones macro o de fondo del Organismo. Añadió que la parte actora no ha logrado acreditar la existencia de un perjuicio real, cierto y actual. De la exhaustiva revisión de los registros administrativos, no se identificó un solo caso en el que el Dr. DD haya revertido, modificado o desaprobado un dictamen técnico emitido por los funcionarios de su sector. No existe constancia de lesión alguna, ni respecto del Instituto de Asistencia Técnica (IAT) accionante, ni respecto de las cooperativas pertenecientes al Plan PVS (Plan Sindical de Vivienda). Asimismo, la instrucción descartó plenamente la configuración de las causales de recusación alegadas. No se relevaron elementos objetivos ni probatorios que permitan verificar en el Dr. DD un desempeño parcial, prejuzgamiento sobre las actuaciones de la solicitante, trato discriminatorio, persecución o comentarios fuera de lugar. La parte accionante se ha limitado a formular afirmaciones genéricas y a brindar una versión de los hechos basada en una interpretación subjetiva y sesgada, desprovista de todo sustento fáctico. En definitiva, solicitó el rechazo de la demanda en todos sus términos y la confirmación del acto impugnado. III) Abierto el juicio a prueba por decreto Nº399/2024 (fs. 46), se diligenció la ofrecida por la parte actora a fs. 48 y vto. y; ordenado por el Tribunal alegar las partes en el plazo común de 15 días (fs. 73), lo hizo la actora a fs. 75-83 y la demandada a fs. 85-87. IV) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, por dictamen Nº709/2025, de 12 de noviembre de 2025, aconsejó el rechazo de la demanda incoada (fs. 90-94). V) Se citó a las partes para sentencia (decreto No. 5108, fs. 96), la que se dictó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO: I) Desde el punto de vista formal, se han cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley Nº 15.869, arts. 4º y 9º). II) El Tribunal, en concordancia con la solución aconsejada por la Procuraduría del Estado, en decisión adoptada por unanimidad de sus integrantes naturales, desestimará la demanda incoada y confirmará el acto impugnado, por los argumentos que se desarroll arán. III) Consta de los antecedentes administrativos anexados a la causa que, c on fecha 17 de febrero de 2023, el Instituto de Asistencia Técnica (IAT) CET - PVS, promovió la recusación del Director del Departamento de Trabajo Social de la ANV, Dr. DD (fs. 2 vto. -10 AA). A efectos de dar trámite a dicha solicitud, mediante informe del 30 de junio de 2023, se dispuso la apertura de una etapa instructiva orientada a analizar la veracidad de los extremos alegados por la compareciente, evaluando la existencia de indicios comprobables de parcialidad, prejuzgamiento, trato discriminatorio o apartamiento de las funciones del cargo (fs. 66 AA). Posteriormente (fs. 128 AA) se dejó constancia de que, conforme lo previsto en el artículo 3º del Decreto N°500/991, la competencia para resolver la recusación corresponde en forma exclusiva al superior inmediato del funcionario, calidad jurídica que revis te el Gerente del Área de Programas Habitacionales, Arq. EE. Por tal motivo, se procedió a la devolución de las actuaciones para el dictado del acto resolutorio definitivo. Tras el análisis exhaustivo de los elementos incorporados, el Arq. EE dispuso que la instrucción no logró acreditar la existencia de un prejuicio personal, animosidad, discriminación ni prejuzgamiento del Dr. DD contra las cooperativas de propietarios o del Plan Sindical de Vivienda. Al concluirse la total ausencia de elementos fácticos que afectaran la imparcialidad técnica del funcionario, el superior jerárquico resolvió no hacer lugar a la recusación de autos (fs. 129 vto. -132 de los A.A.). Concluido el examen del fondo de la incidencia y agotada su competencia reglamentaria, el Gerente de Área elevó las actuaciones al Directorio del organismo con fecha 5 de octubre de 2023 (fs. 132 vto. AA). Finalmente, por la resolución que se procesa en autos, de 31 de enero de 2024 (RD 0024/2024), el Directorio de la Agencia Nacional de Vivienda tomó conocimiento de lo actuado y encomendó a la División Secretaría General, la notificación de lo válidamente resuelto por el Gerente del Área Programas Habitacionales, en octubre de 2023. (fs. 135-136 AA). IV) En primer término, corresponde abordar el examen de la legitimación activa de la parte impugnante. Si bien su ausencia no fue esgrimida como defensa por la parte accionada, dicho presupuesto resultó expresamente cuestionado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo y resulta relevable ex officio por esta Sede. Conceptualmente, la legitimación ha sido definida por calificada doctrina nacional como la posición de un sujeto que le permite obtener una providencia eficaz sobre el objeto del proceso; es decir, se trata ante todo de una relación jurídica específica ent re el sujeto y el objeto reclamado o defendido. (Cf. Enrique Véscovi, Margarita de Hegedus, Selva Klett, Raquel Landeira, Luis Simón y Santiago Pereira, “Código General del Proceso…”, T. 1, p. 229). En lo que respecta estrictamente a la acción de nulidad, la Corporación ha señalado de forma conteste que la legitimación en la causa surge de hallarse situado en una determinada situación jurídica subjetiva -sea un derecho subjetivo o un interés legítimo, el cual debe revestir además carácter directo y personal -. Este extremo resulta totalmente independiente de la legitimidad o ilegitimidad del acto que se resiste con el accionamiento, toda vez que la legitimación reclamada para accionar es previa o preexi stente a que se determine el arreglo o desarreglo a derecho del acto administrativo objeto de la litis, no naciendo como consecuencia de la inobservancia del Derecho por el acto encausado (Cf. Sentencia Nº289/2014, citada en sentencias Nº297/2018, 540/2019, 448/2021 y 346/2023). Este requisito sustancial, expresamente exigido en el artículo 309 de la Carta Magna, encuentra también sólido eco en la doctrina comparada. García de Enterría destaca que el demandante debe encontrarse en una determinada relación previa con el acto o disp osición administrativa que haga legítima su presencia en el concreto proceso en que se impugna. Dicha relación sujeto -objeto que constituye la legitimación opera como una condición o presupuesto subjetivo de la admisibilidad de la pretensión, impidiendo, en los casos en que falte, e ntrar a decidir sobre la cuestión de fondo. (Cf. García de Enterría, Eduardo, “Curso de Derecho Administrativo”, T. II, Ed. Civitas, Madrid, 1981, p. 532, citado en Sentencia N°399/2015, entre otras). Bajo estas premisas, cabe señalar que el instituto de la recusación es un medio tutelar de carácter preventivo, instituido para garantizar la imparcialidad de quienes están llamados a dictar un acto susceptible de lesionar los derechos o intereses de un individuo. Como certeramente indica Alberto Ramón Real, la recusación se admite en sede administrativa por las mismas causas del derecho procesal, en el entendido de que el administrado tiene el derecho a recibir una decisión justa e imparcial sin tener que recurrir necesariamente al Juez. Así, la prevención de una posible desviación de poder -por favorecimiento al amigo o perjuicio al enemigo- es una función de la recusación, importando que la Administración emita actos válidos y no meramente que puedan impugnarse los inválidos ante el Juez. (Cf. Alberto Ramón REAL, “La regulación del Procedimiento Administrativo en el Uruguay”, LJU, T. 66). Bajo las precedentes coordenadas, del examen conjunto del escrito de recusación y de la demanda de nulidad presentada por la actora, surge de forma elocuente que los motivos que fundan la recusación se cimentan en supuestos tratos discriminatorios y preju icios hacia el IAT CET -PVS, así como hacia las Cooperativas de Propietarios que integran el Plan de Vivienda Sindical, las que en su mayoría son representadas por la actora. Al proyectarse estas alegaciones sobre los diversos trámites que la actora gestiona ante el Departamento de Trabajo Social -cuyo director es el funcionario recusado, Dr. DD -, no cabe dudar de que su situación jurídica subjetiva resulta potencialmente afectada. Ello funda de manera nítida su legitimación activa a efectos de promover la presente acción anulatoria. V) Sorteado lo anterior, corresponde ingresar al análisis de la ilesividad esgrimida por la parte demandada. En este tópico, asiste razón a la Administración respecto a que no es el acto impugnado el que le causó la lesión que invoca la pretensora, sino el dictado por el Gerente de Área Programas Habitacionales. En efecto, emerge con nitidez de los antecedentes administrativos agregados que, una vez tramitada e instruida la solicitud de recusación promovida por la actora, la incidencia fue resuelta en puridad por el jerarca inmediato superior del funcionario recusado. Esta actuación se ajustó estrictamente al marco imperativo d iseñado por el artículo 3° del Decreto 500/991, norma que regula de manera específica la competencia y el iter del instituto de la recusación en el procedimiento administrativo general. El art. 3 del Decreto No. 500/991 establece que: “Los funcionarios intervinientes en el procedimiento administrativo deberán excusarse y ser recusados cuando medie cualquier circunstancia comprobable que pueda afectar su imparcialidad por interés en el procedimiento en que intervienen o afecto o enemista d en relación a las partes, así como por haber dado opinión concreta sobre el asunto en trámite (prejuzgamiento). La excusación del funcionario o su recusación por los interesados no produce suspensión del procedimiento ni implica la separación automática del funcionario inte rviniente; no obstante, la autoridad competente para decidir deberá disponer preventivamente la separación, cuando existan razones que, a su juicio, lo justifiquen. Con el escrito de excusación o recusación se formará un expediente separado, al cual se agregarán los informes necesarios y se elevará dentro de los cinco días al funcionario jerarca inmediatamente superior, el cual decidirá la cuestión. Si admitiere la excusación o recusación, designará en el mismo acto qué funcionario deberá continuar con la tramitación del procedimiento de que se trate. Las disposiciones anteriores alcanzarán a toda persona que, sin ser funcionario, pueda tener participación en los procedimientos administrativos, cuando su imparcialidad sea exigible en atención a la labor que cumpla (peritos, asesores especialmente contratados, etc.).” Bajo este amparo normativo, el Gerente del Área de Programas Habitacionales -en su condición de superior directo del Director del Departamento de Trabajo Social - dictó formalmente el rechazo de la recusación impetrada, sustentando su decisión en las conclu siones técnico- jurídicas emanadas de la División Abogacía (fs. 129 y 129 vto. a 132 AA). Aunque como destaca con acierto la Procuraduría del Estado dicha determinación gerencial no reviste la estructura formal típica de una resolución ordinaria, su naturaleza materialmente decisoria resulta incuestionable. El contenido volitivo del acto se compadece de manera armónica tanto con el marco reglamentario aplicable como con el desenvolvimiento de las actuaciones administrativamente documentadas. De hecho, los pases y proveídos internos incorporados al expediente permitían colegir de forma indubitable que el conocimiento y decisión de la causa habían sido deferidos al Gerente del Área de Programas Habitacionales, precisamente por mandato del citado artículo 3° del Decreto N°500/991. (Vide, en particular, informe de División Abogacía, fs. 129 AA). De modo que un examen razonablemente diligente de las actuaciones del expediente hubiese bastado para que la parte actora identificara con claridad el acto definitivo que ponía fin a la incidencia y, por consiguiente, articulara contra éste los recursos a dministrativos correspondientes. En tal sentido consta a fs. 136 vto. de los antecedentes administrativos, que se notificó a la actora de la resolución de Directorio No. 24/2024, “con copia de lo Resuelto por el Gerente del Área Programas Habitacionales”. En consecuencia, el acto que definió de manera sustancial la pretensión de la actora fue la resolución adoptada en el mes de octubre de 2023 por el Gerente del Área de Programas Habitacionales. La posterior decisión del Directorio de la Agencia Nacional d e Vivienda, objeto de la presente acción de nulidad, configuró un mero acto de toma de conocimiento, orden de notificación y ejecución de lo ya resuelto, desprovisto de toda declaración autónoma o innovadora sobre el fondo de la litis. En suma, de conformidad con la inveterada y uniforme jurisprudencia de este Tribunal, se impone concluir que al no encontrarse la causa generatriz de los agravios en el acto cuya nulidad se impetra, no se verifica el presupuesto de fundabilidad de la sentencia exigido por los artículos 309 de la Constitución de la República y 24, inciso 2º, in fine del Decreto -Ley 15.524, lo que obsta al Tribunal ingresar al mérito del asunto. (Entre otras, sentencias Nos. 626/2016, 93 7/2017, 358/2018, 384/2019, 414/2019, 187/2020, 198/2021, 764/2022, 478/2024, 458/2025 y 509/2025, así como la reciente sentencia N°158/2026). En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal: FALLA: Desestímase la demanda incoada y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 y art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Rossi, Dr. Reyes, Dr. Ettlin (r.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).