Sentencia Definitiva N° 423/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de julio de 2026. No. 423 Ministro redactor: Dr. Ángel Manuel Cal. VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados “ AA con ADMINISTRACIÓN DE LOS SERVICIOS DE SALUD DEL ESTADO. Acción de Nulidad. (Ficha No. 238/2024). RESULTANDO: I) AA, asistida por la Dra. BB de fs. 15 a 21 vto. demandó la nulidad de la resolución dictada por el Director del Hospital Pasteur el 21 de junio de 2023 que dispuso que “no corresponde la firma de Compromiso Funcional a los Licenciados en bioquímica ”, y que “ la Licenciada bioquímica AA (...) cuenta con un compromiso funcional validado desde el 14 de junio de 2019 por el cual percibe la remuneración asociada de manera irregular, la cual no corresponde de acuerdo a lo anteriormente mencionado.” (fs. 24 A.A.). La actora indicó que ingresó a A.S.S.E. por concurso como Licenciada en Bioquímica, grado Técnico Profesional III, y que desde entonces ha desarrollado tareas propias del área de análisis clínicos, sin que exista modificación alguna en sus cometidos que ju stifique la supresión del complemento. Expresó que el acto impugnado le causa agravio al disponer el cese del pago del complemento químico que venía percibiendo desde julio de 2019, pese a desempeñar ininterrumpidamente las mismas funciones profesionales en el Laboratorio del Hospital Pasteur y a haber suscrito, a requerimiento expreso de la propia Administración, el Compromiso Funcional exigido para acceder a dicha partida. Señaló que el origen del beneficio se encuentra en el convenio colectivo suscrito entre A.S.S.E y la Federación de Funcionarios de Salud Pública en 2008, que creó un complemento funcional destinado a asegurar una remuneración mínima a determinados profesio nales del área química y de enfermería, condicionado a la firma de un compromiso funcional. Posteriormente, la Resolución 4259/2013 del Directorio de A.S.S.E integró a los Bioquímicos Clínicos a ese régimen. Consideró que la interpretación restrictiva que ahora realiza la Administración (limitando el complemento exclusivamente a los Bioquímicos Clínicos y excluyendo a los Licenciados en Bioquímica) contradice el espíritu del acuerdo colectivo y los fundamentos de la resolución, los que remiten expresamente al Decreto 129/005 del Ministerio de Salud Pública, norma que, en su artículo 13, incluye dentro del Personal Técnico Superior de los laboratorios de análisis clínicos a los Licenciados en Bioquímica con formación en el área, categoría en la que se encuentra. Alegó que la supresión del complemento configuró una rebaja salarial respecto de una partida de naturaleza remuneratoria, creada para corregir inequidades entre colectivos profesionales con similares responsabilidades, lo que vulneró el principio constitucional de justa remuneración consagrado en ellos artículos 8 y 54, en cuanto implica percibir un salario inferior por idénticas tareas y responsabilidades. Añadió que la decisión también afectó su carrera funcional, pues el componente salarial incide en las posibilidades reales de concursar y proyectar su desarrollo profesional dentro de la función pública. Agregó que el acto impugnado carece de debida motivación, ya que la Administración se limitó a afirmar que no corresponde la firma del Compromiso Funcional ni el pago asociado, sin exponer fundamentos jurídicos suficientes que justifiquen el cambio de cri terio, lo que la transformó en una decisión arbitraria. Asimismo, invocó la teoría de los actos propios y el principio de buena fe, entendiendo que la Administración no puede apartarse sin justificación de su conducta anterior, consistente en exigir la firma del compromiso, dictar resoluciones reconociendo el d erecho y abonar el complemento durante varios años. Ese comportamiento reiterado, tanto general como particular, generó una situación jurídica concreta y una legítima expectativa que no puede ser desconocida invocando ahora un supuesto error interpretativo. Finalmente, denunció la vulneración del debido proceso administrativo, ya que la resolución fue adoptada sin otorgarle vista previa de los informes en que se fundó. En definitiva, solicitó la nulidad de la resolución impugnada. II) Conferido el correspondiente traslado, la Administración de los Servicios de Salud del Estado, representado por el Dr. CC, contestó la demanda oponiéndose al accionamiento (fs. 28 a 31 vto.). En lo central, manifestó que el beneficio fue previsto exclusivamente para los profesionales que ostentan el título de Bioquímico Clínico, no para quienes poseen el título de Licenciado en Bioquímica, tratándose de profesiones distintas, con diversa formación académica y diferente inserción institucional, considerando que la Licenciatura en Bioquímica corresponde a la Facultad de Ciencias, mientras que la Bioquímica Clínica pertenece a la Facultad de Química y se orienta específicamente al diagnóstico clínico mediante análisis de fluidos biológicos. Sobre esa base, sostuvo que la actora no se encuentra comprendida en el ámbito subjetivo del convenio colectivo ni en la resolución que lo implementó. Por consecuencia, no correspondía que firmara el compromiso funcional ni que percibiera el complemento asociado. Rechazó que exista lesión a un derecho adquirido o que se haya producido una rebaja salarial ilegítima, pues la funcionaria pasó a percibir exclusivamente aquello que legalmente le corresponde conforme a su cargo y régimen horario. El cese del pago de una partida indebidamente liquidada no configura daño patrimonial ni vulneración del principio de justa remuneración, sino la regularización de una liquidación errónea. Asimismo, controvirtió la alegada falta de motivación del acto, porque la resolución se funda expresamente en los informes técnicos y administrativos que constan en el expediente y fueron debidamente referenciados en el propio acto. A su entender, el Director actuó con base en elementos objetivos aportados por las oficinas competentes, lo que descarta cualquier arbitrariedad o abuso de poder y demuestra que la decisión respondió a un criterio de buena administración. Finalmente, negó que se haya vulnerado el debido proceso, ya que no existía obligación de conferir vista previa antes de adoptar la decisión. En definitiva, solicitó la confirmación de la resolución atacada de legitimidad por ser ajustada a derecho. III) Por decreto 3342/2024 se abrió el juicio a prueba por el término legal (fs. 33) y diligenciada la prueba ofrecida, las partes alegaron en plazo común de 15 días (fs. 98 y 105). VI) Conferida vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, la Dra. Sandra Boragno, aconsejó confirmar el acto impugnado, por Dictamen 580/2025 (fs. 110). V) Por decreto 4507/2024 se citó a las partes para sentencia definitiva que se acordó en legal y oportuna forma (fs. 115). CONSIDERANDO: I) El Tribunal, en mayoría, compartiendo lo dictaminado por la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por la confirmación del acto impugnado. II) Desde el punto de vista formal, se cumplió adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresar al análisis de mérito del asunto (Constitución de la República, arts. 317 y 319; Ley Nº 15.869, arts. 4º y 9º). III) En primer lugar, corresponde determinar la legitimidad del acto administrativo por el cual A.S.S.E . cesó el pago del complemento funcional químico a la actora, Licenciada en Bioquímica , dejando sin efecto el Compromiso Funcional en virtud del cual percibió dicha partida entre 2019 y 2023, bajo el entendido de que, debido a su profesión, no queda comprendida en el Convenio Colectivo que prevé la partida. A dichos efectos, se analizará la normativa aplicable. El 29 de julio de 2007 A.S.S.E y la Federación de Funcionarios de Salud Pública celebraron un Convenio Colectivo respecto a un conjunto de medidas de naturaleza salarial relativa a los “ Químicos” en que se creó el complemento funcional en cuestionamiento. (fs. 14 A.A.) El 11 de diciembre de 2013 el Directorio de A.S.S.E resolvió por resolución N.º 4259/2013 que los “Bioquímicos Clínicos” serán incluidos en el Convenio Colectivo antes referido, en atención a lo dispuesto en los artículos 13 y 14 del Decreto del Poder Ejecutivo de 4 de abril de 2005. Así, en sus Resultandos y Considerando se dispuso “ que dicho Acuerdo no refiere a un título en particular, sino que abarca a diversos títulos universitarios, incluidos en el Decreto del Poder Ejecutivo del 04/04/05, artículos 13 y 14 que reglamenta el funcionamiento de los Laboratorios de Análisis Clínicos. Considerando: que en tal sentido el Directorio de ASSE a partir de la fecha establece que los Bioquímicos Clínicos serán incluidos en el Convenio Colectivo que regula la actividad y remuneración de los Profesionales Químicos.” (fs. 14 A.A.) El referido artículo 13 del Decreto del Poder Ejecutivo N.º 129/005 establece en su literal A: “El personal del Laboratorio estará integrado por: A) Personal Técnico Superior, constituido por: (…) I I) Los Bioquímicos Clínicos o Doctores en Química Farmacéutica, orientación Bioquímica Clínica o Doctores en Farmacia, orientación Bioquímica, título expedido por la Facultad de Química y registrado en el Ministerio de Salud Pública. (…) VII) Los licenciados en Bioquímica, con materias optativas en el área de análisis clínicos, título expedido por la Facultad de Ciencias y registrado en el Ministerio de Salud Pública. (…)” Por su parte, el artículo 14 del mismo Decreto dispone: “Para ser Director Técnico de un Laboratorio de Análisis Clínicos deberá cumplirse con uno de los siguientes requisitos: A) Poseer el Título de Bioquímico Clínico o de Doctor en Química Farmacéutica, orientación Bioquímica Clínica o de Doctor en Farmacia, orientación Bioquímica Clínica. B) Poseer el Título de Médico Especialista en Laboratorio Clínico o Médico Especialista en Laboratorio de Patología Clínica.” Surge de los antecedentes que la profesión de la actora es Licenciada en Bioquímica (título expedido por la Facultad de Ciencias), y posee el grado de Licenciada en Laboratorio Clínico. No es controvertido que la actora no posee el título de Bioquímica Clínica. A la luz de la normativa aplicable, el Tribunal considera que la actora no queda comprendida en el ámbito subjetivo de la Resolución N.º4259/2013 y el Convenio Colectivo que da mérito a percibir el complemento, en tanto no posee el Titilo de Bioquímica Clínica. Cuando el Directorio de A.S.S.E incluyó a los Bioquímicos Clínicos al régimen del Convenio Colectivo de 29 de diciembre de 2008, tuvo en cuenta que eran profesionales diferentes a los Licenciados en Bioquímica, porque remitió al Decreto reglamentario que los distingue con claridad y les otorga diferentes potestades. Por lo que no es posible entender que al referirse a Bioquímicos Clínicos quiso incorporar también a otras profesiones como la de la actora. Sin perjuicio de que la accionante no impugnó la normativa que sustenta el acto administrativo recurrido, no se advierte arbitrariedad por parte de la Administración en la distinción de ambas profesiones, sino que por el contrario ello surge de la propia norma. Así, el Decreto del Poder Ejecutivo N.º 129/005 antes citado, excluye del elenco de los títulos habilitados para ejercer el cargo de Director Técnico a los Licenciados en Bioquímica, reservando tal competencia, entre otros, a los Bioquímicos Clínicos. Esta diferenciación evidencia que el ordenamiento distingue ambas titulaciones y les asigna distinto alcance funcional y responsabilidad técnica. La distinción no resulta caprichosa ni arbitraria. La diferenciación normativa preexistente justifica que la Administración, en el ejercicio de su discrecionalidad técnica, limite el beneficio a determinados colectivos profesionales cuyas competencias y re sponsabilidades no son plenamente coincidentes. En definitiva, el acto impugnado fue dictado conforme a derecho, en la medida que la actora, como Licenciada en Bioquímica, no queda comprendida en el ámbito subjetivo del Convenio Colectivo de 29 de julio de 2007 y la resolución Nº 4259/20131 de diciembre de 2013 dictada por el Directorio de A.S.S.E, que fundamentan el pago del complemento funcional cesado por la impugnada. IV) La inclusión de la profesión de la Lic. AA en el ámbito subjetivo del Convenio Colectivo no vulnera lo previsto en el artículo 8 ni el artículo 54 de la Constitución de la República como alegó la actora, pues la funcionaria continúa percibiendo la remuneración correspondiente a su cargo conforme al régimen legal aplicable, sin que pueda consolidarse un derecho adquirido derivado de un acto irregular. La percepción del complemento previo al dictado del acto impugnada, no generó un derecho adquirido a favor de la actora, en tanto su otorgamiento carecía de respaldo normativo. Es posición consolidada de esta Corporación que la Administración no solo está facultada, sino que tiene el poder-deber de revocar un acto irregular y que nadie puede adquirir un derecho “contra legem.” Así se sostuvo en sentencia No. 343/2023 que: “… en principio, frente a un acto afectado de irregularidad que produce invalidez, se genera el PODER-DEBER de revocarlo por parte de la Administración, sea de oficio o a pedido de parte, en cualquier momento. Se trata de un “poder-deber” y es factible la declaración ex officio justamente porque la Administración tiene el deber de ajustar su quehacer a Derecho. Por ello el acto viciado o ilegal carece de aptitud para generar derechos subjetivos o intereses protegidos por el derecho, en razón de lo cual, tradicionalmente se concluye que no existen derechos adquiridos “contra legem”. (En igual sentido, Sentencias N.º 172/2013, 492/2017, 553/2017, 782/2017, 367/2018, 300/2019, 956/2022 y 245/2023, 114/2024, 370/2024, 238/2026 entre otras). Por su parte, SAYAGUÉS LASO sostuvo “(…) el acto inválido puede ser revocado de oficio o a petición de parte en cualquier momento; y la Administración no solo tiene la facultad de revocar los actos administrativos irregulares, sino que tiene el deber de hacerlo ” (SAYAGUÉS LASO, Enrique: Tratado de Derecho Administrativo, T. I, FCU, Montevideo, 1998, pág. 433). V) Tampoco es de recibo el agravio fincado en que el acto impugnado carece de motivación suficiente, ya que esta surge del propio acto y sus antecedentes administrativos. La Administración fundamentó el acto en su propio cuerpo, indicando que la actora percibía la remuneración asociada de manera irregular, en tanto no le corresponde la firma de Compromiso Funcional a los licenciados en bioquímica, en atención a lo informado por la Dirección de Remuneraciones (fs. 24 A.A.), luciendo agregado previo al dictado del acto la resolución N.º 4259/2013 que incorporó al régimen del Convenio Colectivo a los Bioquímicos Clínicos, el contrato y título de Licenciada en Bioquímica de la actora, entre otra documentación que sirven de fundamento de la impugnada (fs.15 a 23 A.A.). Asimismo, de los antecedentes administrativos resulta que el 2 de mayo de 2023 la Dirección de Gestión de Remuneraciones de Recursos Humanos informó previamente que la matriz adjunta correspondiente a la actora es incorrecta, y que no corresponde el compr omiso funcional (fs. 5 A.A.); y el 23 de mayo de 2023, el Director del Hospital Pasteur informó que no correspondía la firma de Compromiso Funcional a los Licenciados en Bioquímica, como se hizo respecto de la actora (fs. 3 A.A.). En la especie, la motivación de la resolución resistida encuentra su plena y exacta complementación en las resultancias de las actuaciones administrativas previas. Como lo ha sostenido invariablemente la jurisprudencia del Tribunal en la materia, la fundamentación del acto puede y debe surgir del acto mismo, o de sus antecedentes. Como enseña MARIENHOFF, “…la motivación del acto administrativo -aunque ella fuera obligatoria - puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran o pueden integrar la forma del acto, en el proceso de “formación” o en el de “expresión” de la voluntad de la Administración Pública” (Sentencia 132/2025 cf. Marienhoff), extremo que se ha cumplido en el ocurrente. VI) Finalmente, para la mayoría de los integrantes del Cuerpo, la omisión de otorgamiento de vista previa al acto resistido a la actora, no apareja la ilegitimidad del mismo, en atención, en primer lugar, al poder-deber de la Administración de revocar actos ilegítimos e inexistencia de derechos adquiridos contra legem y, en segundo lugar, por aplicación del principio general de trascendencia. Como ha sostenido el Tribunal, no todo vicio adjetivo o procedimental determina la nulidad del acto. Para que ello ocurra, el defecto debe haber provocado una indefensión real o impedido el cumplimiento del fin del acto. Así, el Prof. Cajarville explicó “El vicio formal provocará la nulidad del propio acto que lo padece si impide que cumpla con el fin propio de ese acto o si provoca disminución de las garantías del procedimiento o -caso extremoindefensión”). (Cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, “Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/991”, Ediciones Idea, Montevideo, 1997, ps. 57- 58; en igual sentido, Aut. cit. “Vicios formales de los actos de procedimiento” en Sobre Derecho Administrativo, Tomo II , FCU, 3ª Ed. 2012, ps. 253-255). En similares términos expuestos por la Corporación en sentencias N°238/2026 y 899/2011, se entiende en este caso que la irregularidad del pago de la compensación a la actora era objetiva e insubsanable; por tanto, la concesión de una vista previa no habría alterado el resultado final del procedimiento, en tanto la actora no refutó ser Licenciada en Bioquímica, en lugar de Bioquímica Clínica como requiere la normativa. El poder -deber de revocar los actos ilegítimos deviene en un acto debido del órgano público, por lo que el otorgamiento de la vista previa, en este caso, no haría que el acto deje de contravenir la normativa. Al no ser el acto recurrido una sanción o impli car un perjuicio injusto y se limitó a corregir un obrar desajustado con la normativa, la ausencia de vista previa, en este caso, no lesionó se derecho de defensa. Como ha sostenido esta Sede, el debido procedimiento no es un formalismo vacío; no basta con alegar la falta de una instancia procedimental, sino que debe demostrarse que esta habría tenido incidencia, impacto real, algo que no ocurrió en el caso. (Sentenc ias Nos. 616/2019, 43/2024 y 238/2026). Al no existir una lesión efectiva al derecho de defensa que pudiera variar el fondo del asunto, la ilegitimidad de la adjudicación original, el vicio de forma carece de virtualidad anulatoria en virtud del principio de trascendencia. Por los fundamentos expuestos, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA: Desestímase la demanda anulatoria entablada y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 y art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal (r.), Dr. Corujo, Dra. Rossi (d.), Dr. Reyes, Dr. Ettlin. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada). Dra. Rosina Rossi. DISCORDE, en atención a los argumentos que expongo a continuación. Me interesa destacar que la actora luego de reseñar los antecedentes del acto, formuló su interpretación sobre las normas en juego y en relación a la partida en cuestión, dijo que “la propia Administración requirió la firma de la funcionaria en el año 2019, y durante todo este período ha abonado el complemento correspondiente” (fs. 17vto. infolios). Asimismo, se agravió expresando que: “la resolución, que causó un grave perjuicio a los intereses de la compareciente se adoptó en forma inconsulta, sin otorgar vista previa de los informes a que se hace referencia, lo que a todas luces atenta contra las garantías del debido procedimiento administrativo” (fs.19vto. infolios). Por lo que diré considero que tal agravio formal resulta de recibo, por lo cual corresponde la anulación del acto. Esto porque con independencia del presupuesto de derecho considerado para estructurar la decisión, es evidente que en función de las particularidades que rodean el caso relacionado al salario y su intangibilidad, la omisión relativa a una vista anterior al dictado del acto, obturó a la actora la oportunidad de ser oída en forma previa, debida y adecuada a fin de ejercer sus defensas frente a una inminente decisión con afectación de su realidad remuneratoria como la que aquí resiste. Me interesa destacar que una serie de argumentos vertidos por la Administración relativas al caso. No se encuentra controvertido que la actora “ha cobrado el complemento funcional químico” desde al año 2019. Desde ese antecedente el acto de marras consignó que la Licenciada AA percibía dicho complemento de modo irregular y, que “también fue irregular que haya firmado el compromiso funcional ya que no corresponde la firma del mismo a los Licenciados en Bioquímica como ella” y esto, determinó que pasara a “cobrar lo que legalmente le corresponde, por lo que se niega que exista lesión” (fs. 29vto. y 30 infolios). Ahora bien, entiendo que le asiste razón a la actora en cuanto a que sus garantías -en función de las especiales particularidades del caso - resultaron vulneradas. Parece claro que -como mínimo- desde que se señala por parte de la Administración que su obrar fue acorde a derecho en la búsqueda de corregir una situación ilegítima, estas se encontraban consolidadas e involucraban el salario, por lo cual no cabe dudar de que efectivamente correspondía conferirle la oportunidad de formular descargos de modo previo a resolver. Las eventuales desprolijidades administrativas previas, no pueden jamás desatender ni disminuir la posibilidad de defensa del funcionario involucrado. Recordemos que el derecho a la defensa en el procedimiento administrativo está consagrado en el artículo 8 del Pacto de San José de Costa Rica y ostenta rango constitucional conforme a lo dispuesto por los artículos 12, 66 y 72 de la Carta. REAL, quien impulsó la aplicación extensiva del art. 66 de la Constitución a todo acto que pudiera irrogar perjuicio a los administrados, señala que no puede dictarse decisión válida sin que se le otorgue vista a quien puede sufrir un perjuicio, ya sea por su culpa o sin haber dado causa ninguna al acto que afectará su situación (REAL, Alberto Ramón: “Las garantías en el procedimiento admi nistrativo”, Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, T. 17, Año 1966). Asimismo, los artículos 75 y 76 del Decreto No. 500/991 y en el caso el artículo 75 del Reglamento de Procedimiento Administrativo de ASSE reclaman la necesidad de la vista previa al dictado de un acto que afecte la esfera subjetiva de un sujeto. CAJARVILLE, examinando el derecho al debido procedimiento administrativo señala que: “Por cierto no se trata de un principio de jerarquía reglamentaria; los arts. 2º y 5º del Decreto 500/991 no hacen sino recoger un derecho de incuestionable fuente constitucional. Es tá consagrado en el art. 66 de la Constitución a favor de los funcionarios sobre los que recaiga una investigación administrativa sobre irregularidades, omisiones o delitos; pero toda la doctrina es conteste en que esa disposición no constituye una norma e xcepcional que admita por ende una interpretación a contrario, sino que se trata de la especificación para los casos a que se refiere, de un principio general que consagra uno de los derechos inherentes a la personalidad humana y que se derivan de la forma democrático republicana de gobiern o, como tal comprendido en el art. 72 de la Carta: el derecho de toda persona de defenderse frente a cualquier imputación o inculpación de un comportamiento contrario a derecho, a la moral o a las buenas costumbres, o siempre que se trate de dictar una resolución que le afecte en sus derechos o intereses”. ( CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. El derecho a defenderse en vía administrativa y la eficiencia y eficacia de la administración. Anuario de derecho administrativo, 2006, no 13, pág. 54). Debe destacarse que respecto al derecho a defenderse previamente al dictado de la decisión que hoy resiste, no existe controversia relativa a la omisión de conferir vista por parte de la demandada. Por el contrario, la Administración señala la misma no correspondía en el procedimiento administrativo, por cuanto: “En primer lugar, no hay ninguna consulta preceptiva que haya debido hacerle a ella y en segundo lugar la propia resolución ordena que le sea notificada. En los antecedentes surge que el 21/06/2023 se le otorgó vista de la resolución, por lo que la formalidad fue cumplida. Gracias a esto pudo iniciar la vía recursiva correspondiente el 30/06/2023” (fs. 30 vto. infolios). Visto esto, es claro que la funcionaria no contó con posibilidad de defensa previa a dejar de percibir el compromiso funcional, lo que sin duda afectó su esfera subjetiva al disminuir su remuneración. En suma, anulo.