Sentencia Definitiva N° 412/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de julio de 2026 No. 412 Ministro redactor: Dr. Ángel Manuel Cal VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AA con ESTADO. MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA. Acción de Nulidad ” (Ficha No. 716/2023). RESULTANDO : I) A fs. 9 compareció BB en representación de AA a demandar la nulidad de la resolución de la Dirección General de la Salud, sin numerar, de 22 de junio de 2023, que le impuso a la actora una sanción pecuniaria de 150 UR por incumplimiento de lo dispuesto por el art. 8 de la ley N°18.156 de 6 de marzo de 2008 y el art. 3° del Decreto N°120/019 de 20 de abril de 2019, que restringen la publicidad de productos de tabaco (fs. 26 a 26 vto. de los antecedentes). Señaló su falta de legitimación para ser sancionado, ya que carece de vinculación de cualquier tipo con los productos “Red Mint Niagara”, a partir de los que la Administración entendió configurada la infracción. Desde tal perspectiva, insistió en que no es fabricante, ni importador de tales productos, sino meramente distribuidora de los productos y como tal no le resulta aplicable la reglamentación Ley No. 18.256, ni el Decreto No. 120/019 en la que se fundamenta la aplicación de la sanción por parte del Ministerio de Salud Pública. También reseñó una serie de irregularidades formales del acta de constatación N°7.248 a partir de la cual le fue aplicada la sanción. En particular refirió que no fueron individualizados los inspectores actuantes. Del mismo modo , refirió que los informes posteriores hacen referencias a otras actas (N°7.179 y 7.229) respecto de las cuales no se le confirió vista, lo que le genera indefensión. Asimismo, cuestionó el sustento fáctico de la sanción, señalando que existe una incongruencia temporal, ya que el acta de constatación data del 3 de junio de 2022, mientras que las facturas agregadas en el expediente administrativo fueron emitidas con post erioridad, concretamente el 17 de noviembre de 2022. Finalmente, se agravió sobre las potestades que el Ministerio se ha abrogado en materia marcaria. Sobre el punto señaló que el registro de la marca en la plataforma “VUCE” del Ministerio no enerva las competencias marcarias de la Dirección Nacional de la Propiedad Industrial, ni constituyen prueba de la infracción que se le imputa. En suma, requirió la anulación del acto objeto de impugnación (fs. 9 a 23). II) Conferido el correspondiente traslado, compareció a fs. 29 el Dr. CC, en representación del Ministerio de Salud Pública , a contestar la demanda. Tras reseñar el marco normativo y políticas públicas en materia de control de productos de tabaco que justifican la participación del Ministerio, defendió la legitimidad de la sanción aplicada. En cuanto a los fundamentos de la sanción señaló que el acta N°7.248 es completamente regular, en tanto se encuentran debidamente identificados los funcionarios actuantes mediante su firma. Asimismo, las restantes actas remitidas refieren a un apercibimiento al local que vendía al público la mercadería en cuestión, a la vez que, a través de las facturas de venta, comprobó que los productos los comercializaba la actora. También resaltó que AA está inscripta en el Registro de Elaboradores e Importadores de Tabaco, por lo que está alcanzada por la diligencia debida del art. 7° del Protocolo para la Eliminación del Comercio Ilícito de Productos de Tabaco aprobado por la Ley N°19.259 de 28 de agosto de 2014. Por ello la accionante tiene la obligación de conocer a sus clientes y como distribuidora debió tomar las medidas necesarias para evitar las circunstancias constatadas. En consideración a los agravios sobre la inscripción en el VUCE, indicó que del relato de los hechos no se aprecia un agravio concreto y directo. No obstante, resaltó que el referido registro no supone una ilegítima intromisión en las competencias marcaria s del Ministerio de Industria, Minería y Energía. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado (fs. 29 a 38). III) Abierto el juicio a prueba (fs. 39) se produjo la que luce de fs. 41 a 103. IV) Alegaron las partes en el plazo común de 15 días (fs. 106 a 115 y 116 a 120). V) Conferida vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, aconsejó por Dictamen No. 470/2025, la anulación del acto impugnado (fs. 121 A 124). VI) Se dispuso el pase a estudio y se citó a las partes para sentencia definitiva, que se acordó en legal forma. CONSIDERANDO : I) El Tribunal, por unanimidad, de conformidad con lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la demanda con la consiguiente anulación del acto impugnado. II) La pretensión anulatoria se dirige contra la resolución de la Dirección General de la Salud, sin numerar, de 22 de junio de 2023, que le impuso a la actora una sanción pecuniaria de 150 UR por incumplimiento de lo dispuesto por el art. 8 de la ley N°18.156 de 6 de marzo de 2008 y el art. 3° del De creto N°120/019 de 20 de abril de 2019, que restringen la publicidad de productos de tabaco (fs. 26 a 26 vto. de los antecedentes). III) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). IV) Emerge del estudio de los antecedentes administrativos agregados que las actuaciones se iniciaron con el acta de constatación N°7.248, en la cual se indicó: “En inspección realizada el 3 de junio de 2022 a Supermercado DD venta de cigarrillos de la marca comercial “Niagara Red Mint” que incumple con art. 3 Decreto 120/19, por ser más de una presentación por marca y también poseer términos descriptivos como “Red Mint”. Estos productos fueron comercializados por Distribuidor “EE” cuya compra la realizó a “AA” (fs. 5 vto. A.A.). La Comisión Interinstitucional Asesora para el Control de Tabaco por informe de 15 de diciembre de 2022 hizo constar: “Se toma conocimiento de la inspección Acta N°7179, Exp. 12/001/3/4220/2022 realizada en (sic) sito Rivera 0000 y de Acta Nro. 7229, expediente N°12/001/3/6878/2022 con la documentación probatoria (Anexo 1). En las mismas se encontraron cigarrillos de la marca comercial ‘Niagara RED MINT’ que incumple con Art. 3 Decreto 120/019, por ser más de una presentación por marca y también por poseer términos descriptivos como ‘RED MINT’. Estos productos fueron proporcionados por ‘AA’, RUT 210062290010. La Comisión Asesora para el Control de Tabaco sugiere, considerando las sanciones recomendadas en la Ordenanza del MSP N° 1079 del 8 de agosto de 2022 y el Art. 396 de la Ley 19.924 (año 2020), se imponga a la empresa Razón social ‘AA, RUT 210062290010, una MULTA por 150 UR y su anotación en registro de infractores por venta de productos de marcas que incumplen con el Art. 3 del Decreto 120/019” (fs. 3 vto. A.A.). En consonancia, en la documentación identificada como “Anexo 1 Factura venta producto ‘Red Mint Niagara’”, obra una factura de venta de AA a EE, en donde surge asentado que se entregó y pagó mercadería “019 RED MINT NIAGARA 20/84” (fs. 4 A.A.). El 9 de marzo de 2023, se confiere vista de lo constatado a la empresa accionante (fs. 9 vta. A.A.). La vista luce evacuada de fs. 15 a 20, formulando sus descargos. Los descargos presentados fueron analizados y desestimados por la Comisión Interinstitucional Asesora para el Control de Tabaco, por entender que las defensas esgrimidas no eran de recibo (fs. 23 a 23 vto. A.A.). Finalmente, se dictó el acto objeto de impugnación (fs. 26 a 26 vto. A.A.). V) Conforme a lo adelantado, se adhiere al criterio expresado en el dictamen de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, en el sentido de que no existe material probatorio suficiente para la aplicación de la sanción. En tal sentido, lo esencial de la prueba de cargo fue el acta de constatación N°7.248 de 3 de junio de 2022, la que refirió a la venta de productos de la marca “NIAGARA MINT”, con más de una presentación por marca, y con términos descriptivos como “RED MINT”, en violación con lo dispuesto por el art. 3° del Decreto N°120/019 (fs. 5 vto. A.A.). No obstante, corresponde concluir, al igual que la Procuraduría del Estado en lo contencioso Administrativo que: “ aun dando por buenas las constataciones genéricas de la inspección (no hay un solo registro fotográfico que las respalde), es evidente que no puede atribuírsele a AA la venta de los productos de la marca “RED MINT NIAGARA” que se comercializaban en el Supermercado DD durante la inspección del 3 de junio de 2022 adjuntando como prueba de ello un Anexo I de una factura de venta de mercadería de fecha 17 de noviembre de 2022 (véase fs. 4, A.A.). Todo ello, sin perjuicio de advertir que tampoco suficientemente probado cómo la empresa EE le suministró la mercadería al Supermercado DD”. Así pues, no se está verificando fehacientemente el presupuesto de hecho del acto sancionatorio pecuniario impuesto a la accionante y, en palabras de CAJARVILLE, “Presupuesto del dictado de un acto administrativo es el concreto acaecimiento del supuesto de hecho al cual aquella norma atributiva de competencia imputa abstractamente, como consecuencia jurídica, el dictado del acto de que se trate (…), esta circunstancia de hecho a cuyo acaecimiento concreto se imputa el dictado del acto administrativo, circunstancia que debe ser encartable en el supuesto de la norma atributiva de competenci a, puede ser denominada motivo del acto (…) en cuanto a la apreciación de la existencia o inexistencia en sí misma de los hechos y su valoración jurídica (legitimidad o ilegitimidad), la Administración no goza de ninguna discrecionalidad. Si los hechos operantes como supuesto normativo, o motivos del acto administrativo, no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia de motivos. Si los hechos son como la Administración pretende, pero no caben en el supuesto (determinado o indeterminado) de la norma atributiva del poder de dictar el acto, éste estará viciado por ilegitimidad de los motivos” (Cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Sobre actos administrativos” en Sobre Derecho Administrativo, Tomo II, FCU, 3ª Edición, 2012, p ágs. 32- 33). Desde las consideraciones precedentes, los motivos invocados como fundamento para aplicar la sanción no fueron tales. Al respecto, bien se ha destacado que “si los hechos no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia en los motivos” (así: Carlos E. DELPIAZZO - “Derecho Administrativo General”, A.M.F., Montevideo, 2011, p. 303). Es que el motivo debe ser congruente con la realidad. En los casos en que los motivos sean falsos o inexistentes, el acto administrativo resultará nulo (así: Gustavo SANTANA - “Direito Administrativo”, Verbo Jurídico, Porto Alegre, 2011, 2° Edición actualizada y ampliada, p. 99). El fundamento de dicha nulidad radica en que “el supuesto de hecho, en cuanto proviene directamente de la norma atributiva de la potestad, es siempre un elemento reglado del acto y, por tanto, perfectamente controlable por el juez, si el presupuesto de hecho legalmente tipificado (aunque esta tipificación pueda ser implícita y no expresa) no se cumple en la realidad, la potestad legalmente configurada en función de dicho presupuesto no ha podido ser utilizada correctamente. La valoración política del supuesto de hecho podrá eventualmente ser objeto de una apreciación discrecional, si la Ley así lo autoriza, pero no la realidad misma del supuesto” (así: Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA y Tomás RAMÓN FERNÁNDEZ - “Curso de Derecho Administrativo”, Lima, 2011, Palestra -Temis, Primera Edición Peruana, Tomo I, p. 595). Ello también ha sido compartido por la jurisprudencia del Tribunal, la cual históricamente ha sostenido que “todo acto jurídico administrativo tiene que tener adecuada causa o motivo. La Administración tiene que actuar con arreglo a las circunstancias de hecho y normas de derecho que correspondan en cada caso, lo que configura el motivo del acto. No basta entonces con una vaga, ambigua o genérica referencia o invocación; la causa o motivo tiene que consistir en hechos concretos, claros y precisos. Si el acto carece de motivo, o el mismo surge de los antecedentes administrativos o resulta defectuoso por vaguedad, a mbigüedad o imprecisión, entonces resulta jurídicamente irregular por no cumplir con un principio o regla de derecho emergente del contexto de nuestro ordenamiento constitucional, y en especial del art. 72 ” (así: Sentencia Nº 49/1986). Por otra parte, no puede dejar de observarse el estándar probatorio que rige al derecho administrativo sancionatorio desde las coordenadas dadas por el principio de presunción de inocencia. Sobre el punto, a nivel de doctrina se ha sostenido la vigencia del principio “in dubio pro homine”, cuyo contenido refiere básicamente a que ante “ cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas, libremente valoradas por el órgano sancionador, debe traducirse en un procedimiento absolutorio ” (Tomás HUTCHINSON - “El Principio del Debido Proceso en el Procedimiento Administrativo Sancionador en Argentina”, en Estudios de Derecho Administrativo, Año 2010, N°2, Primera Edición, 2011, La Ley Uruguay, p. 299). Del mismo modo, la jurisprudencia de la Corporación ha dispuesto la anulación de sanciones en virtud de la violación del aludido principio. Así, se consignó en la sentencia No. 142/2013: “En nuestro Derecho, el principio de inocencia en materia disciplinaria tiene, indudable rango constitucional (arts. 7, 10, 12, 66, 72 y concordantes de la Carta), se trata de una garantía, y como se señala desde la Teoría del Derecho, el grado de realización de las garantías que están contenidas en la constitución depende, en última instancia, del tratamiento que se les dé a esas garantías por los órganos jurisdiccionales, con la actitud que se ejerza la jurisdicción (así: Perfecto Andrés Ibáñez en prólogo al libro: ¨Derechos y Garantías. La ley del más débil¨ de Luigi Ferrajoli, Trotta, Madrid, 2009, p. 11)”. Al desarrollar el alcance del principio en cuestión, el Tribunal sostuvo, citando a Belén MARINA JALVO, que: “La destrucción de la presunción de inocencia exige llevar a cabo una actividad probatoria que, por mínima que sea, debe reputarse de cargo. Por prueba de cargo se entiende toda prueba acusadora, sea directa o indirecta. Aún más, conviene precisar que es prueba de cargo aquella que presenta un contenido objetivamente incriminatorio, que no deja lugar a dudas razonables sobre la certeza de los hechos…”. Asimismo, se consideró de aplicación, en virtud de su identidad ontológica con el procedimiento sancionatorio, las enseñanzas de TARUFFO en relación al proceso penal, manifestando que: “la adopción de un sistema de valoración de la prueba que demande certeza más allá de cualquier duda razonable para imponer una sanción punitiva, es esencialmente de naturaleza ética o ético -política. Para este autor, la absolución se impone en todos aquel los casos en que el decisor pueda abrigar una duda razonable sobre la eventual inocencia del imputado…” (ídem: sentencia N°142/2013). Desde esa perspectiva, corresponde concluir que los elementos probatorios reunidos no revisten entidad suficiente para sustentar la aplicación de la sanción. A ello se agrega que tampoco fue demostrado el vínculo comercial entre los productos RED MINT NIAGARA y la accionante. No existen elementos probatorios suficientes que permitan atribuir a la actora la comercialización de los productos. A ello se suma que las facturas incorporadas al expediente son de fecha posterior a la inspección, sin que de ellas pueda inferirse vinculación alguna con los hechos objeto de las presentes actuaciones. Ello resulta particularmente relevante si se considera que incumbía a la Administración la carga de acreditar los hechos constitutivos de la infracción. Por lo tanto, resultan íntegramente trasladables al caso las conclusiones arribadas en la multicitada Sentencia N°142/2013, donde también se expresó, en relación al material probatorio en materia sancionatoria, que: “la prueba de cargo debe ser contundente y permitir la incriminación, más allá de toda duda razonable, habida cuenta que en la materia rige el principio de presunción de inocencia, por lo que es menester que se pruebe de manera efectiva la culpabilidad del particular para sostener la sanción, cuya carga grava a la Administración que imputa la falta en todos los casos”. Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y siguientes de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y , en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado; sin especial condena en costas ni costos. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal (r.), Dr. Corujo, Dra. Rossi, Dr. Reyes, Dr. Ettlin. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).