Sentencia Definitiva N° 405/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de julio de 2026. No. 405 Ministro redactor: Dr. Edgardo Ettlin. VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AA con INSTITUTO DEL NIÑO Y DEL ADOLESCENTE DEL URUGUAY . Acción de Nulidad” (Ficha No. 715/2024) RESULTANDO: I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria en contra de la resolución AD DDCA N°009/2024 de la Dirección Departamental de Canelones de Instituto del Niño y del Adolescente del Uruguay (en adelante INAU) que, en ejercicio de atribuciones delegadas, resolvió aplicar a la AA una observación en cumplimiento de lo establecido en el art. 45 literal “a” del reglamento general de convenios. También la intimó a ajustarse a lo establecido en el art. 52 literal “l” del reglamento general de convenios indicando que, si la contratación supera el porcentaje dispuesto, deberán incluirse a los trabajadores en la planilla de trabajo de la AA (fs. 67 vto. de los antecedentes). En necesaria síntesis de la demanda, se indicó que la AA es una organización no gubernamental que celebró un convenio con el INAU para la atención de niños y adolescentes víctimas de maltrato y/o abuso sexual, primero en Ciudad de la Costa y, posteriormente, en Colón, Montevideo. Desde que comenzaron a funcionar, ambos centros han contratado personal técnico bajo la modalidad de arrendamiento de servicios. Dado que las horas de trabajo de los técnicos varían mes a mes, indicaron que es impertinente una vinculación de dependencia con un horario determinado, lo que ha estado en conocimiento de la supervisión del convenio y el Tribunal de Cuentas, sin que existieran observaciones. Sin embargo, señalaron que en el bimestre mayo/junio de 2019 las rendiciones de cuenta pasaron a controlarse por la Jefatura Departamental de Canelones, la que observó las contrataciones referidas en el entendido de que configuraba el supuesto del art. 52 literal “l” del reglamento y superaban el equivalente al 5% de la partida asignada a tales efectos. Ello tuvo como resultado la observación impuesta por la resolución encausada. A partir de la base fáctica que viene de delimitarse entendió que la resolución es contraria a derecho ya que aplicó una sanción ante un accionar legítimo. Al respecto, e xplicó que las partidas fueron utilizadas con la mayor eficiencia, atendiendo al interés superior de los niños y que la contratación de personal en régimen de dependencia hace que el servicio empleado resulte más oneroso. Asimismo, resaltó que, si bien la contratación de servicios técnicos se encuentra incluida en lo preceptuado por el art. 52 del reglamento general de convenios, no está alcanzada por la invocada limitación del literal “l”. También sostuvo que la posibilidad de valerse de profesionales tiene origen legal, por lo que mal puede un reglamento fijar una prohibición. Además, existe una presunción de no dependencia de los profesionales universitarios, sin que se verifique el elemento esencial de la relación de dependencia. Por otra parte, reclamó la ilegitimidad por violación de la teoría del acto propio, en la medida que durante 16 años contrató a sus profesionales bajo el régimen de arrendamiento de servicios sin que fuera observado, por lo que ahora se estaría injustificadamente cambiando la interpretación de la norma. Por último, en lo formal, resaltó la violación de la garantía de debido procedimiento, ya que, si bien se confirió vista, ninguno de los argumentos esgrimidos al evacuarla fue considerado violando el derecho a ser oído. En su mérito, fue requerida la anulación del acto impugnado. II) Emplazada en forma la Administración, contestó de modo contradictorio bregando por la solución desestimatoria de la demanda. Al respecto, sostuvo que la cláusula octava del convenio celebrado con la actora establece que conoce el reglamento general de convenios. La referida norma prevé en su art. 52 la habilitación para contratar bajo la modalidad de arrendamiento de servicios siempre que la retribución cumpla con el tope del art. 52 literal “l”. También invocó que el art. 21 del citado reglamento que establece la forma y requisitos del personal contratado por la asociación, que debe regirse por las exigencias del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y los Consejos de Salarios, entre otras. Como consecuencia de la aplicación de la normativa que viene de citarse, señaló que, atento a la cantidad de horas que tanto los psicólogos, o asistentes sociales contratados, realizaban, era imprescindible que cumplieran dichos requisitos. En suma, requirió que la demanda sea desestimada. III) Abierta la causa a prueba fueron diligenciados los medios probatorios propuestos por las partes que, por su orden, formularon sus alegatos de bien probado. IV) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, mediante dictamen Nº 675/2025 de 23 de octubre de 2025 se pronunció por la solución desestimatoria de la demanda en lo que refiere al numeral 1° del acto impugnado e indicó como no procesables a nte la jurisdicción del Tribunal al resto del dispositivo del acto. V) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución, arts. 317 y 319 y ley Nº 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión anulatoria. II) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda en lo que refiere a la sanción de observación y declarará como no procesable al resto del dispositivo del acto. III) De modo preliminar, a efectos del correcto encuadramiento fáctico del asunto, importa relevar los siguientes antecedentes del dictado del acto objeto de impugnación. Así, resulta que, con motivo de la rendición de cuentas de la parte actora ante el INAU, por facturas de servicios profesionales correspondientes a octubre de 2019, se observó que los servicios técnicos eran prestados a través de arrendamiento de servicios en lugar de figurar como dependientes. Además, se observó que el gasto excedía notoriamente el 5% mensual (fs. 7 de los antecedentes). Ante ello, se solicitó la opinión de la Asesoría Letrada, la que manifestó que, si bien las entidades pueden contratar bajo la modalidad de arrendamiento de servicios, se deberá estar al tope fijado por el art. 52 literal “l” del reglamento general de con venios (fs. 19 vto. y 20 de los antecedentes). Dichas conclusiones fueron compartidas por el departamento Contencioso (fs. 21 vto. de los antecedentes). Se confirió vista de las actuaciones a la accionante, la que la evacuó en los términos que lucen a fs. 29 a 33 vto. de los antecedentes, donde se afirmó que la modalidad de contratación llevada adelante era la correcta, a la vez que se resaltó la inconveniencia de que el personal pasara a la calidad de dependiente. En atención a los descargos presentados, se relevó información sobre el cumplimiento de los convenios en cuanto a la contratación de técnicos y la evaluación que tuvo el proyecto (fs. 40 a 47 de los antecedentes). También la Asesoría Letrada volvió a consi derar todos los descargos, explicó que existía una clara infracción de la normativa y desechó el argumento de la teoría de los actos propios (fs. 48 a 49 de los antecedentes y 50 de los antecedentes). De lo anterior se confirió vista a la actora, la que fue debidamente evacuada (fs. 56 vto. a 60 de los antecedentes). Los descargos fueron elevados nuevamente a la Asesoría, la que mantuvo lo informado (fs. 64 vto. de los antecedentes) y, finalmente, se dictó el acto cuestionado. IV) Delimitados la base fáctica que informó al dictado de la resolución impugnada, corresponde delimitar el alcance de la jurisdicción del Tribunal. Al respecto, el dispositivo del acto consignó: “1°) APL ÍCASE una observación “AA”, que gestiona Proyecto Caminos (Unidad N 1656), en cumplimiento de lo establecido en el literal a) Art. 45 del Reglamento General de Convenios. 2°) INTÍMASE a la Entidad mencionada ajustándose a partir de la notificación del presente al art. 52 literal l) del Reglamento General de Convenios y si la contratación supera el porcentaje dispuesto en el literal antes mencionado, deberán incluirse los trabajador es en la Planilla de Trabajo de la AA. 3°) NOTIFÍQUESE a la Entidad de referencia. 4°) COMUNÍQUESE a Subdirección General Programática, Programa Intervenciones Especializadas - Programática. Cumplido siga a la Unidad Contralor Financiero Canelones, a quien estará a cargo el cumplimiento del numeral 3°), registros y demás efectos.” (fs. 67 vto. los antecedentes). Pues bien, el dispositivo primero, de etiología sancionatoria, encarta dentro de la previsión del art. 309 de la Carta, en tanto se erige como un acto administrativo lesivo. Sin embargo, los restantes dispositivos del acto, tal como lo relevó la Procuraduría del Estado, no resultan procesables ante la jurisdicción del Tribunal. Ello porque se trata de actos instrumentales que no contienen la nota de definitividad que sí tiene el dispositivo primero. En cuanto a la intimación, el Tribunal ha sostenido su no procesabilidad en base a los siguientes fundamentos reeditables en autos: “Conforme surge del acto procesado, el contenido del mismo se limitó a realizar una intimación a la actora sin apercibimiento de aplicar sanciones; lo que supone que el acto se inserte dentro de la categoría de actos preparatorios y, por lo tanto, carente de la nota de definitividad con aptitud lesiva exigida por el artículo 309 de la Constitución de la República al no ser creador de una situación irreversiblemente dañosa en la esfera jurídica del actor desde un enfoque jurídico del daño, y por ello no resulta procesable ante esta jurisdicción. La Administración mediante el acto impugnando no está imponiendo una sanción, en tanto se limita, meramente a intimar e instruir a la accionante a seguir un comportamiento determinado que se describe en el acto. La intimación practicada, se agota en sí misma, será recién, cuando la Intendencia dicte el acto definitivo, en donde los actores podrán expresar todos los agravios respecto de la cuestión de fondo deducidos” (Sentencia N°691/2024). Asimismo, recientemente se ha indicado: “la diligencia administrativa se limitó a “intimar” a la actora “a proceder a la regularización o retiro de los monopostes publicitarios (...) no tiene, en sí misma, efectos jurídicos lesivos inmediatos. En oposición a ello, se trata de una advertencia preventiva, cuyo eventual impacto solo podría concretarse en el futuro si la Administración decide efectivamente actuar en consecuencia, ya sea retirando las estructuras o imponiendo una sanción. (...) La intimación no importa ni hace al acto culmine del esfuerzo intelectual y físico del sistema orgánico demandado, precisamente en el marco de un procedimiento de corte represivo.” (Sentencia N° 395/2025 del 12/08/25, en el mismo sentido Sentencias N° 540/2024 y N° 764/2023, entre otras)” (sentencia N° 84/2026). Por su parte, los numerales 3 y 4, referentes a la notificación y comunicación, son meramente instrumentales, por lo que tampoco son actos definitivos, lo que hace a que no resulten procesables ante esta jurisdicción. V) En lo que hace a la observación realizada, no se advierte ninguna de las ilegitimidades reclamadas. Así, la parte actora señaló que su accionar atendió a la eficiencia y al interés superior de los niños, e indicó que la contratación de arrendamientos de servicios no está prohibida. Para analizar tal cuestión, debe estarse a lo dispuesto por el art. 52 del reglamento general de convenios (fs. 86 vto. a 87 de los antecedentes) que establece lo que puede abonarse con los fondos otorgados a la Entidad. Efectivamente el artículo en cuestión no impide que se contraten técnicos bajo la figura del arrendamiento de servicios profesionales, ya que el art. 52 lit “l” autoriza el pago de los honorarios con los fondos que se otorgan a la entidad. No obstante, en caso de optarse por esta modalidad, el artículo citado limita el monto que puede destinarse a ello en un 5% de la última partida mensual transferida, lo que no fue respetado en el caso y se encuentra fuera de controversia. No se comparte el argumento postulado por la accionante de que, en tanto se trata de personal directamente afectado al proyecto, queda incluido en el lit. “a” del citado art. 52 del reglamento. Esto por cuanto dicho literal refiere a personal que tiene vínculo de dependencia. Pero, como en este caso se optó por contratar bajo el arrendamiento de servicios, y como contrapartida el pago de honorarios, el literal aplicable es el “l” con el respectivo tope del 5% de la partida, lo que resultó soslayado por la actora. Por lo tanto, los principios citados por el accionante y la conveniencia que pueda revestir esta forma de contratación no pueden enervar el límite dispuesto por el reglamento. Tampoco se vislumbra que el reglamento sea ilegal como deja entrever la demanda. No puede perderse de vista que se está ante el manejo de dineros públicos y que, por lo tanto, la Administración se encuentra investida de poderes deberes de regulación tendie ntes al contralor del modo en que se utiliza ese dinero. Así, la fijación de un tope de contratación mediante arrendamientos de servicios se ubica como una cuestión de mérito, que no se avizora como manifiestamente arbitraria o irracional, y que, por lo tanto, deviene ajena al control de juridicidad constitucionalmente encomendado al Tribunal. VI) Tampoco se considera de recibo el agravio relativo a la vulneración de la teoría del acto propio. Ello porque, según viene de analizarse, la situación de la actora se encuentra expresamente regulada en el multicitado reglamento. Sobre la aplicabilidad de la teoría del acto propio, en términos de pacífica reproducción en la emergencia, el Tribunal ha indicado que “es jurisprudencia constante del Cuerpo que la teoría del acto propio y su corolario, dado por la seguridad jurídica y confianza legítima, ceden ante las normas de Derecho positivo expresas que resuelven el caso. (...) No puede pretenderse dejar de lado la solución establecida en forma diáfana en las Regla de Derecho positivo so capa de aplicar la “regla del acto propio”; “la confianza legítima” u otras “teorías” de creación dogmática y jurisprudencial. (…) la regla del “acto propio” por cuya aplicación aboga la pretensora puede tener aplicación en aquellos casos en que las REGLAS DE DERECHO POSITIVO, no dan una solución pu ntual (por ejemplo, cuando la Administración obra en ejercicio de facultades discrecionales). No obstante, cuando las REGLAS establecen una solución, hay que atenerse a ellas” (sentencia Nº 628/2014) (en igual sentido, sentencias N° 360/2015 y 707/2018, entre otras)” (sentencia No. 712/2020)” (Sentencia 49/2023). Por lo tanto, el hecho de que en otras oportunidades se haya actuado desatendiendo la normativa previamente señalada, no enerva que la Administración tiene el poder -deber de adecuar su conducta conforme a Derecho. VII) Finalmente, resulta infundado el agravio relativo a que se vulneró el principio de debido procedimiento en cuanto a que, pese a que se confirió vista previa, los descargos no fueron analizados. De los antecedentes agregados, ya reseñados, se desprende lo contrario. A fs. 29 a 33 vto. de los antecedentes surge la evacuación de vista de la accionante, la cual que fue expresamente considerada por la Asesoría Letrada, que se pronunció indicando que: “En primer lugar y de la lectura del escrito presentado se deduce que ha operado confusión de los comparecientes por cuanto de los informes emitidos no se duda de la legitimidad de los medios de contratación utilizados por la Entidad sino que la observación recae en superar el tope dispuesto en el artículo 52 literal l) de la RGC. (...) El hecho de que las observaciones se inician a partir del año 2019 no obsta a que advertida la infracción se pretenda exigir su cumplimiento en un Reglamento que el propio organismo ha dictado y aprobado y forma parte del elenco obligacional asumido por las partes que suscribieron el convenio oportunamente” (fs. 48 vto. de los antecedentes). Los descargos efectuados también fueron analizados a fs. 50 de los antecedentes donde se volvieron a rever los argumentos de la parte actora. Las consideraciones realizadas en la segunda vista nuevamente fueron analizadas. La vista fue evacuada de fs. 56 vto. a 60 de los antecedentes. Asimismo, de fs. 64 a 64 vto. la Asesoría Letrada indicó que los planteamientos ya habían sido considerados con anterioridad y sugirió la aplicación de una sanción. Así, importa reeditar lo dicho por el Tribunal que, en términos plenamente aplicables a la dilucidación de obrados e invocando anteriores pronunciamientos, señaló sobre el punto: “Pues bien, tal como lo ha relevado la Corporación, la circunstancia consistente en que los argumentos del actor no sean compartidos, es distinta a la indefensión por no consideración de los descargos. Así, se ha indicado que “…no puede más que desecharse el argumento de la parte actora respecto a que no fueron tenidos en cuenta los descargos formulados, violentándose de ese modo las reglas del debido procedimiento administrativo. Como bien apuntó la demandada, los descargos fueron analizados, aunque no com partidos” (sentencia Nº 94/2018)” (sentencia Nº 382/2019). Por lo tanto, importa concluir que los descargos fueron debidamente atendidos por la Administración, no obstante, no conmovieron su postura. En consecuencia, es de rechazo el agravio relativo a que se haya violado el derecho a ser oído. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA: Decláranse no procesables ante la jurisdicción del Tribunal los numerales 2, 3 y 4 del acto impugnado. Desestímase la demanda y, en su mérito, confírm ase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023 de 1° de noviemb re de 2023; art. 371 de Ley Nro. 20.075 de 18 de octubre de 2022). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Rossi, Dr. Reyes, Dr. Ettlin (r.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).