Sentencia Definitiva N° 421/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de julio de 2026 No. 421 Ministro redactor: Dr. Edgardo Ettlin VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE CANELONES. Acción de Nulidad” (Ficha No. 598/2024). RESULTANDO : I) A fs. 7-9 compareció la parte actora y dedujo demanda anulatoria en contra del pronunciamiento de la Gerencia de Sector de Recursos Financieros de la Intendencia de Canelones, por la que se resolvió no hacer lugar a la petición de la Sra. AA, tendiente a la “reactivación” de un convenio de facilidades de pago de contribución inmobiliaria (fs. 9 A.A.). En síntesis, la demanda sostiene que el acto administrativo impugnado es ilegítimo por cuanto dispuso la caducidad de un convenio de pago que había sido cumplido íntegramente, con fundamento únicamente en la omisión del pago de dos bimestres del tributo en cuestión, correspondientes al año 2023. Así, destaca que dicha omisión obedeció a circunstancias excepcionales vinculadas al delicado estado de salud de su madre, de ochenta y ocho años de edad, y que su voluntad siempre fue regularizar inmediatamente la situación, extremo que intentó concretar en enero de 2024, oportunidad en la que tomó conocimiento de que el convenio había sido dejado sin efecto. Alega que la Administración resolvió la caducidad de forma masiva, sin efectuar una valoración individual de cada caso y, particularmente, sin notificar previamente a la compareciente sobre la pérdida de vigencia del convenio. A su vez, reparó en que esa ausencia de notificación le habría impedido adoptar las medidas nece sarias para evitar las gravosas consecuencias de la decisión, configurándose así una actuación que vulnera las garantías propias del debido procedimiento y del derecho de defensa. Afirma, además, que la consecuencia económica derivada de la caducidad resulta absolutamente desproporcionada e irrazonable: mientras la deuda correspondiente a los dos bimestres omitidos ascendía a una suma relativamente reducida, la Intendencia determinó el restablecimiento de una deuda cercana a los quinientos mil pesos uruguayos, pese a que el convenio había sido cancelado en su totalidad. En ese contexto, entiende que el acto impugnado genera un enriquecimiento sin causa en favor de la demandada, al desconocer los pagos efectuados en ejecución del convenio y pretender exigir nuevamente una deuda que había sido regularizada mediante un acuerdo oportunamente cumplido. Sobre tales fundamentos, sostiene que la resolución cuestionada adolece de ilegitimidad por vulnerar los principios de razonabilidad, proporcionalidad, buena fe y seguridad jurídica. II) Corrido traslado de precepto, a fs. 22 -25 compareció la demandada debidamente representada y se opuso en términos contradictorios al accionamiento movilizado. En primer término, argumentó que la actora no agotó correctamente la vía administrativa, en la medida en que los recursos de reposición y apelación fueron interpuestos contra un informe emitido por la Gerencia del Sector Recursos Financieros, acto que reviste naturaleza preparatoria y, por tanto, carece de aptitud para ser impugnado mediante los recursos administrativos deducidos. En consecuencia, entiende que no se configuró un válido agotamiento de la vía previa exigida para promover la acción de nulidad. En cuanto al fondo del asunto, afirma que la resolución impugnada fue dictada con estricto apego a derecho, sin incurrir en desviación, abuso o exceso de poder, y que se limitó a aplicar el régimen previsto en el Decreto Departamental No. 17/2019 y su reglamentación. A este respecto, señala que la normativa concede importantes beneficios a los contribuyentes para la regularización de adeudos por contribución inmobiliaria, pero condiciona su mantenimiento al cumplimiento de determinadas obligaciones, entre ellas el pago íntegro de las cuotas del convenio y la permanencia al día en el pago de la contribución inmobiliaria corriente durante los tres ejercicios posteriores a su celebración. Manifiesta que, si bien la interesada canceló la totalidad de las cuotas convenidas, omitió abonar los bimestres quinto y sexto del ejercicio 2023, extremo que ella misma reconoce y que configura una de las causales de caducidad expresamente previstas en l a normativa aplicable y en las condiciones del propio convenio. Añade que la pérdida de los beneficios derivados del convenio opera de pleno derecho una vez verificado el incumplimiento de cualquiera de las condiciones pactadas, produciendo como consecuencia el resurgimiento de la totalidad de la deuda originalmente co nvenida, con la correspondiente imputación de los pagos efectuados a los créditos más antiguos. En tal sentido, explicita que la denominada “baja masiva” de convenios registrada en enero de 2024 no constituyó una decisión discrecional de la Administración, sino la ejecución de las consecuencias jurídicas previstas por la normativa vigente para todos aquellos contribuyentes que se encontraban en idéntica situación de incumplimiento. En otro orden, rechaza el agravio referido a la falta de notificación de la caducidad del convenio, basado en que la normativa departamental no impone a la Administración la obligación de notificar individualmente la pérdida del beneficio. Finalmente, descarta la existencia del alegado enriquecimiento sin causa, ya que el resurgimiento de la deuda y la imputación de los pagos realizados obedecen exclusivamente a la aplicación de las disposiciones legales y reglamentarias que regulan este tipo de convenios. III) Por Sentencia No. 306/2025, de 5 de agosto de 2025, se resolvió, en sentido adverso a la tesitura de la demandada , la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa (fs. 35). IV) Abierto el juicio a prueba por la citada sentencia, se diligenció la ofrecida por la demandada a fs. 40 y ss. V) En el plazo común de 15 días alegó únicamente la Administración (44-46 vto.). VI) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, por Dictamen No. 754/2025, aconsejó desestimar la demanda y confirmar el acto objeto de impugnación (fs. 49-50). VII) Por auto No. 5386/2025 (fs. 52) se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se han cumplido adecuadamente los requisitos exigidos por las normas respectivas para habilitar el presente accionamiento anulatorio. En efecto, así fue relevado por la ya citada sentencia No. 306/2025 de 5 de agosto de 2025, que, además de desestimar la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa, reparó en el carácter definitivo del acto impugnado y en el cumplimiento de los presupuestos formales previos al intento anulatorio. II) Antecedentes relevantes y determinación del objeto II.I) Las presentes actuaciones tienen origen en la petición administrativa presentada por la accionante con fecha 17.01.2024 ante la Intendencia de Canelones, mediante la cual solicitó la “ reactivación del convenio” celebrado por concepto de adeudos correspondientes al impuesto de contribución inmobiliaria (fs. 3 y 4 A.A.). En dicha oportunidad, la Sra. AA manifestó haber cumplido con las cuotas pactadas en el convenio y señaló que la omisión en el pago de los dos últimos bimestres del año 2023 obedeció a razones vinculadas al estado de salud de su madre. Expresó que, al concurrir en enero de 2024 con la finalidad de regularizar dicha situación, tomó conocimiento de que el convenio, pese a encontrarse abonado en su totalidad, había caducado automáticamente. En dicho marco de actuación, la Administración incorporó el convenio referido por la peticionante (fs. 7 y 8 A.A.) e informó que con fecha 11.07.2023 se había abonado la última cuota correspondiente al acuerdo celebrado, el cual comprendía la deuda generad a durante el período 1998 - 2022. Asimismo, dejó constancia de que no fueron abonadas las dos últimas cuotas del tributo principal correspondientes al ejercicio 2023, circunstancia que determinó la caducidad del convenio por incumplimiento de las condiciones generales oportunamente asumidas por la contribuyente (fs. 6 y 9 A.A.). II.II) Pues bien, delimitado el marco fáctico antecedente, corresponde precisar que el objeto del presente proceso se circunscribe a determinar la legitimidad de la decisión administrativa que confirmó la caducidad del convenio de pago y rechazó la solicitud de r eactivación promovida por la accionante. En concreto, la controversia se centra en establecer si la Administración actuó conforme a derecho al disponer dicha consecuencia jurídica ante el incumplimiento constatado, así como si resultaron respetados al ejer cer la actividad los principios que rigen el ejercicio de la función administrativa. III) El Tribunal, luego de un detenido análisis de los elementos allegados a la causa, la normativa aplicable y los argumentos esgrimidos por las partes en sus respectivos escritos, por unanimidad de sus integrantes naturales, compartiendo la solución propuesta por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá a desestimar la demanda y a confirmar el acto impugnado. IV) Sobre el mérito de la causa. Caducidad legal del convenio. Incumplimiento de las condiciones convencionales y normativas IV.I) De las actuaciones administrativas incorporadas y de las posiciones asumidas por las partes, surgen como extremos no controvertidos determinados hechos relevantes para la resolución de la presente causa. En primer término, se encuentra acreditado que la accionante suscribió con fecha 11.08.2022 un “Convenio de pago amparado Dto. 17/19” (fs. 7 y 8 A.A.), respecto de adeudos correspondientes al impuesto de contribución inmobiliaria del padrón No. 4556, ubicado en la localidad catastral de Pando, acordándose su cancelación mediante el pago de doce cuotas iguales, mensuales y consecutivas. Igualmente, no resulta controvertido que la contribuyente cumplió con el pago de las cuotas correspondientes al convenio celebrado y que abonó la última de ellas con fecha 11.07.2023. La propia Administración reconoce que el referido acuerdo fue cancelado en cuanto a las obligaciones en él comprendidas, correspondientes a deudas generadas durante el período 1998-2022 (fs. 6 y 9 A.A.). Ahora bien, también surge acreditado -y es admitido por la propia accionante en su libelo introductorio - que no fueron abonadas las cuotas correspondientes al impuesto de contribución inmobiliaria devengadas durante el ejercicio 2023, específicamente las c orrespondientes a los dos últimos bimestres del año (cuotas 5 y 6 del ejercicio 2023). Tal incumplimiento fue el fundamento invocado por la Administración para disponer la caducidad del convenio y rechazar la solicitud de reactivación promovida por la interesada. IV.II) Sentado el marco fáctico, corresponde precisar que el convenio celebrado por la contribuyente se encontraba amparado en el Decreto de la Junta Departamental de Canelones No. 17/019, de fecha 17.09.2019, reglamentado por Resolución del Intendente No. 19/08337, de fecha 14.11.2019 (fs. 51 a 54 A.A.). El referido régimen estableció un mecanismo especial de regularización de adeudos tributarios y otorgó a los contribuyentes la posibilidad de cancelar las obligaciones pendientes mediante pago contado o hasta en doce cuotas iguales, mensuales y consecutiva s, con la particularidad de que los recargos generados y no abonados quedaban suspendidos durante la vigencia del convenio. En efecto, el artículo 3 del Decreto Departamental dispone que los contribuyentes podrán cancelar las deudas comprendidas “ hasta la última cuota vencida del año en curso ”, abonando la primera cuota al momento de la suscripción del convenio, “con multas, sin recargos, ni actualización por Índice de Precios al Consumo”. Sin embargo, dicho beneficio fue concedido con sujeción al cumplimiento de determinadas obligaciones por parte del contribuyente. En ese sentido, la normativa en cuestión dispone que “los recargos generados y no pagados quedarán suspendidos en su cobro hasta la cancelación del convenio, debiendo mantenerse al día con el pago del tributo generado al cierre de cada ejercicio, desde la suscripción del convenio o del pago contado y hasta 3 (tres) años posteriores a la misma inclusive”. De ello se desprende que la suspensión de los recargos constituía un beneficio sujeto a una doble condición: por un lado, al cumplimiento del convenio de facilidades suscrito, y, por otro, a la obligación del contribuyente de mantenerse al día con el pago de la contribución inmobiliaria corriente durante los tres ejercicios posteriores a la celebración del acuerdo. Dicho de otro modo, la cancelación de las cuotas del convenio no agotaba las obligaciones asumidas por la contribuyente, pues el mantenimiento d el beneficio dependía también del cumplimiento de la obligación accesoria prevista por la normativa departamental. Tal solución resulta coherente con la naturaleza y efectos jurídicos de la denominada caducidad legal, pues, como ha señalado la doctrina, la caducidad ha de concebirse “… como un medio particular de extinción del acto administrativo, distinto de la revocación, a través del cual se sanciona el incumplimiento de una obligación del particular o administrado .” (CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo , Tomo II, Abeledo - Perrot, Buenos Aires, p. 249). En palabras de DELPIAZZO: “… la caducidad es la extinción de un acto administrativo en razón del incumplimiento grave por el interesado de las obligaciones que aquel le impone ” (DELPIAZZO, C., “Derecho Administrativo General, Vol. I, AMF, Montevideo, 2011, p. 314). En definitiva, a diferencia de otros supuestos de revocación basados en razones de oportunidad o conveniencia, la caducidad es la consecuencia jurídica derivada del incumplimiento de un presupuesto previsto normativamente, y de la des observancia del Convenio cuyas condiciones debieron respetarse estrictamente (arts. 1291 y 1297 del Código Civil) IV.III) En esta instancia del análisis, aplicando tales conceptos al caso concreto, resulta de franco rechazo el agravio de la accionante relativo a que el cumplimiento íntegro del pago de las cuotas del convenio determinaba la imposibilidad de declarar su caducidad, en tanto y en cuanto dicho postulado parte de considerar únicamente una de las obligaciones asumidas, omitiendo que el régimen aplicable imponía además el deber de mantener al día el tributo corriente durante el período de tres años posteriores a la su scripción del acuerdo. En consecuencia, verificado que la promotora no abonó las cuotas de los dos últimos bimestres correspondientes al ejercicio 2023, se configuró la causal prevista en la normativa que regula el beneficio, habilitando -y obligando- a la Administración a dispo ner la caducidad del convenio y el restablecimiento de las consecuencias derivadas de su incumplimiento. Cabe remarcar que la facultad que ostenta la demandada, y cuestiona en esta instancia la promotora, lejos de ser discrecional ocupa el ámbito de lo reglado, y conjuga en su ejercicio la estricta observancia del principio de legalidad objetiva, eficacia y eficiencia; principios todos que atraviesan el quehacer administrativo (art. 2 del Decreto 500/991). Consiguientemente, la caducidad dispuesta, constatada frente al incumplimiento de la Sra. AA, no fue más que un acto debido, impuesto a la Comuna en la calidad de sujeto activo de la relación jurídico tributaria que mantenía con la accionante. IV.IV) Por igual, tampoco resulta atendible el embate fincado en la existencia de un enriquecimiento sin causa por parte de la Intendencia Departamental de Canelones, ni aquel relacionado con la afectación al principio del debido procedimiento. En primer lugar, ha de precisarse que la pérdida de los beneficios otorgados y el resurgimiento de la deuda no constituyen una ventaja patrimonial carente de fundamento normativo. Por el contrario, en un aspecto no controvertido por la actora (quien ni siq uiera alegó de bien probado en estos obrados), la Administración, al dejar sin efecto los beneficios, procedió a imputar los pagos realizados a la deuda más antigua, con multas y recargos: así consta en el informe de la Agencia Tributaria Canaria agregado fs. 49 A.A. De ese modo, el cobro es la consecuencia prevista para el supuesto de incumplimiento de las condiciones bajo las cuales fue concedida la facilidad. Sobre el segundo aspecto, conviene detenerse en que una vez constatado el incumplimiento de la condición establecida convencional o normativamente -en la especie, la falta de pago de los dos últimos bimestres correspondientes al ejercicio 2023- quedó configurado el supuesto habilitante para disponer la caducidad del régimen de beneficios. Así, la resolución que rechaza la solicitud de reactivación del convenio tiene naturaleza eminentemente declarativa, al limitarse a constatar la producción de una consecuencia ya asociada al incumplimiento; extremo que, en la emergencia, estaba en pleno conocimiento de la Sra. AA (fs. 8). La afirmación precedente permite diferenciar la caducidad de una sanción administrativa, pues mientras la primera constituye una consecuencia jurídica objetiva, la segunda persigue una finalidad punitiva y presupone la imputación de una conducta reprochable. A partir de ello, en la especie, no resultaba imperativo conceder vista u oportunidad de defensa previo al dictado de la resolución en causa: ora porque el procedimiento se inició de oficio a instancias de la peticionante, ora porque no implicó stricto sensu la imposición de una sanción o perjuicio. Como ha sostenido el Tribunal en su inveterada jurisprudencia, cuya convocatoria resulta conveniente al caso concreto: “… parece claro que el fundamento del otorgamiento de vista previa al dictado de una resolución que puede causar perjuicio (arts. 12, 66, 72 y ccs., Constitución; 76, 171 y ccs., Decreto Nº 500/991; art. 8 del Pacto de San José de Costa Rica), consiste en permitir al “administrado” o interesado tomar conocimiento de lo actuado por la Administración hasta ese momento y, en su consecuencia, tener la oportunidad de concretar una adecuada defensa, articulando descargos y ofreciendo -en su caso- la prueba que estim ara pertinente. Se trata de la secular garantía del “debido proceso” (y del derecho de defensa, tanto en el ámbito administrativo como jurisdiccional) aplicado en sede administrativa. Pero, en el casus, la parte actora no puede aducir en modo alguno un supuesto de indefensión, de cercenamiento total de garantías, siquiera de afectación parcial de las mismas. Porque no se trata de un procedimiento administrativo seguido de oficio, del que pudiera resultar lesión y/o perjuicio (art. 76, Decreto Nº 500/991); sino de la respuesta dada por la Administración a un requerimiento movilizado por la propia empresa (…). Y, bajo tales circunstancias, en tales p rocedimientos no es dable alegar indefensión, puesto que es el propio administrado quien impulsa el trámite y tiene por ello, plena oportunidad de expresar su punto de vista y acreditar sus dichos con anterioridad al acto que le fue perjudicial (Cf. Sent. 719/00)” (Cfme. Sentencia No. 699/2010; en igual sentido: Sentencia No. 143/2012)” (Sentencia No. 187/2023). V) En suma, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Rossi, Dr. Reyes, Dr. Ettlin (r.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).