Sentencia Definitiva N° 411/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de julio de 2026. No. 411 Ministro redactor: Dr. Ángel Manuel Cal. VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AA Y OTROS con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MALDONADO. Acción de nulidad (Ficha No. 56/2024): RESULTANDO: I) Que en autos comparecieron AA, BB y CC asistidos por el Dr. DD, a promover demanda de nulidad contra las resoluciones sin número dictadas por la Dirección General de Tránsito y Transporte de la Intendencia Departamental de Maldonado el 19 de mayo de 2023, 21 de abril de 2023, 1 de junio de 2023, 25 de mayo de 2023 y 8 de junio de 2023, mediante las que mantuvo las multas aplicadas por la Unidad de Fiscalización de dicha comuna a los vehículos propiedad de los comparecientes (fs. 18 vto., 22, 35, 36 vto., 40, 96, 101, 106, 116, 121, 179 vto. y 180 de A.A.). Los accionantes relataron que la Unidad de Fiscalización de la Intendencia de Maldonado aplicó en total 16 multas a los vehículos propiedad de los accionantes que identificaron con las siguientes matrículas: 0000, 1111, 2222 y 3333 . A fs. 2 vto. a 4 infolios de su demanda individualizaron cada una de las multas aplicadas, las que en todos los casos fueron impuestas por infringir los límites de velocidad permitidos. Indicaron que en virtud de la comunicación realizada en el Diario Oficial en todos los casos presentaron sus descargos, los que fueron rechazados, y por lo tanto la Dirección General de Tránsito y Transporte confirmó las multas. Conjuntamente con la demanda, promovieron excepción de inconstitucionalidad contra los artículos 186 del Decreto No. 3449 de la Junta Departamental de Maldonado y D.196, Volumen IV, del Digesto Departamental de la Intendencia de Maldonado, en los que la Intendencia Departamental de Maldonado se basó para aplicarles la multa en su calida d de propietarios de los vehículos y no a los conductores infractores, lo que a su juicio tornó nulas las resoluciones impugnadas. Sin perjuicio de lo anterior, sostuvieron que las resoluciones impugnadas son ilegítimas por vicios de forma y de fondo. En relación a los vicios de forma, señalaron que, si bien la Intendencia les confirió vista a efectos de realizar sus descargos y articular sus defensas, se trató de una vista formal sin una garantía real de defensa, dado que en los hechos las multas ya se les habían aplicado sin escucharlos previamente. Añadieron que en ninguno de los procedimientos la Intendencia confirió vista de las actuaciones a los conductores de los vehículos que fueron identificados como responsables de las infracciones, siendo que se le facilitó dicha información, así como la docu mentación que respaldaba sus dichos. Explicaron que ello violó su derecho de defensa dado que los casos no se resolvieron de acuerdo con la verdad material de los hechos, y demostró que el verdadero fin perseguido por la Intendencia era beneficiarse de la recaudación sin encontrar al verdadero infractor. En la misma línea explicaron que, en tanto la Intendencia no analizó sus descargos, las resoluciones no fueron debidamente motivadas. En cuanto a los vicios de fondo, sostuvieron que la demandada no respetó el " ratio legis" de la norma, excediendo su potestad sancionatoria. Al respecto explicaron que el artículo D.196 del Volumen IV del Digesto Departamental de Maldonado que la Intendencia utiliza para aplicar las multas, deja claro su espíritu subsidiario al establecer que sólo "cuando un conductor sancionado no pudiera ser identificado o habido por las autoridades, la multa se aplicará al propietario del vehículo”. Por lo tanto, afirmaron que primero se sanciona al conductor y solo en el caso de no poder identificarlo, corresponde la sanción al propietario. En consecuencia, argumentaron que la Intendencia, al sancionar directamente a los propietarios, violó los principios de culpabilidad y de inocencia. En definitiva, solicitaron la anulación del acto encausado (fs. 2 a 29 vto. infolios) II) Atento a la excepción de inconstitucionalidad interpuesta, en virtud de lo dispuesto por el artículo 258 de la Constitución, por Decreto No 832/2024 se suspendieron los procedimientos remitiéndose las actuaciones a la Suprema Corte de Justicia. Por Sentencia No 1109/2024 la Suprema Corte de Justicia desestimó la excepción interpuesta (fs. 73 infolios). III) Conferido traslado de la demanda, en representación de la Intendencia de Maldonado compareció a contestar la demanda el Dr. EE, oponiéndose a la misma. Señaló que no existe violación de la seguridad jurídica en tanto el artículo 186 del Decreto No 3494 detalla la aplicación de sanciones por acciones de tránsito, estableciendo en forma previa una situación que es de conocimiento del administrado y que puede generar responsabilidad. A su vez indicó que el propietario del vehículo es el responsable de forma subsidiaria de las multas generadas por las infracciones que se cometan con el rodado, invocando los artículos 1324 y 1326 del Código Civil que establecen la responsabilidad por el daño causado por el dependiente. Explicó que el contralor del tránsito es responsabilidad de la Administración Departamental de acuerdo con la ley 9515 y que a su vez la Constitución en el artículo 275 numerales 1 y 10 le permite a la Intendencia la aplicación de multas. No obstante, sostuvo que la plataforma en la que sustentan su acción los actores no surge probada, dado que no se acreditó que no fueran ellos los que conducían los vehículos. Añadió que el artículo 60 del Decreto Departamental 03999/2018 (Ordenanza de Taxímetros) establece la responsabilidad del permisario por incumplimiento del Reglamento Nacional de Circulación Vial y de la Ordenanza de Tránsito, norma que no fue atacada por los accionantes. Finalmente, manifestó que no se afectó la legalidad, ni existió vicio formal ya que se confirió vista. Negó que hubiera falta de motivación dado que los casos pasaron por la Comisión Asesora, la que rechazó las solicitudes de los gestionantes. En suma, solicitó el rechazo de la demanda (fs. 91 a 94 infolios) IV) Por Decreto No 323/2025 se abrió el juicio a prueba, la que fue ofrecida por la actora a fs. 132 a 154 infolios. V) Las partes alegaron de bien probado: a fs. 167 a 169 vto. la actora y a fs. 171 a 173 vto. la demandada. VI) Conferida vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, Dra. Sandra Boragno, por Dictamen No 586/2025 aconsejó confirmar los actos impugnados (fs. 176 a 178 vto. infolios) VII) Se citó a las partes para sentencia (fs. 180), la que previa integración por sorteo con el Sr. Ministro Dr. Eduardo Cavalli (fs. 185) y correspondiente pasaje a estudio, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) El Tribunal, por mayoría de sus integrantes, compartiendo lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda y en su mérito confirmará los actos impugnados La pretensión anulatoria se dirige contra las siguientes resoluciones las resoluciones sin número, dictadas por la Dirección General de Tránsito y Transporte de la Intendencia Departamental de Maldonado el 19 de mayo de 2023, 21 de abril de 2023, 1 de juni o de 2023, 25 de mayo de 2023 y 8 de junio de 2023, mediante las que mantuvo las multas aplicadas por la Unidad de Fiscalización de dicha comuna a los vehículos propiedad de los comparecientes (fs. 18 vto., 22, 35, 36 vto., 40, 96, 101, 106, 116, 121, 179 vto. y 180 de A.A.). II) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). III) Previo al análisis de los agravios expuestos por la accionante, procede efectuar una breve reseña de los antecedentes administrativos útiles al caso. Emerge de éstos que, ante la constatación por parte de la Intendencia de Maldonado de la comisión de infracciones de tránsito consistentes en la superación de los límites de velocidad permitidos, la comuna confirió vista a los propietarios de los vehículos involucrados a través del Diario Oficial, identificando entre ellos a los accionantes (fs. 5, 7, 9, 11, 13, 94, 173 y 175 de A.A.). Atento a ello, los accionantes comparecieron a efectuar sus descargos, manifestando que, si bien los vehículos con los que se cometieron las infracciones eran de su propiedad, tratándose de un servicio de taxímetros, éstas habían sido cometidas por los choferes. Por lo tanto, sostuvieron que la multa debía ser impuesta a los respectivos chofer es, proporcionando a tales efectos sus datos (fs. 19 a 20 vto., 24 a 33 vto., 37 a 38 vto., 41 a 42 vto., 97 a 98 vto, 102 a 103 vto., 107 a 108 vto., 176 vto. a 178 vto. y 181 a 182 vto. de A.A.) En todos los casos la Comisión de Multas evaluó la situación en virtud de los descargos efectuados, indicando que no existía prueba de que el conductor no fuera el propietario del vehículo (fs. 18 vto., 22, 35, 36 vto., 40, 96, 101, 106, 116, 121, 179 vto. y 180 de A.A.), lo que determinó que Dirección General de Tránsito y Transporte mantuviera las multas aplicadas en cada caso. IV) De acuerdo con el elenco de agravios formulados por el actor, la cuestión a resolver radica en determinar, en lo formal, si se violó el derecho de defensa de los accionantes y si el acto se encuentra debidamente motivado. En lo sustancial, corresponderá establecer si se violaron los principios de culpabilidad y de inocencia. V) Para la mayoría de los integrantes, no asiste razón en cuanto a los alegados vicios de forma. El Tribunal ya tuvo oportunidad de pronunciarse sobre los mismos fundamentos formales en Sentencia No 229/2026, dictada con motivo de la acción promovida por una de las accionantes en la presente causa contra la Intendencia de Maldonado, en relación con un acto administrativo de idéntico contenido a los que son objeto de estos obrados. En dicho pronunciamiento se recordó que no todo incumplimiento en las formas o vicio de carácter adjetivo determina la nulidad del acto, sino solamente aquel que provoca una efectiva disminución o grave lesión al derecho de defensa o que impide que el acto cumpla con el fin que le es propio (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/991”, Ediciones Idea, Montevideo, 1997, p. 57 a 58; Carlos Labaure Aliseris, “Evolución de la jurisprudencia con respecto al cumplimiento de las formalidades en el procedimien to administrativo” en “Estudios Jurídicos en Homenaje al Profesor Juan Pablo Cajarville Peluffo”, FCU, Montevideo, 2011, p. 295/301; y Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, “Curso de Derecho Administrativo”, tomo I, 5ª Edición, Civitas S.A., Madrid, 1989, p. 621; entre otros), (sentencias Nos. 787/1997, 146/2004, 282/2011, 238/2012, 103/2013, 256/2013, 348/2013, 620/2019, 810/2019, 166/2020, 543/2020, 19/2021, 77/2021, 481/2022, 741/2022, 888/2022, 155/2023, 348/2023 y 114/2024, entre otras). Al igual que en dicho caso, en el presente, no hubo una disminución o lesión al derecho de defensa de los accionantes. Tal como fuera relevado al reseñar los antecedentes administrativos, el Gobierno Departamental confirió vista a través del Diario Oficial de que los vehículos -dentro de los que se encontraban los de los accionantes- habían cometido una infracción de tránsito, a los efectos de que sus propietarios pudieran efectuar descargos. Por otra parte, en todos los casos, dichos descargos fueron evaluados por la Comisión de Multas que emitió un dictamen al respecto. En consecuencia, los accionantes pudieron efectuar sus descargos los que fueron debidamente analizados, sin que se observe una merma en su derecho de defensa. Por otra parte, tampoco es de recibo el agravio referente a la falta de motivación del acto. En las publicaciones del Diario Oficial ya surgían los motivos de las multas aplicadas en cada caso: o porque fueron superados los límites medios o los límites máximos de velocidad, identificando el lugar en el que se cometió la infracción (fs. 5, 7, 9, 11, 13, 94, 173 y 175 de A.A.) Ello se ve corroborado por el registro fotográfico de la cámara de vigilancia en la que se identifica la matrícula del vehículo infractor y el exceso de velocidad (fs. 86 a 97, 179 a 184 de la carpeta de documentos rosada en 213 fs.) A su vez, como ya fuera señalado, la Comisión de Multas procedió a elaborar un informe para cada caso en el que se estableció que no había prueba de que los vehículos fueran conducidos por personas diferentes a sus propietarios. Por lo tanto, los elementos previamente relevados dan cuenta de que los actos cuestionados fueron debidamente motivados. Como ha señalado reiteradamente el Tribunal: “la motivación del acto administrativo -aunque ella fuera obligatoria - puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran o pueden integrar la forma del acto, en el proceso de “formación” o en el de “expresión” de la voluntad de la Administración Pública. En otras palabras, la motivación puede ser concomitante o contemporánea con la expresión de dicha voluntad o anterior a tal expresión apareciendo en este último caso en el proceso de formación de la voluntad administrativa. En suma, debe tratarse de una mo tivación idónea y eficaz, para lo cual se requiere que ella sea “suficiente” para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto (Op. Cit. págs. 334/336).” (Cf. Miguel S. Marienhoff, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo II, Abeledo Perrot, Buenos Aires, p. 330 a 332)”, (Sentencias No. 21/2006, 881/2010, 374/2011, 325/2012, 312/2013, 539/2016, 311/2017, 397/2017, 342/2018, 130/2019, 581/2019, 39/2021, 500/2021 , 85/2022, 128/2022 y 287/2022, entre otras). En suma, para la mayoría, los agravios formales no son de recibo. VI) En cuanto a los agravios sustanciales, en primer lugar, procede señalar que la Suprema Corte de Justicia desestimó la inconstitucionalidad de la norma en la que se fundaron los actos, por lo que estos fueron dictados conforme a Derecho. Despejado lo anterior, corresponde analizar si se violaron los principios de culpabilidad y de inocencia como postulan los accionantes. Al respecto, como se relevó en el pronunciamiento No 229/2026, también corresponde advertir en el presente, que los accionantes no cuestionaron la comisión de la infracción de tránsito sino su imputación, señalando que la misma debió ser atribuida a los ch oferes de los vehículos en tanto la norma establece la responsabilidad subsidiaria de los propietarios. No obstante, el artículo 186 del Decreto 3449 de la Junta Departamental y el art. 196, Volumen IV del Digesto Departamental de la Intendencia de Maldonado disponen: “Las sanciones que se aplicarán a los que contravengan las disposiciones contenidas en el presente Decreto, son: 1º) Advertencia. 2º) Multas. 3º) Suspensión y eliminación del Registro de Conductores. 4º) Detención o retiro del vehículo en la circulación. Las sanciones se impondrán de acuerdo con la naturaleza de la infracción y según corresponda. Cuando un conductor sancionado no pudiera ser identificado o habido por las autoridades, la multa se aplica rá al propietario del vehículo.” Por lo tanto, cuando se cometa una infracción y el conductor no pueda ser identificado, la multa se aplicará al propietario del vehículo, sin que la norma exija una actividad extra para identificar al conductor. En el caso, las infracciones fueron constatadas mediante cámaras de vigilancia de tránsito, que, al momento de constatar la falta, impedían identificar al conductor. Si bien la actora sostiene que debió imputarse la responsabilidad la chofer por la comisió n de la infracción identificándolos, ni en sede administrativa ni en sede jurisdiccional acreditó que los choferes que identificó fueran los que manejaban los vehículos cuando la infracción fue constatada. Por lo anterior, no se advierte que la Administración se haya apartado del principio de la verdad material. Por su parte, el hecho nuevo alegado consistente en que uno de los supuestos choferes firmó un convenio de pago, no es argumento suficiente para concluir que reconoció su responsabilidad en la comisión de la infracción. Ello, además, ocurrió con posteriori dad a que los propietarios efectuaran los descargos. Dicha circunstancia tampoco resulta suficiente para desvirtuar la actuación de la demandada, que, al momento de la constatación de la infracción, no contaba con elementos que permitieran identificar al chofer responsable. En cuanto a la posibilidad de identificar con posterioridad al conductor del vehículo que cometió la infracción, corresponde reeditar lo señalado en la Sentencia 130/2020: “En la primera línea de razonamiento, el Sr. Ministro, Dr. Corujo, consignó en su voto que: “La polémica gira en torno a la determinación del sujeto pasivo, al aplicar la sanción al propietario (...) no puede verse distorsionada la finalidad que atraviesa, nada menos que la política legislativa del órgano departamental, que determina la responsabilidad, aún objetiva, para cumplir con una de sus fuentes de recursos (el producido de las multas) y si no es clara e indubitablemente indicado el infractor, en el instante que comete la infracción, no siendo admisible un procedimiento posterior que hace c asi imposible su sanción” (el subrayado no está en el original). En consonancia con lo expresado, la Sra. Ministra, Dra. Selva Klett se pronunció en los siguientes términos: “En referencia a la identificación del conductor del vehículo la interpretación razonable de la normativa supone que tal identificación sea posible al tiempo de consumarse la infracción, no resultando válida una identificación ex post como pretende la actora. Por lo tanto, cuando la infracción ha sido detectada, como aconteció en la especie, mediante cámaras de vigilancia de tránsito, sin dudas, no resulta identificable el conductor y el sujeto pasivo será el propietario del vehículo. Véase que conmover esas bases supondría, prácticamente, hacer imposible la aplicación de infracciones mediante sistemas de video vigilancia” (el subrayado no está en el original)” También resulta compartible lo manifestado en la Sentencia 229/2026 en cuanto determina: “Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto y conforme señala la Intendencia al contestar la demanda, existe normativa específica que responsabiliza a la actora en el caso concreto, con independencia al art 186 del Decreto Departamental 3449. En tal sentido, el art. 60 del Decreto Departamental de Maldonado No. 3999/018 (Regulación del Servicio Público de Automóviles con Taxímetro) establece la responsabilidad de los permisarios, por incumplimientos al Reglamento Nacional de Circulación Vial y a la Ordenanza. Determina que las sanciones las aplicará el Cuerpo Inspectivo de la Intendencia Departamental, resultando las infracciones de tránsito las únicas que los Inspectores pueden constatar. Y dispone en su artículo 62 que: “El titular del permiso será el re sponsable directo del debido cumplimiento de las disposiciones insertas en este Decreto Departamental, sin perjuicio de que la infracción hubiera sido cometida por personas de su dependencia” En suma, también la normativa particular que regula los servicios de Taxímetro legitima el obrar de la Administración, en estricto apego a normas de rango legislativo cuyo control resulta ajeno a la jurisdicción del Tribunal.” En virtud de los conceptos previamente vertidos, a juicio de la mayoría, se considera que en el caso no existe una conducta reprochable de la Administración que justifique la anulación de los actos encausados. VII) Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y siguientes de la Constitución de la República, el Tribunal, por mayoría de sus integrantes, FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria y en su mérito, confírmanse los actos administrativos impugnados; sin especial condena en costas ni costos. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal (r.), Dr. Corujo, Dra. Rossi (d.), Dr. Reyes, Dr. Ettlin. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada). Dra. Rosina Rossi. DISCORDE: En atención a los argumentos que expongo a continuación. Me interesa destacar que l a parte actora se agravió por lo que consideró una total falta de consideración de la serie de descargos formulados, esto, luego de que se le otorgara la posibilidad en los distintos procedimientos que dieron lugar a los actos que resiste. De la observación de las actuaciones surge que en efecto los distintos descargos se encuentran a fs. 19 y ss., 24 y ss., 26 y ss., 28 y ss., 30 y ss., 32 y ss., 37 y ss., 41 y ss. (AA); 91 y ss., 102 y ss., 107 y ss., 112 y ss., 117 y ss., 122 y ss. (CC); 176 y ss. y 181 y ss. (BB). Los argumentos expuestos en cada descargo, de forma idéntica en todas las comparecencias, fueron relativos tanto al análisis normativo como la interpretación sobre la atribución de responsabilidad en cada caso. Sin embargo, en todos los casos terminaron de forma idéntica diluyéndose sin examen adecuado y razonablemente suficiente por parte de la Administración. Lo anterior es relevante en tanto la fundamentación expuesta en la demandada señala que “la hipótesis de lesión de un interés directo por la norma departamental no pasa de ser una hipótesis teórica. Es la eventualidad de que los rodados de su propiedad sean conducidos por otras personas”. Esto porque subraya que “el propietario del vehículo es responsable en forma subsidiaria de las multas generadas por las infracciones que con el rodado se cometan…” (fs. 92 infolios). Recalco que, en los descargos oportunamente expuestos, los propietarios de los vehículos -hoy actores -, argumentaron e intentaron acreditar que no conducían los mismos al momento de cometerse las infracciones (que, por cierto, no están en discusión). A partir de lo visto considero que le asiste razón a la parte actora cuando en su demanda señala que: “Los comparecientes presentaron sus descargos, pero basta con analizar los procedimientos administrativos para notar que no fueron analizados por la Inten dencia de Maldonado. Las Resoluciones Impugnadas se limitaron a mantener la multa “aplicada” sin una sola línea que explique las razones por las que aparentemente no serían de recibo los argumentos de los comparecientes. Además, ignoran por completo -sin explicar por qué - la información de los infractores que esta parte aportó para facilitar su identificación y responsabilizarlos” (fs. 21 vto. infolios). Cabe agregar que, en la contestación de la demanda, nada se dice sobre tal agravio, desde que la Administración se limitó a expresar únicamente que se otorgó vista previa. Sin embargo, el agravio expuesto con total claridad no guarda relación con el conferimiento de vista previa alguna sobre el acto de marras, sino que vale insistir, directamente se conecta con la ausencia adecuada de análisis de los descargos movilizados. Arribado este punto y a los efectos de fundar la solución anulatoria, considero parangonable al caso, cierta jurisprudencia del Tribunal ante situaciones procedimentales similares. Esto porque no cualquier interacción procedimental con la Administración cumple con otorgar y garantizar un efectivo derecho de defensa. A modo de ejemplo, se sostuvo en la Sentencia No. 482/2017, lo siguiente: “Resulta de recibo el agravio que denuncia que, si bien se le confirió una oportunidad de efectuar sus descargos, estos no fueron debidamente considerados. Sobre este extremo, lo primero que corresponde señalar, es un aspecto de orden adjetivo: el hecho no fue controvertido por la demandada en su contestación, donde guardo absoluto silencio sobre el punto (art. 130.2 del CGP y art. 104 del Decreto -ley Nº 15.524; sentencias Nos. 194/2014 y 261/2014). Surge, además, confirmado por los antecedentes”. (…) “El Tribunal ha dicho en varias sentencias Nos. 191/1991, 140/2014, 693/2014, 518/2015, 64/2016 y 76/2016- que el derecho de defensa supone no solamente contar con la posibilidad de hacer descargos, sino que importa también que éstos sean efectivamente co nsiderados. De nada sirve una instancia de contradicción si las alegaciones de descargo no son consideradas. En términos que cabe revalidar se dijo que: “El derecho de defensa debe ser entendido en su sentido real y no meramente formal, esto es, que no basta con meramente dar la oportunidad de defenderse, sino que la efectividad de ese derecho fundamental requiere que el decisor considere realmente, al emitir la decisión, los argumentos de esa tal defensa, lo que para nada se tuvo en cuenta al emitirse la determinación de autos lo cual ha importado real incumplimiento de la prescripción constitucional y reglamentaria…” (sentencia Nº 191/1991). La oportunidad de defensa previa que se le confirió, si bien supuso una oportunidad de audiencia, como lo reconoce el propio actor, constituyó un rito vacío de contenido, pues la Administración no examinó los descargos antes de resolver”. En suma, anulo.