Sentencia Sentencia N° 435/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de julio de 2026 No. 435 Ministro redactor: Dr. William Corujo VISTOS : Para resolución, el incidente de suspensión de ejecución del acto peticionado por la parte actora, en autos caratulados: “AA Y OTRA con ESTADO. PODER EJECUTIVO. Suspensión de Ejecución”, Ficha No. 659/2024 (Pieza separada del expediente de Acción de Nulidad, Ficha No. 595/2024). RESULTANDO : I) Con fecha 10 de setiembre de 2024 (fs. 7 - 19, de infolios), la accionante integrada por AA y BB, entabla demanda de nulidad contra el Estado respecto del Decreto 51/024, dictado por el Poder Ejecutivo con fecha 31 de enero de 2024, que dispuso fijar un precio por servicio de seguridad cuyo cobro están obligadas a percibir, como agentes de retención, las empresas navieras, calidad que ostentan las co -actoras (Decreto obrante de fs. 1738 - 1740, carpeta de antecedentes administrativos en 1741 fs., carpeta verde, pieza 6). II) En su libelo introductorio, la actora, solicitó tanto la nulidad del acto encausado, así como la citación en carácter de co - demandadas (artículo 4 inc. 1, Ley No. 20.010), de las empresas CC de capital variable y DD, empresas adjudicatarias de la Licitación Pública Internacional N°19/2022 por Resolución del Poder Ejecutivo de fecha 5 de setiembre de 2023 (fs. 1497 - 1500 vto., carpeta de antecedentes administrativos en 1741 fs., color verde, pieza 5), beneficiarias del precio por servicio de seguridad fijado en el Decreto 51/024. Asimismo. Solicita incidentalmente la suspensión de la ejecución del Acto Administrativo impugnado (artículo 2, Decreto - Ley 15.869). III) Fincó su pretensión anulatoria en la incompetencia para intervenir por parte del Órgano desconcentrado (Ministerio del Interior) que activó la Licitación en cuestión; a la vez que no se respetó el efecto suspensivo que asistía a la recurrencia movilizada contra el acto de impulsión del trámite licitatorio, entendiendo que el acto originalmente encausado es nulo por estar basado en una conducta arbitraria de la Administración, con fundamentos jurídicos inexactos e ingresando en una zona de actividad que la Constitución reserva a la Ley, violatorio del principio de igualdad ante las cargas públicas, adjudicando un servicio sensible a una empresa sin antecedentes ni propietarios conocidos. IV) Indica que se cumplen las dos condiciones requeridas por el artículo 2 de la ley 15.869 para que sea dispuesta la suspensión de ejecución del acto atacado. Sostiene que el perjuicio que le genera la ejecución del acto impugnado es notablemente superior al que experimentaría la Administración si se dispusiera su suspensión provisoria, dado que diferir en el tiempo las medidas de contralor fronterizo no menguaría el interés público siendo que ya hay controles en las fronteras. V) Por Decreto No. 5121/2024 de 20 de setiembre de 2024 (fs. 21 infolios), se ordenó, entre otras disposiciones, formar pieza por separado respecto del pedido de suspensión, formándose la presente. VI) Con fecha 1° de noviembre de 2024 (fs. 43 - 47 vto., infolios), CC de Capital Variable y DD, dedujeron tercería coadyuvante con el Estado - Poder Ejecutivo, la que se tuvo por admitida por imperio del Decreto No. 6963/2024, de 3 de diciembre de 2024 (fs. 53 infolios). Los terceros se oponen a la petición de suspensión de ejecución del acto en el entendido que no se verifica en el caso ni un daño grave, ni una manifiesta ilegitimidad que amerite la medida. El daño derivado de la eventual suspensión del Decreto sería en todo caso más grave para el Estado y para los pasajeros por no poder recibir el servicio de seguridad fronteriza, sin existir ilegitimidad manifiesta por haber sido dictado al amparo de lo preceptuado por el artículo 19 de la Ley 17.555. VII) Por Decreto No. 6207/2024, de 6 de noviembre de 2024 (fs. 28 infolios), se tuvo por no evacuado el traslado de la suspensión de ejecución por la parte demandada. VIII) Por Decreto No. 738/2026, de 29 de abril de 2026, se pasaron los autos en vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo para dictaminar sobre la suspensión de ejecución. IX) Con fecha 12 de mayo de 2026, la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo emitió Dictamen No. 128/2026 (fs. 188 - 189 vto., infolios), sugiriendo rechazar la medida incidental impetrada. X) Por Decreto No. 860/2026 de 15 de mayo de 2026 (fs. 191 infolios) se pasaron estos autos para resolución, la que fue acordada en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) El Tribunal, concordando con lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, entiende que no procede amparar la suspensión incoada, en tanto no se configuran los requisitos habilitantes previstos en el artículo 2º de la Ley 15.869. II) El Tribunal ha sostenido, en consolidada jurisprudencia, que la suspensión de la ejecución de un acto administrativo es un instituto de amparo, de carácter preventivo, contra la actuación arbitraria o antijurídica de la Administración y una medida de excepción al principio según el cual los recur sos y acciones no suspenden la eficacia de tales actos. III) En el presente caso, no surge de modo palmario la ilegalidad manifiesta del acto encausado siendo este aspecto, junto con otros agravios esgrimidos por la accionante, la sustancia de la presente causa debiendo, por ende, ser analizado con el fondo del asunto. IV) Cabe tener presente que “… cuando la ilegalidad invocada no aflora a la superficie del conflicto, ni se exterioriza con claridad y contundencia, no corresponde escudriñarla de la forma que debe hacerse regularmente, sino por el contrario, concluir que no se configura sin duda esta n ota de “manifiesta” (BIASCO MARINO, Emilio: “La suspensión jurisdiccional de la ejecución del acto administrativo y otras medidas cautelares”, Revista de la Asociación de Escribanos del Uruguay, Montevideo, 1997, págs. 112-113). V) No se advierte una ilegalidad de modo fehaciente y manifiesto que habilite a suspender la ejecución del acto encausado de acuerdo a lo que preceptúa el artículo 2 del Decreto - Ley 15.869. VI) La actora no aportó prueba suficiente para sostener que la ejecución del acto sea susceptible de causarle daños graves y de entidad superior a los que la suspensión pudiere ocasionar a la Administración, a la vez que el libelo en que peticiona tal suspensión carece de una sustanciación detallada tal cual era su carga respecto de la existencia de los elementos requeridos legalmente para que tal petición sea amparada. La accionante se limitó a señalar en su demanda que: “resulta punto incuestionable que el perjuicio que ocasiona a las accionantes la ejecución del acto impugnado es notablemente superior al perjuicio que experimentaría la administración con la suspensión provisoria de la medida.” (fs. 17 vto., infolios). Sin embargo, la falta de individualización y cuantificación del daño impide su evaluación a fin de determinar si es de aplicación al caso la necesaria “teoría del balance”. VII) Por otra parte, en libelo presentado por la demandada el día 17 de diciembre de 2024 (fs. 67 - 67 vto., infolios), se ofreció, entre otras, prueba testimonial. Así, los testigos propuestos declararon ante esta Sede el día 16 de setiembre de 2025 (fs. 118 - 127 vto., infolios). De la declaración de la Dra. Sra. EE, Abogada del Ministerio del Interior, Adjunta a la Gerencia de Área Logística, área encargada de realizar las contrataciones de la Cartera, emana que el Decreto encausado establece el precio por el servicio de seguridad, siendo cobrado a los pasajeros, a la vez que las empresas marítimo fluviales deben retener el mismo. De anularse o suspenderse la ejecución del mismo, explicó, no se podría hacer frente al pago por el servicio de seguridad de control fronterizo, debiendo volver al sistema anterior que most raba falencias que impedían la realización del control en cuestión. El testigo Sr. FF, quien se desempeñó como patrocinador del proyecto de implantación del sistema de control fronterizo (SIGMU), ratificó con su declaratoria lo manifestado por la anterior testigo en cuanto a las disposiciones del Decreto atacado. Explicó, asimismo, que el sistema de control anterior contaba con una infraestructura vetusta, no poseyendo capacidad ni adaptación a mejoras. Suspender la ejecución del Decreto implicaría inhabilitar los sistemas de cont rol automáticos que sustituyó la nueva herramienta. VIII) De cuanto viene de verse, a partir de la prueba propuesta por la parte demandada, emana que la suspensión de la ejecución impetrada irrogaría a la Administración un mayor daño que el que puede producir la aplicación del mismo a la demandada en consideración, por sobre todo, del bien tutelado (seguridad de control fronterizo). Por tales fundamentos, el Tribunal, RESUELVE : No hacer lugar a la solicitud de suspensión de ejecución del acto administrativo impugnado. Oportunamente, agréguense por cuerda al principal. Notifíquese personalmente. Dr. Corujo (r.), Dra. Rossi, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).