Sentencia Definitiva N° 417/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de julio de 2026 No. 417 Ministro redactor: Dr. Edgardo Ettlin VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad ” ( Ficha No. 915/2024). RESULTANDO : I) A fs. 10 -14 compareció la parte actora y dedujo demanda anulatoria en contra de la Resolución R.D. No. 37-5/2023 de 15 de noviembre de 2023, mediante la cual el Directorio del Banco de Previsión Social dispuso la designación en calidad de presupuestados de varios funcionarios -entre ellos el promotor-, para ocupar el cargo de Profesional I Licenciado en Administración, Escalafón A, grado 13 (fs. 2-3). En lo inicial, la demanda señala que el Banco de Previsión Social cuenta con diversos escalafones funcionales, entre ellos el Escalafón A, correspondiente a profesionales; el Escalafón B, a técnicos; el Escalafón C, a administrativos; y el Escalafón D, a e specializados. Cada escalafón comprende cargos ordenados en una escala transversal por grados: el Escalafón C abarca los grados 1 a 8; el Escalafón B, los grados 9 a 12; el Escalafón A, los grados 13 a 18; y el Escalafón D, los grados 16 a 18. Seguidamente, el actor expresa que se desempeñaba como Jefe Especializado, Escalafón D, grado 16, y que, luego de obtener su título universitario de Licenciado en Administración, concursó para el cargo de Profesional I, de conformidad con las bases aprobadas por la Resolución del Directorio (R.D.) No. 27-1/23. Destaca que, como resultado, fue designado en el Escalafón A, grado 13, mediante la R.D No. 37 -5/2023, acto administrativo cuya nulidad pretende. Dicho esto, se agravió por entender que el pasaje del grado 16 al grado 13 le ocasionó un perjuicio económico, al implicar una disminución salarial aproximada de $24.737. Afirma que resulta ilógico que el reconocimiento de su formación profesional se traduzca en una reducción de sus haberes. Asimismo, considera que su designación en el grado 13 vulnera el derecho subjetivo a la permanencia en el grado 16, así como su interés legítimo a que la designación se efectúe conforme a un procedimiento reglado. Igualmente, postula que la degradación es producto de una mala gestión del concurso, que no contempló esa circunstancia o que, habiéndola advertido, procuró subsanarla mediante la obtención del consentimiento de los funcionarios; viciado por carecer de verdadera voluntad. Expone que, dadas las dificultades para ascender en su actual escalafón, necesitaría no menos de doce años para recuperar el grado 16 ya alcanzado, lo que configura una lesión a su carrera administrativa. Así, subraya que constituye un principio ampliament e reconocido evitar el menoscabo o la disminución del nivel retributivo de los funcionarios públicos, tal como dispone el art. 10 de la Ley No. 19.355. Por todo lo expuesto, solicita que se declare la nulidad del acto administrativo impugnado. II) Corrido traslado de precepto, a fs. 19 -22 compareció la demandada debidamente representada y se opuso al accionamiento movilizado. En ajustada síntesis, manifiesta que la Administración ha actuado conforme a Derecho y que el acto impugnado no vulnera normas constitucionales, legales o reglamentarias. Al respecto, entiende que el accionante erra en su razonamiento, dado que, a partir de su planteo, pretende equiparar su situación a una transformación de cargo, cuando en realidad accedió voluntariamente a un cambio de escalafón. Por ello, sostiene que de bió considerar que dicho cambio implicaba necesariamente el ingreso por un grado inferior, y, de no resultarle conveniente, pudo optar por permanecer en el Escalafón D sin asumir el nuevo cargo. A su tiempo, destaca que el Reglamento de Concursos del Organismo, en su Título X, relativo a los concursos para cargos profesionales o técnicos y a los cambios de escalafón o de cargo, establece en su artículo 53 que, en todos los casos, las incorporaciones se producirán por el último grado del cargo respectivo . En este sentido, resalta que el funcionario pretende conservar la remuneración correspondiente al grado 16 del Escalafón D mientras pasa a desempeñarse como Profesional I, Licenciado en Administración, en el Escalafón A, lo que resulta incompatible con l a normativa aplicable. Precisa que la mayor remuneración percibida en el cargo anterior respondía a las mayores responsabilidades inherentes a la función de jefatura y supervisión, circunstancias que no concurren en el cargo de ingreso al Escalafón A. Asimismo, explica que, a efectos de garantizar que el funcionario conociera las consecuencias de acceder a un cargo de menor rango, la Administración recabó su consentimiento expreso, asegurándose de que tuviera pleno conocimiento de la diferencia retributiva existente entre ambos cargos. En suma, considera que el reclamo no puede prosperar, desde que el ingreso al nuevo escalafón debía producirse necesariamente por el grado inicial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 del Reglamento de Concursos. III) Abierto el juicio a prueba por Decreto No. 1290/2025 (fs. 24), se diligenció la ofrecida por las partes a fs. 26 y ss. IV) En el plazo común de 15 días alegó únicamente la parte actora (fs. 47-51 vto.). V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, por Dictamen No. 744/2025, aconsejó desestimar la demanda y confirmar el acto objeto de impugnación (fs. 74-76). VI) Por auto No. 5320/2025 (fs. 78) se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se han cumplido adecuadamente los requisitos exigidos por las normas respectivas para habilitar el presente accionamiento anulatorio. En efecto, la resolución impugnada fue notificada al actor el 21 de noviembre de 2023, extremo que, si bien no surge de las presentes actuaciones, no ha sido controvertido por la demandada. Contra dicho acto, interpuso recurso de revocación el 29 de noviembre de 2023, dentro del plazo legal (fs. 63-80 vto. A.A.). Por R.D. No. 26-1/2024, de fecha 21 de agosto de 2024, el Directorio del Banco de Previsión Social desestimó el recurso interpuesto y ratificó la resolución impugnada (fs. 112 A.A.). El referido acto, conclusivo de la vía administrativa, fue notificado el 16 de diciembre de 2024 (fs. 116 A.A.). Finalmente, la demanda anulatoria fue promovida en tiempo hábil el 23 de diciembre de 2024, según nota de cargo obrante a fs. 16. II) El Tribunal, luego de un detenido análisis de los elementos allegados a la causa, la normativa aplicable y los argumentos esgrimidos por las partes en sus respectivos escritos, por unanimidad de sus integrantes naturales, compartiendo el temperamento del d ictamen de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá a desestimar la demanda y a confirmar el acto impugnado. III) En la emergencia, la cuestión sometida a decisión consiste en determinar si la resolución impugnada, en cuanto designó al actor en el cargo de Profesional I Licenciado en Administración, Escalafón A, grado 13, con motivo de su acceso a un concurso de cambi o de escalafón, resulta ajustada a Derecho o, por el contrario, lesiona su situación jurídica al no haber preservado el grado 16 y el correspondiente nivel retributivo que ostentaba en el Escalafón D. Así, la demanda sostiene centralmente que la Administración debió compatibilizar el reconocimiento de su nueva calidad profesional con la conservación del grado funcional alcanzado y de la remuneración correspondiente, por entender que el descenso de grado vulnera su carrera administrativa y el principio de intangibilidad de la retribución de los funcionarios públicos. IV) La solución del litigio exige partir del régimen jurídico aplicable al cambio de escalafón vigente al tiempo de los hechos. Al respecto, el artículo 53 del Reglamento de Concursos del Banco de Previsión Social, aprobado por R.D. No. 10 -1/2018 y sus modificativas, disponía que: “En todos los casos las incorporaciones se producirán por el último grado del cargo respectivo”. En igual sentido, el artículo 8 de las Disposiciones Transitorias aprobadas por R.D. No. 27-1/2023, que rigieron el llamado al que se presentó el actor, establecía que: “En todos los casos las incorporaciones se efectuarán por el último grado del cargo respectivo y en las unidades a las que Gerencia General asigne las vacantes existentes, de acuerdo a las necesidades del servicio.” (fs. 4-5). Pues bien, la interpretación armónica de ambas disposiciones no ofrece margen para soluciones diversas: el régimen reglamentario vigente al tiempo del concurso establecía, con carácter general y objetivo, que el ingreso a un nuevo escalafón debía efectuars e por el grado inicial previsto para el cargo correspondiente, con independencia del grado que el funcionario revistiera en un escalafón distinto. V) Sobre esa base normativa, la actuación cuestionada en esta instancia se presenta como la inexorable y directa consecuencia de la aplicación de la reglamentación vigente, en tanto el acto impugnado se limitó a designar al actor en el grado de ingreso pre visto para el cargo al que concursó, sin apartarse de las bases del llamado ni del Reglamento de Concursos que lo regía con carácter general. Nada más. La pretensión anulatoria reposa, así, sobre la mera expectativa o la aspiración del promotor de obtener una solución favorable a su interés funcional y económico: situación jurídica que de por sí no encarta dentro de los supuestos de legitimación que habilitan a contender por la anulación de un acto administrativo (art. 309 de la Constitución de la República). VI) Amén de ello, no puede apadrinarse una solución que carece de sustento en la normativa vigente y supone, en pos únicamente del reconocimiento de una situación excepcional prevista en beneficio del accionante, el desplazamiento de una disposición reglam entaria vigente, de aplicación general y objetiva. Asimismo, el Sr. AA, más allá de invocar en términos generales la vulneración de principios y el perjuicio económico derivado del cambio de escalafón, no probó en modo contundente ni fehaciente que la Administración hubiera ejercido su potestad reglamentaria de manera arbitraria o con abuso, exceso o desviación de poder: únicos límites jurídicos al ejercicio de una potestad discrecional (en cuanto corresponda, FLORES DAPKEVICIUS, Ruben “Tratado de Derecho Administrativo Uruguayo” Tomo II, La Ley, Uruguay, 2021, págs.. 260-261). Corresponde recordar, en este punto, la distinción entre legitimidad y mérito del acto administrativo. Como enseña Cassinelli Muñoz: “ la legitimidad del acto es el ajuste a las reglas de Derecho, mientras que el mérito es el ajuste a las reglas de buena administración o a máximas de orientación políticas no cristalizadas en reglas de Derecho. La diferencia entre los aspectos de legitimidad y los de mérito no deriva de la materia de que se trate, sino de la circunstancia –variable en el tiempo y de una parcela a otra del ordenamiento administrativo – de que tal o cual aspecto se encuentre regulado por normas jurídicas o librado a la discrecionalidad del administrador” (Cassinelli Muñoz, Horacio, “ El mérito y el fondo ”, en “Derecho Constitucional y Administrativo”, La Ley Uruguay, Montevideo, 2010, p. 825). En el ocurrente, en función de dichas premisas, es de toda evidencia que la controversia planteada por la actora trasciende el análisis jurídico de adecuación normativa, pues, en definitiva, cuestiona la conveniencia del criterio adoptado por la Administra ción al regular el ingreso a un nuevo escalafón. Desde esa perspectiva, la decisión de establecer que dicho ingreso se produzca por el grado inicial del cargo responde también a una valoración de organización y ordenación de la carrera funcional, que, se reitera, compete de forma exclusiva y excluyente a la demandada, en tanto titular del poder ordenador y de las facultades para ejercerlo. Por lo demás, no resulta irrazonable ni desproporcionado (al menos no al punto de ser objeto de revisión por esta jurisdicción) que el acceso a un nuevo escalafón, con una naturaleza funcional diversa y con una escala propia, se produzca desde el grado previsto como punto de ingreso. Se trata, como se dijo, de una opción de organización del personal y estructuración de la carrera funcional, no revisable por la mera inconveniencia que le ocasiona al Sr. AA. VII) Por su parte, las condiciones del llamado fueron establecidas con anterioridad a su realización y, por ende, conocidas por el actor al momento de decidir su participación. En ese escenario, la suscripción del consentimiento requerido por la Administración no procuró subsanar una irregularidad o convalidar un defecto del procedimiento, sino dejar expresa constancia de que el funcionario conocía las consecuencias jurídicas y retributivas del cambio al que voluntariamente se sometía (fs. 27-27 vto.). Y tal es así que la decisión de acceder al concurso para incorporarse al Escalafón A importó la aceptación del régimen jurídico que regulaba dicho ingreso, sin que resulte admisible pretender, una vez perfeccionado el cambio, la desaplicación de las reglas que lo regían. En definitiva, la Administración actuó dentro del ámbito de su competencia, aplicando una regla objetiva y previamente establecida para regular el ingreso a un nuevo escalafón. VIII) Finalmente, corresponde señalar que el Tribunal se encuentra facultado para analizar la regularidad jurídica de la norma reglamentaria que sirve de fundamento al acto impugnado, en virtud de que este constituye una aplicación concreta de aquella. Dicha solución encuentra respaldo en el inciso 2° del artículo 25 del Decreto Ley No. 15.524, respecto del cual el Profesor Cajarville precisaba: “Aunque no se haya impugnado el acto creador de la norma general – abstracta o concreta-, será siempre posible la impugnación administrativa y jurisdiccional de los actos que posteriormente se dicten en aplicación de aquella, y en esta impugnación podrá invo carse la ilegitimidad tanto del acto de ejecución en sí como de la norma general en que se funde ” (CAJARVILLE, J.P., “ Recursos Administrativos ”, F.C.U., 5ª edición, Montevideo, octubre 2020, p. 125). Ahora, dicha potestad de revisión no dispensa a las partes de la carga de introducir oportunamente los agravios correspondientes, en tanto el proceso contencioso administrativo de anulación se encuentra regido por el principio dispositivo. En consecuencia, si bien el Tribunal puede examinar la regularidad jurídica del acto general al controlar el acto particular dictado en su aplicación, dicho análisis debe efectuarse dentro de los límites establecidos por los planteos de las partes. En el ocurrente, la actora centró su impugnación en los efectos derivados de la aplicación de la reglamentación, cuestionando la designación en el grado 13 y sus consecuencias retributivas, pero no formuló un agravio dirigido a controvertir la legitimidad de las disposiciones reglamentarias que establecían el ingreso al nuevo escalafón por el último grado del cargo. Tal cuestionamiento recién fue introducido en oportunidad de los alegatos, cuando ya había precluido la etapa procesal correspondiente para la delimitación del objeto litigioso. Esta circunstancia es de particular relevancia, pues el basamento normativo del acto impugnado permaneció incólume durante la sustanciación del proceso, sin que la parte actora haya articulara oportunamente una crítica concreta respecto de su validez. Ello reafirma, en el caso, la solución confirmatoria, desde que la Administración se limitó a aplicar una regla reglamentaria vigente cuya legitimidad no fue oportunamente controvertida. IX) En suma, por las razones anotadas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad: FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Rossi, Dr. Reyes, Dr. Ettlin (r.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).