Sentencia Definitiva N° 429/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de julio de 2026 No. 429 Ministro redactor: Dr. Ángel Manuel Cal VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con ADMINISTRACIÓN DE LOS SERVICIOS DE SALUD DEL ESTADO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 692/2024). RESULTANDO : I) Compareció la Sra. BB en representación de AA, asistida por el Dr. CC, y promovió demanda anulatoria contra la Administración de los Servicios de Salud del Estado (“ASSE”) respecto de la Resolución No. 5281/2023, dictada por el Directorio con fecha 15 de agosto de 2023, por la que se dejó sin efecto la Licitación Pública 1/ 2023, referida a la contratación de hasta 50 automóviles con chofer, que operarían en todo el territorio nacional, con un máximo de hasta 250.000 horas anuales de vehículos con chofer a disposición y/o uso, para el Sistema de Atención Médica de Emergencia (SAME 105) (fs. 522 a 523 vto., A.A.). Sostuvo que el acto impugnado es ileg ítimo, en lo sustancial, por cuanto fue dictado en violación de normas de derecho y por desviación, abuso o exceso de poder (artículo 23, literal a, del Decreto -Ley 15.524) y viola su derecho subjetivo (artículo 309 de la Constitución). Señaló que el Directorio de ASSE invocó genéricamente “razones de buena administración”, sin exponer motivo concreto ni norma jurídica específica alguna, lo que, a su entender, compromete la legitimidad del acto por ausencia de motivación, en infracción de los artículos 123 y 124 del Decreto 500/991. Agregó que el Considerando IV y la parte dispositiva de la resolución resultan incongruentes, en tanto el órgano expresó no compartir algunas de las observaciones del Tribunal de Cuentas referidas a aspectos sustanciales del pliego, pero, sin embargo, dejó sin efecto la licitación sin explicitar otras razones que sustentaran dicha decisión, lo que, a su juicio, evidencia arbitrariedad. Asimismo, cuestionó la corrección de las observaciones formuladas por el Tribunal de Cuentas. Sostuvo que dicho órgano tiene competencia, conforme al artículo 211 de la Constitución, para intervenir preventivamente en los gastos a los únicos efectos de cer tificar su legalidad, y que las observaciones relativas al procedimiento licitatorio (en particular las referidas a los requisitos exigidos a los oferentes en materia de capacitación de choferes y a la confidencialidad de cierta documentación) no resultaba n ajustadas a derecho. Indicó, además, que el interés en los servicios contratados y la falta de razones concretas para dejar sin efecto la licitación, hacía aplicables los artículos 211 lit. B de la Constitución y 15 del TOCAF que habilitan a que el organismo licitante insista válidamente el gasto, que en este caso resultaba necesario y conveniente y el adjudicatario había resultado seleccionado mediante un procedimiento ajustado a Derecho. Apuntó, finalmente, que el criterio que aplicó la Administración para elegir su propuesta y seleccionarla para contratar, es el criterio que sustenta la Agencia Reguladora de Compras Estatales (ARCE). Por Resolución 40/2023 de ARCE se autorizó a ASSE como unidad administradora la realización de un convenio marco para el servicio de traslado en ambulancias comunes y especializadas, de acuerdo al pliego de condiciones particulares remitido por ésta última. La utilización en el referido convenio de los mismos criterios de evaluación da cuenta que tanto ASSE como ARCE siguen considerándolos legítimos y ajustado s a Derecho. Refirió en tal sentido la doctrina de los actos propios. En definitiva, sostuvo que su parte contaba con un derecho subjetivo a la ejecución de los servicios derivados de un procedimiento de contratación ajustado a derecho y solicitó la anulación del acto impugnado (fs. 3 a 17 vto., infolios). II) Conferido el traslado de la demanda, compareció la Dra. DD en representación de ASSE y contestó la demanda controvirtiendo sus términos y solicitando su rechazo. Relató los antecedentes administrativos del caso, los que se sintetizan del siguiente modo: por Resolución del 3 de enero de 2023, el Director del SAME 105 autorizó el llamado a licitación; se presentaron cinco oferentes (AA, EE, FF, GG y HH ); en acta de 9 de febrero de 2023 la Comisión Asesora de Adjudicaciones sugirió adjudicar a la empresa accionante, por ser su oferta la más beneficiosa para la Administración y por cumplir con los requisitos del pliego particular; notificadas que fueran l as empresas de que el expediente se encontraría por cinco días en la oficina de Compras, se presentaron los oferentes FF y HH a realizar sus manifestaciones, el 25 de mayo de 2023 se proyectó resolución de adjudicación a favor de la actora, la que fue remitida a intervención del Tribunal de Cuentas, conforme al artículo 211, literal B, de la Constitución. Señaló que el Tribunal de Cuentas, por Resolución No. 2101/2023, de 2 de agosto de 2023, realizó una serie de consideraciones y que, posteriormente, la Dirección de Recursos Materiales de ASSE informó, el 15 de agosto de 2023, que la Administración se encontraba habilitada para seguir otros cursos de acción por razones de buena administración, a fin de prescindir del procedimiento, y sugirió dictar resolución dejando sin efecto la licitación, lo que así se dispuso por Resolución No. 5281/2023 de esa misma fecha, notificada a todos los oferentes. En cuanto al fondo del asunto sostuvo que la actora nunca resultó adjudicataria, en tanto ASSE no dictó acto de adjudicación alguno, por lo que solo contaba con una mera expectativa y no con un derecho subjetivo a la contratación. Sobre el punto, citó juri sprudencia del Tribunal y doctrina (Sayagués Laso y Delpiazzo). Añadió que el propio pliego particular de condiciones, en su artículo 9.2 in fine, reservaba a ASSE el derecho de dejar sin efecto el llamado en cualquier etapa del procedimiento, según lo estimara conveniente a sus intereses. Indicó que la Administración se encontraba facultada, conforme al artículo 68 del TOCAF y al artículo 14.1 del Pliego Único de Bases y Condiciones Generales para los Contratos de Suministros y Servicios no Personales, para declarar desierto el procedimiento de contratación, rechazar la totalidad de las ofertas presentadas o seguir otros cursos de acción por razones de buena administración. Frente a las observaciones del Tribunal de Cuentas, las que reputó insubsanables, la Administración resolvió dejar sin efecto la licitación pública. Agregó que, en la Comisión de Salud Pública de la Cámara de Representantes, de 21 de diciembre de 2023, el entonces Presidente del Directorio de ASSE expuso que la decisión de actuar sin observaciones del Tribunal de Cuentas condujo a dejar sin efecto la l icitación cuestionada y a tener un convenio marco a través de la Agencia Reguladora de Compras Estatales entendiendo correcto que la licitación se realizara a través de un organismo externo. Indicó que en el nuevo llamado se presentaron veintiocho empresas. En definitiva, solicitó el rechazo de la demanda (fs. 23 a 30 vto., infolios). III) Abierto el juicio a prueba, la parte actora ofreció probanza testimonial y solicitó por intimación a la parte demandada la agregación del Pliego de Condiciones del Convenio Marco para el servicio de traslados de ambulancias comunes y especializadas, así como copia de las observaciones al gasto realizadas por el Tribunal de Cuentas; la demandada, por su parte, no realizó ofrecimiento probatorio. Por Decreto No. 892/2025 se admitieron las probanzas ofrecidas y se dispuso el diligenciamiento de la prueba ofrecida por la actora (fs. 32, 34 a 35, 37 y 38 a 66, infolios). IV) Se confirió plazo para alegar de bien probado, del cual ambas partes hicieron uso, formulando sus alegatos (fs. 67, 69 a 71 vto. y 75 a 80, infolios). V) Se confirió vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, la cual, representada por la Dra. Sandra Boragno, emitió el Dictamen No. 553/2025, en el que aconsejó desestimar la demanda (fs. 83 a 86, infolios). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 88, infolios). CONSIDERANDO : I) El Tribunal, por unanimidad y compartiendo los fundamentos del dictamen de la Procuraduría, desestimará la demanda y, en su mérito, confirmará el acto administrativo impugnado, por los fundamentos que a continuación se exponen. II) En el aspecto formal, se ha verificado el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución, artículos 317 y 319 y Ley 15.869, artículos 4° y 9°) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. III) El objeto del presente proceso consiste en determinar la legitimidad o ilegitimidad de la Resolución del Directorio de ASSE No. 5281/2023, del 15 de agosto de 2023, por la que se dejó sin efecto la Licitación Pública No. 1/2023 a la luz de los agravios de falta de motivación, incongruencia y desviación, abuso o exceso de poder invocados por la parte actora y de las defensas opuestas por la parte demandada, relativas a la inexistencia de un derecho subjetivo a la adjudicación, a la motivación del acto y al e jercicio regular de la potestad discrecional que le confiere el artículo 68 del TOCAF y el propio pliego particular de condiciones. IV) Surge de las actuaciones administrativas que, por Resolución No. 004/23, del 3 de enero de 2023, el Director del Sistema de Atención Médica de Emergencia autorizó el llamado a Licitación Pública No. 1/2023; que se presentaron cinco oferentes; que la Comisión Asesora de Adjudicaciones designada al efecto sugirió, en acta de 9 de febrero de 2023, adjudicar a la empresa accionante, por ser su oferta la más beneficiosa para la Administración y cumplir con los requisitos del pliego; y que, puesto de manifiesto l as actuaciones y evacuada la vista conferida a los demás oferentes, el 26 de mayo de 2023 se proyectó resolución de adjudicación en favor de la actora, la que fue remitida a intervención del Tribunal de Cuentas (fs. 4 a 403, 406, 418 a 424, 455 a 472 vto., 475 y 489, A.A.). Por Resolución No. 2101/2023, del 2 de agosto de 2023, el Tribunal de Cuentas observó el gasto por diversas razones, entre ellas: que el pliego particular habría impuesto limitaciones sin norma habilitante de mayor jerarquía; que los requisitos de acredita ción de choferes sanitarios y entrenamiento certificado excederían el objeto de la contratación y vulnerarían el principio de concurrencia e igualdad de los oferentes; que se habría exigido documentación confidencial como factor de admisibilidad y/o ponderación; y que no se habría dado cumplimiento a la exigencia de agregar información contable en el que conste el rubro al que se imputa el gasto y su disponibilidad (fs. 492 a 515, A.A.). Devuelto el expediente, la Dirección de Recursos Materiales de ASSE, por informe de 15 de agosto de 2023, entendió que, considerando el tenor de dichas observaciones, la Administración se encontraba habilitada para seguir otros cursos de acción por razones de buena administración, a fin de prescindir del procedimiento, y sugirió dictar resolución dejando sin efecto la licitación. Compartido dicho informe por la Gerencia Administrativa y por la División Asesoría Jurídica de ASSE, el Directorio dictó, en la m isma fecha, la Resolución No. 5281/2023, hoy impugnada (fs. 518, 519, 520, 521 y 522 a 523 vto., A.A.). V) Corresponde, en lo inicial, determinar la situación jurídica de la parte actora en el procedimiento licitatorio. Al respecto, cabe señalar que, pese a haberse proyectado oportunamente una resolución de adjudicación en su favor, la demandada jamás dictó formalmente dicho acto, por lo que la actora nunca adquirió la calidad de adjudicataria y continuó, hasta el dictado del acto impugnado, en su condición de oferente. Conforme a la jurisprudencia constante de este Tribunal, el oferente en un procedimiento licitatorio no es titular de un derecho subjetivo a la adjudicación, sino, a lo sumo, de un interés legítimo a que la Administración siga los pasos pautados por la ley y por el pliego, sin apartarse del fin que debe perseguir; los proponentes no pueden exigir una adjudicación, sino que cuentan únicamente con una expectativa fundada, en tanto la licitación se instituye para proteger el superior interés público en materia de contrataciones, y no el interés particular del proveedor (sentencias Nos. 2/2024, 529/2023, 597/2020, 385/2018, 294/2010, 264/2006, 531/2004, entre otras). A ello se suma que el propio pliego particular de condiciones, conocido y aceptado por la actora al presentar su oferta, reservó expresamente a ASSE el derecho de dejar sin efecto el llamado en cualquier etapa del procedimiento, según lo estimara convenien te a sus intereses (numeral 9.2 in fine). En tales condiciones, no asiste razón a la actora en cuanto invoca un derecho subjetivo a la contratación derivado de su calidad de legítima adjudicataria, presupuesto que no se verifica en el caso. VI) En lo relativo a la alegada falta de motivación corresponde señalar que la motivación del acto administrativo no debe apreciarse exclusivamente a partir de su texto, sino que puede resultar, en forma concomitante o contemporánea, de los antecedentes que in tegran el procedimiento de formación de la voluntad administrativa. En tal sentido, cabe recordar, conforme a la tesis de Marienhoff, reiteradamente invocada por este Tribunal, que la motivación del acto administrativo puede resultar acreditada tanto en el proceso de “formación” como en el de “expresión” de la voluntad administrativa (MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Abeledo Perrot, Buenos Aires, pp. 330 a 332). En el caso, la motivación surge con claridad de los antecedentes administrativos: la decisión de dejar sin efecto la licitación respondió a las observaciones formuladas por el Tribunal de Cuentas y al informe de la Dirección de Recursos Materiales de ASSE, que, ponderando el tenor de dichas observaciones, entendió pertinente prescindir del procedimiento por razones de buena administración. La circunstancia de que el Directorio de ASSE no compartiera la totalidad de las observaciones formuladas por el órgano de contralor no priva de sustento a la decisión adoptada. En efecto, en el Considerando IV de la resolución impugnada el Directorio da c uenta de que “…atendiendo a que varias de las observaciones formuladas por el Tribunal de Cuentas de la República resultan insubsanables, sin perjuicio de que no se comparten las referidas a los aspectos sustanciales establecidos en el Pliego Licitatorio, de acuerdo a lo informado por la Gerencia Administrativa, se entiende pertinente dejar sin efecto el procedimiento por razones de buena administración…”. La “buena administración” invocada no debe leerse en forma aislada, sino en conjunto con la necesidad de atender, cuanto menos, aquellas observaciones que la propia Administración reputó insubsanables, extremo que surge de los antecedentes agregados a la causa. Por análogas razones, no se advierte la incongruencia denunciada entre el Considerando IV y la parte dispositiva del acto impugnado. Que la Administración no compartiera algunas de las observaciones referidas a aspectos sustanciales del pliego no resulta contradictorio con la decisión de dejar sin efecto el llamado, en tanto esta última se fundó en el conjunto de las observaciones formuladas, y particularmente en aquellas que se consideraron insubsanables, lo que no obsta a que la Administración haya mantenido su discrepancia, en lo pertinente, con el criterio del órgano de contralor. VII) En cuanto al ejercicio, por parte de ASSE, de la potestad de dejar sin efecto la licitación, corresponde recordar que la adjudicación (o la no adjudicación, en su caso) constituye un acto esencialmente discrecional de la Administración, que consiste e n seleccionar, entre varias ofertas, la que mejor contemple los intereses confiados a su custodia, o en desistir del procedimiento cuando así lo aconsejen razones de buena administración, sin que el Tribunal pueda sustituir a la Administración en dicha apreciación. Dicha potestad encuentra sustento normativo en el artículo 68 del TOCAF, que habilita al ordenador del gasto a seguir otros cursos de acción por razones de buena administración, en el artículo 14.1 del Pliego Único de Bases y Condiciones Generales para los Contratos de Suministro y Servicios no personales, y en el propio pliego particular de la licitación. La Administración no se encontraba obligada a persistir en un procedimiento cuya regularidad había sido observada ni a culminarlo con una adjudicación. El control jurisdiccional de esta discrecionalidad no habilita al Tribunal a sustituir el juicio de méri to o conveniencia realizado por la Administración, salvo hipótesis de arbitrariedad manifiesta, desviación de poder o violación de reglas de derecho, extremos que no se verifican en el caso en análisis. Respecto de las observaciones formuladas por el Tribunal de Cuentas, y de la disconformidad de la parte actora con su contenido, cabe señalar que dicho órgano de contralor tiene por cometido, conforme al artículo 211 de la Constitución, intervenir preventivamente los gastos a los efectos de certificar su legalidad, pudiendo realizar observaciones. Frente a dicha observación, el ordenador del gasto cuenta con la posibilidad de reiterar el gasto observado. Tal facultad de insistencia no genera, en cabeza de la Administración, la obligación de ejercerla, ni determina que la decisión de no reiterar y ajustarse a las observaciones formuladas resulte ilegítima o arbitraria. En el caso, ASSE optó por no reiterar el gasto y por ajustar su proceder a las observaciones que reputó insubsanables, decisión que se encuentra dentro de su esfera discrecional y que fue fundada en los antecedentes de la causa, sin que corresponda a este Tribunal sustituir dicha valoración, ni ingresar al examen de la legalidad de la resolución del Tribunal de Cuentas, la cual no constituye el objeto de este proceso y ha quedado firme. VIII) Por otra parte, más allá de las afirmaciones genéricas contenidas en la demanda respecto de la violación de normas de derecho y de la existencia de desviación, abuso o exceso de poder, no se advierte que la actora haya identificado en forma concreta cuáles serían las normas vulneradas (más allá de las genéricamente citadas al calificar jurídicamente la pretensión), ni haya desarrollado argumento específico alguno tendiente a acreditar en qué habría consistido el apartamiento del fin previsto por el ordenamiento jurídico para el ejercicio de la potestad ejercida. Ante la ausencia de dicho desarrollo argumental, y correspondiendo a quien invoca dichos vicios la carga de precisar su contenido y acreditar sus extremos, tales agravios no pueden ser de recibo. IX) En definitiva, la decisión de dejar sin efecto la licitación se adoptó en ejercicio regular de la potestad discrecional conferida a la Administración por el artículo 68 del TOCAF y por el pliego particular de condiciones. No se advierte que el acto impugnado adolezca de los vicios de ilegitimidad invocados por la parte actora, por lo que corresponde su confirmación. X) Por las razones expuestas y lo establecido en los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal (r.), Dr. Corujo, Dra. Rossi, Dr. Reyes, Dr. Ettlin. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).