Sentencia Definitiva N° 406/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de julio de 2026 No. 406 Ministro redactor: Dr. Ángel Manuel Cal VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AA Y OTRO con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 431/2024). RESULTANDO : I) Compareció el Sr. BB, por sí y en representación de AA asistido por el Dr. CC, y promovió demanda anulatoria contra la Resolución No. 527093, de fecha 1° de abril de 2024, dictada por la Gerencia de Fiscalización de la Asesoría Tributaria y Recaudación del Banco de Previsión Social, en ejercicio de atribuciones delegadas, por la qu e se determinaron adeudos por Contribuciones Especiales a la Seguridad Social correspondientes al período comprendido entre el 1° de abril de 2020 y el 31 de julio de 2022, en tanto se tuvo por configurada una relación de trabajo dependiente entre la empre sa actora y las Sras. DD y EE, prestadoras de servicio que atendían la agencia de la actora en la ciudad de Fray Bentos. Como fundamento de su legitimación activa, invocó el interés directo, personal y legítimo de la empresa y el suyo propio, este último derivado de su calidad de socio administrador, conforme al artículo 21 del Código Tributario, norma en cuya virtud fue not ificado en el expediente administrativo. En cuanto al fondo del asunto, la parte actora sostuvo, en síntesis: AA es una empresa concesionaria del servicio público de transporte colectivo de pasajeros, actividad sometida a estricta reglamentación estatal (Decreto No. 285/2006, que aprueba el Reglamento para la Explotación de Servicios Regulares de Transporte de Personas por Carretera, y Decreto No. 103/2010, que aprueba el régimen sancionatorio de la actividad) en cuyo mérito el concesionario se encuentra sujeto, en todos los aspectos de su explotación, como ser: itinerarios, horarios, tarifas, régimen de venta, a las directivas del Ministerio de Transporte y Obras Públicas y de las Intendencias competentes. Por ello afirmó que “no es dueño de dirigir su negocio” y que “carece del poder de dirección de su negocio”. Refirió que las Sras. DD y EE se encuentran vinculadas a través de un contrato de prestación de servicios comprendidos en la figura del “agenciero” tercerizado, modalidad de uso corriente en el sector, al punto de contar con tratamiento específico en el ámbito de los Consejos de Salari os (Grupo 13, Subgrupo 2, capítulo séptimo del Convenio Colectivo de 2 de octubre de 2023, y Subgrupo 2.1, referido a empresas prestadoras de servicios de venta de pasajes). El contenido del contrato analizado por la Administración no traducen subordinación laboral, sino el traslado de las exigencias que la Administración concedente impone al transportista concesionario, por lo que las apreciaciones de la inspección y del informe jurídico que precedieron el acto no resultan trasladables a la act ividad de transporte colectivo de pasajeros. Los indicios o presunciones mencionados por la Administración en los dos informes no son válidos para el transporte colectivo de pasajeros. Ello por cuanto: las exigencias propias del régimen de concesión por la cual la Intendencia de Río Negro solo concede locales en la Terminal a empresas concesionarias de línea, por ello AA es quien está al frente del arriendo del local; y por la imposibilidad legal de que la agenciera facture directamente al consumidor final, extremo reservado al concesionario (artículo 15 del Decreto No. 405/2003). Invocó, además, la doctrina de Plá Rodríguez, conforme a la cual la distinción entre agentes comerciales y trabajadores dependientes no debe buscarse en la naturaleza de las funciones que realiza frente a terceros, sino en las relaciones internas entre el vendedor o agente y la empresa, siendo determinante, a tal efecto, el poder disciplinario. Ello, manifestó, fue soslayado en el expediente y en la Resolución recurrida. Concluyó la Resolución impugnada incurrió en una errónea interpretación de los hechos, con vicio en la voluntad administrativa por error en un aspecto determinante de la decisión (cita a Sayagués Laso), y en un defecto grave de fundamentación que, conforme a la doctrina y jurisprudencia invocadas (Real, “La fundamentación del acto administrativo”; Sentencia No. 475/03 del Tribunal), determina la nulidad del acto. En definitiva, solicitó la anulación de la Resolución impugnada (fs. 17 a 25, infolios). II) Conferido el traslado de la demanda, compareció el Dr. FF en representación del Banco de Previsión Social y contestó la demanda controvirtiendo sus términos y solicitando su rechazo. Sostuvo que, si bien es exacto que el transporte colectivo de pasajeros constituye un servicio público concedido y sujeto a la reglamentación de los Decretos Nos. 285/2006 y 103/2010, dicha normativa no incide en la dirección de la empresa concesionaria ni en cómo debe relacionarse con su personal, sino que establece los requisitos que deben cumplir para asegurar la prestación de un buen servicio. Por consiguiente, negó que dicha regulación implique que el concesionario “no es dueño de dirigir su negocio” o que “carecen del poder de dirección de su negocio”. En cuanto a la relación existente entre AA y las Sras. DD y EE, sostuvo que, de la totalidad de la prueba diligenciada en vía administrativa, se desprende la existencia de relación de dependencia de la actora con la Sras. DD y EE, quienes prestan servicios en forma exclusiva para la empresa. Sostuvo que surgen configurados los elementos típicos de una relación de trabajo subordinado, en los términos definidos por la doctrina laboralista (Plá Rodríguez, Rivas). Detalló, a tal efecto, un conjunto de indicios: la prestación se desarrollaba en un local cuya explotación exclusiva corresponde al grupo empresarial por disposición de la Intendencia de Río Negro; la cláusula cuarta del contrato reserva a la empresa concedente la fijación de las políticas de venta, precios y demás condiciones comerciales, sin margen de decisión para la agenciera; el horario de funcionamiento de la agencia se encuentra fijado en función de la salida y llegada de los ómnibus; la empresa prov ee los equipos, sistemas informáticos y papelería membretada necesarios para la actividad; la agenciera está obligada a cumplir estrictamente los procedimientos administrativos, operativos y comerciales fijados por la empresa; sus ingresos consisten en una comisión sobre las ventas, sin incidencia en la política comercial aplicada; entre otros. Añadió que a dichos indicios se suman los denominados criterios complementarios y residuales, a saber: prestación personal, onerosidad, ajenidad, profesionalidad, inserción en la organización empresarial, cumplimiento de un horario y utilización de bienes ajenos, todos los cuales concurren en la especie. Invocó, asimismo, el principio de verdad material consagrado en el artículo 6 del Código Tributario y desarrollado por la doctrina tributarista (Valdés Costa) y administrativista (Cajarville) en cuya virtud las formas jurídicas adoptadas por los particulares no obligan al intérprete, quien deberá atribuir a las situaciones y actos ocurridos una significación acorde con los hechos, atendiendo a la realidad y no a la forma jurídica; principio que, señaló, se corresponde con el de primacía de la realidad propi o del derecho del trabajo. En definitiva, sostuvo que el acto impugnado, así como el procedimiento administrativo que le dio origen, es plenamente legítimo, y solicitó su confirmación (fs. 31 a 41, infolios). III) Abierto el juicio a prueba, ambas partes realizaron su ofertorio y se diligenciaron las probanas (fs. 43, 57 a 58 vto., 60 y 62, infolios). IV) Se confirió plazo para alegar de bien probado, del cual ambas partes hicieron uso, formulando sus alegatos (fs. 103, 105 a 106 vto. y 108 a 111, infolios). V) Se confirió vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, la cual, representada por la Dra. Sandra Boragno, emitió el Dictamen No. 697/2025, en el que aconsejó desestimar la demanda y confirmar el acto impugnado (fs. 114 a 116, infolios). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros y previa integración por sorteo con el Sr. Ministro Dr. Julio Olivera Negrin, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 118 y 123, infolios). CONSIDERANDO : I) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, integrado y por unanimidad, en coincidencia con lo dictaminado por la Procuraduría, desestimará la demanda y, en su mérito, confirmará el acto administrativo impugnado, por los fundamentos que a continuación se exponen. II) En el aspecto formal, se ha verificado el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución, artículos 317 y 319 y Ley 15.869, artículos 4° y 9°) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. III) El objeto del presente proceso consiste en determinar la legitimidad o ilegitimidad de la Resolución No. 527093 dictada por la Gerencia de Fiscalización de ATYR del Banco de Previsión Social en cuanto determinó adeudos por CESS respecto del período compren dido entre el 1° de abril de 2020 y el 31 de julio de 2022, por entenderse configurada una relación de trabajo dependiente entre AA y las Sras. DD y EE. IV) Surge de las actuaciones administrativas que con fecha 19 de agosto de 2022 se dispuso la inspección a la empresa AA, la que gira en el rubro de transporte colectivo de pasajeros y cuenta con un local en la terminal de la ciudad de Fray Bentos (fs. 2 vto. y 5, A.A.). Se intimó a la contribuyente a presentar documentación, y se agregaron las nóminas y rectificativas correspondientes (fs. 3, A.A.). El 23 de agosto de 2022 se recibió la declaración jurada de la Sra. DD, quien manifestó prestar servicios para la empresa desde abril de 2022, mediante venta de pasajes y entrega de encomiendas en la terminal de Fray Bentos, a través de una empresa unipersonal monotributista de su titularidad; que cumplía un horario de lunes a viernes de 8:00 a 12:00 y de 14:30 a 18:00 horas; que era remunerada con el 15% de las ventas concertadas en el local, además de una suma fija para gastos de energía eléctrica y aportes a la seguridad social; que los equipos y útiles eran propiedad de la empresa “GG”; y que no facturaba a ninguna otra empresa. Las facturas correspondientes lucen agregadas a fs. 28 vto. a 30, A.A. El 12 de setiembre de 2022 se recibió declaración jurada del Sr. BB, representante de la empresa de transporte y se agregó documentación adicional, entre ella el contrato de “agencia y fianza” suscrito con la Sra. DD así como facturas y transferencias vinculadas a la Sra. EE (fs. 30 vto., 46 y 42 a 45, A.A.). El procedimiento inspectivo culminó con el Informe de Fiscalización de fecha 9 de marzo de 2023, que concluyó que la actividad de las Sras. DD y EE revestía carácter dependiente, por desarrollarse dentro de las instalaciones de la empresa, con sujeción a un horario, integrada a su estructura organizativa y sometida a un orden reglamentario y administrativo fijado por aquélla (fs. 51 vto. a 54, A.A.). Sobre esa base, la Administración liquidó las contribuciones a la seguridad social correspondientes al régimen de los trabajadores dependientes, por un monto de $265.062,44 (fs. 125 vto. a 130, A.A.). Conferida vista mediante Acta Final de Inspección del 8 de febrero de 2024, la actora formuló descargos, en los que ensayó, en lo sustancial, similar argumentación a la aquí planteada (fs. 131, 132, 136 vto. a 140, A.A.). Analizados los descargos (informe de 6 de marzo de 2023) la Administración ratificó lo actuado y dictó, en su mérito, la Resolución No. 527093 de 1° de abril de 2024 (fs. 147, 148 vto., 151 y 155 vto., A.A.). V) La controversia de fondo consiste en determinar la naturaleza jurídica del vínculo mantenido entre la empresa AA y las Sras. DD y EE, esto es, si se trató de una relación de trabajo dependiente (hecho generador de las contribuciones especiales a la seguridad social determinadas por la Administración) o de un contrato de agencia, como sostiene la parte actora. Se trata, en definitiva, de un problema de calificación de los hechos, tarea que consiste en verificar la existencia de elementos relevantes que permitan determinar cuál fue la causa concreta perseguida por las partes. Para ello, la jurisprudencia tradicio nalmente ha acudido a los conceptos de subordinación o dependencia sobre los que se construye el tipo contractual de la relación de trabajo, y cuenta actualmente el intérprete con las directivas hermenéuticas de la Recomendación Internacional del Trabajo N o. 198, sobre determinación de la relación de trabajo (en este sentido, sentencia No. 655/2023). De este modo, si bien las partes son libres de elegir el tipo contractual que mejor se ajuste a la función económica perseguida, ello no puede significar la supresión de la disciplina protectora del derecho del trabajo y de la seguridad social mediante una forma jurídica que, en los hechos, encubra una auténtica relación de trabajo. Por ello, para determinar si se está ante una relación de trabajo subordinado o ante un vínculo autónomo, debe atenderse, además de a la voluntad formal de las partes, al compor tamiento observado en la ejecución del contrato, conforme al principio de primacía de la realidad, recogido en nuestro ordenamiento tanto en su formulación de “verdad material de los hechos” (artículo 149 de la Ley No. 16.713) como en la de prevalencia de la realidad sobre las formas jurídicas (artículo 6° del Código Tributario). La referida Recomendación reconoce expresamente la aplicación del principio de primacía de la realidad, al establecer que la existencia de una relación de trabajo debe determinarse principalmente de acuerdo con los hechos relativos a la ejecución del trabajo y a la remuneración del trabajador (Numeral 9°), y habilita, asimismo, el razonamiento indiciario a través de un conjunto de “indicios específicos” que permiten establecer la existencia de dicha relación (Numeral 13). Sobre esta base corresponde examinar si la calificación efectuada por la Administración, al determinar las contribuciones especiales a la seguridad social bajo el régimen del trabajo dependiente previsto en la Ley No. 16.713, resulta ajustada a Derecho. VI) De la prueba documental incorporada al expediente administrativo, en especial del contrato de agencia suscrito entre AA y la Sra. DD, surgen los siguientes elementos relevantes para la calificación del vínculo (fs. 46 a 49, A.A.): a) La cláusula tercera impone al agente un conjunto de obligaciones que exceden el marco de una contratación independiente y se corresponden con las propias de una relación de trabajo, entre ellas: informar a las empresas de todo hecho de su interés; respe tar y cumplir estrictamente el régimen tarifario y de descuentos dispuesto por las autoridades o por las empresas; utilizar exclusivamente la papelería membretada suministrada por éstas; lucir en forma clara e inequívoca el emblema, nombre de fantasía y/o razón social de las empresas en el local; cumplir estrictamente el procedimiento de rendición de cuentas; emplear el adecuado comportamiento para obtener una imagen comercial correcta y atractiva de las empresas; comunicar a las empresas en forma inmediata las irregularidades que constate en el funcionamiento del servicio, así como en las que incurra el person al de plataforma de las empresas; cumplir con los procedimientos administrativos, operativos y comerciales que las empresas establezcan; realizar distribución o reparto de las encomiendas que sean enviadas a su agencia con la mayor celeridad posible y en u n plazo de 24 hrs.; y la atención telefónica deberá ser continua y correcta. b) La cláusula cuarta consagra un régimen de exclusividad relativa para el agente, el cual “únicamente y de modo exclusivo” puede vender o comercializar los pasajes y servicios de las empresas concedentes, y la comercialización de otros productos requiere autorización previa, escrita y revocable sin expresión de causa; y dispone, además, que el agente debe seguir todas las directivas que, sobre políticas de venta y demás aspectos del negocio, le impartan las empresas, con prohibición de venta a terceros para su reventa. c) La cláusula sexta establece que las sumas resultantes de las ventas pertenecen, desde su origen, a las empresas, con obligación del agente de depositarlas y rendir cuenta de ellas, bajo responsabilidad civil y penal por cualquier destino diverso que les diera. d) La cláusula octava fija el horario de funcionamiento de la agencia en función de la salida y llegada de los ómnibus o servicios, el que debe ser respetado por el agente. e) La cláusula décima consagra el carácter intuito personae e intransferible del contrato. De las propias condiciones del contrato se evidencia que nos encontramos ante una relación de trabajo y no meramente frente a un contrato comercial de agencia. Obsérvese que el “agente” carece de facultades de decisión y de dirección, las que son atribuida s en exclusiva a la empresa de transporte. Es ésta última quien fija la forma en que debe prestarse el servicio, así como las tarifas, condiciones de venta, horarios, y demás aspectos. De igual manera, los frutos de la actividad pertenecen ab initio a la empresa de transporte, quien es la “propietaria” de las sumas resultantes del producido de las ventas, siendo el agente un mero tenedor de las mismas. Ello se asimila a un trabajador vendedor representante de su empleador. A ello se suma que: a) las tareas se desarrollan en un local arrendado por la empresa actora en la Terminal de Ómnibus de Fray Bentos. Asimismo, consta de la respuesta de oficio de la Intendencia de Río Negro que los locales de boletería solo se alquilan a las empresas de lín ea, siendo la empresa accionante arrendataria del local No. 7 desde el 8 de marzo de 2021. Si bien dicha circunstancia encuentra explicación en las exigencias administrativas, lo cierto es que igualmente evidencia la inserción de la actividad en la órbita organizativa de la empresa (fs. 46, A.A. y respuesta de oficio a fs. 98, infolios). b) la actividad desarrollada integra el giro principal de la empresa, extremo que reviste especial relevancia en tanto no se trata de una tarea accesoria o marginal. c) las facturas emitidas por las Sras. DD y EE son correlativas, lo que permite inferir que dicha actividad constituía su única fuente de ingresos (fs. 28 a 30, 42 a 43 y 28, A.A.). VII) Los elementos reseñados se corresponden, sin dificultad, con los indicios que la propia Recomendación No. 198 de la OIT identifica como reveladores de la existencia de una relación de trabajo, a saber: “(a) el hecho de que el trabajo: se realiza según las instrucciones y bajo el control de otra persona; que el mismo implica la integración del trabajador en la organización de la empresa; que es efectuado única o principalmente en beneficio de otra persona; que debe ser ejecutado personalmente por el trabajador, dentro de un horario determinado, o en el lugar indicado o aceptado por quien solicita el trabajo; que el trabajo es de cierta duración y tiene cierta continuidad, o requiere la disponibilidad del trabajador, que implica el suministro de herramientas, materiales y maquinarias por parte de la persona que requiere el trabajo, y (b) el hecho de que se paga una remuneración periódica al trabajador; de que dicha remuneración constituye la única o la principal fuente de ingresos del trabajador; de que incluye pagos en especie tales como alimentación, vivienda, transporte, u otros; de que se reconocen derechos como el descanso semanal y las vacaciones anuales; de que la parte que solicita el trabajo paga los viajes que ha de emprender el trabajador para ejecutar su trabajo; el hecho de que no existen riesgos financieros para el trabajador.” En efecto, tal como surge de los elementos reseñados precedentemente, las Sras. DD y EE: (a) actuaban sujetas a las instrucciones, políticas de venta y procedimientos administrativos, operativos y comerciales establecidos por la empresa, sin margen de decisión propia; ( b) se encontraban plenamente integradas a la organización empresarial de la actora, en un local vinculado a la propia concesión del servicio; (c) desarrollaban su actividad en beneficio exclusivo de la empresa concedente, a quien pertenecía desde su origen el producido de las ventas; (d) cumplían personalmente las tareas, dentro de un horario fijo, vinculado al servicio de ómnibus, y en el local asignado por la empresa; (e) el servicio lo cumplían de lunes a sábado sin interrupción; ( f) utilizaban las herramientas, equipos, sistemas informáticos y papelería proporcionados por la empresa, sin inversión propia relevante; ( g) el riesgo económico de la actividad recaía, en definitiva, sobre la empresa transportista titular originaria del producido de las ventas. Por consiguiente, la calificación efectuada por la Administración, con sustento en el principio de primacía de la realidad y de verdad material, y con prescindencia de la forma jurídica adoptada por las partes, resulta correcta y se encuentra suficientemen te motivada y acreditada en el expediente administrativo. VIII) No asiste razón a la parte actora en cuanto sostiene que la especial reglamentación a la que se encuentra sometida la actividad de transporte colectivo de pasajeros (Decretos Nos. 285/2006 y 103/2010) impide juzgar la relación examinada con los criterios propios del derecho del trabajo, por carecer el concesionario de poder de dirección sobre su negocio. En efecto, del examen de dicha normativa no surge que la Administración concedente se inmiscuya en la organización interna de la empresa concesionaria ni en su relación con el personal o con los prestadores de servicios que contrate. Dicha reglamentación s e limita a fijar los requisitos que deben reunirse para obtener y mantener la autorización de explotación del servicio, así como las condiciones de prestación del servicio frente a los usuarios (recorridos, frecuencias, tarifas y horarios) y el régimen sancionatorio para el caso de incumplimientos. La circunstancia de que la actividad de transporte colectivo de pasajeros se encuentre fuertemente regulada por el Poder Ejecutivo incide, entonces, en las condiciones en que dicho servicio debe prestarse frente a la Administración concedente y frente a lo s usuarios, pero no excluye el ejercicio del poder de dirección empresarial respecto de quienes ejecutan tareas dentro de su ámbito, ni desplaza la aplicación del principio de primacía de la realidad a los efectos de calificar los vínculos contractuales qu e la empresa mantenga con dichas personas. En tal sentido, algunas de las circunstancias invocadas por la actora como derivadas exclusivamente del marco regulatorio del transporte, tales como: la imposibilidad de la agenciera de facturar al consumidor final (reservada por el artículo 15 del Decreto No. 405/2003 al concesionario), o la necesidad de contar con el local de la terminal por disposición de la Intendencia de Río Negro, no excluyen, sino que, antes bien, refuerzan la conclusión de que la actividad desarrollada por las Sras. DD y EE se encontraba inserta en la organización empresarial de la actora, bajo condiciones de dirección y control ajenas a un genuino contrato comercial de agencia. Del mismo modo , resulta irrelevante el Acta de Consejo de Salarios invocada y agregada por la parte actora a fs. 52, infolios referida al Grupo 13, subgrupo 2 (Empresas prestadoras de servicios de venta de pasajes) cuyo artículo tercero establece que los trabajadores de tales empresas no tienen relación de dependencia con las empresas de transporte. Dicha disposición no es aplicable al supuesto de hecho ventilado en autos, por cuanto refiere a aquellas auténticas empresas de venta de pasajes que contraten personal, los cuales se entiende no mantiene relación de dependencia con los transportistas. En el caso, no se está ante una verdadera empresa de venta de pasajes, sino, conforme fuera analizado, ante un trabajador dependiente sujeto al poder de dirección y decisión de la empresa de transportes accionante. IX) Por último, corresponde desestimar, asimismo, el agravio relativo al vicio en la fundamentación del acto. De la reseña de las actuaciones administrativas efectuada supra, surge que la determinación tributaria fue precedida de una completa instrucción, en la que se recabó prueba documental y testimonial, se confirió vista a la contribuyente y se analizaron pormenorizadamente sus descargos, tanto en etapa de determinación c omo al resolverse los recursos administrativos interpuestos. La Resolución impugnada se sustenta, en definitiva, en los informes técnico y jurídico que analizaron detalladamente el contrato de agencia y los restantes elementos indiciarios reunidos en el expediente, lo que descarta la existencia de una omisión o de u n defecto grave en la motivación del acto, en los términos exigidos por la doctrina y la jurisprudencia invocadas por la propia parte actora. X) En definitiva, por los fundamentos que anteceden, la calificación jurídica efectuada por el Banco de Previsión Social, en cuanto tuvo por configurada una relación de trabajo dependiente entre la accionante y las Sras. DD y EE, resulta ajustada a Derecho, sin que los agravios formulados por la parte actora logren desvirtuar los fundamentos del acto impugnado ni acreditar los vicios de error en los hechos o de defecto de motivación invocados. Corresponde, en consecuencia, confirma r la Resolución No. 527093. Por las razones expuestas y lo establecido en los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal (r.), Dr. Corujo, Dra. Rossi, Dr. Reyes, Dr. Olivera. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).