Sentencia Definitiva N° 402/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de julio de 2026 No. 402 Ministro redactor: Dr. Ángel Manuel Cal VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con ESTADO. MINISTERIO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y MINERÍA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 538/2024). RESULTANDO : I) Compareció la Dra. BB en representación de AA y promovió demanda anulatoria contra el Ministerio de Industria, Energía y Minería (“MIEM”) respecto de la Resolución No. 294/2023, dictada por la Directora General de Secretaría con fecha 27 de octubre de 2023, por la cual se adjudicó la Licitación Abrev iada No. 5/2023 a la empresa CC (fs. 2 a 3, infolios). Sostuvo que su oferta cumplió a cabalidad con todos los requisitos exigidos por el Pliego de Bases y Condiciones Particulares. Señaló que, no obstante, la Comisión Asesora de Adjudicaciones, con un criterio que calificó de “excesivamente formalista”, enten dió que no había dado cumplimiento al literal a) del artículo 3° del Pliego, referido a la cotización de la propuesta en los términos exigidos por el artículo 12. Explicó que, en la oferta presentada en la plataforma web como en la agregada a fs. 139 vto. del expediente administrativo, individualizó el precio cotizado de $ 269,80 (pesos uruguayos doscientos sesenta y nueve con 80/100) por hora -hombre, más el Impuesto al Valor Agregado. Reconoció que el precio hora cotizado fue consignado en el campo “Variación” y no en el campo “Precio Unitario sin impuestos” y calificó ese desajuste como un error evidente, de escasa importancia y completamente involuntario, insuficiente para tener por no cumplidos los requisitos de admisibilidad del pliego. Añadió que el Manual de Cotización en Línea, elaborado por la Agencia Reguladora de Compras Estatales, admite utilizar el campo “Variación” para indicar precio y que, ante una carga incorrecta, es el propio sistema el que emite mensaje de error y no permite subir la oferta. Ello no ocurrió en el caso, sino que arrojó “su operación se realizó con éxito”. Concluyó que el error fue del sistema de la Administración y que resultó injustamente perjudicada. Argumentó que la exclusión de su oferta por tal motivo vulneró los principios de flexibilidad, igualdad de los oferentes, razonabilidad, ausencia de ritualismo, materialidad frente al formalismo, transparencia y buena fe, consagrados en el artículo 149 del TOCAF, así como los principios de verdad material e informalismo a favor del administrado previstos en el artículo 2° del Decreto 500/991. Sostuvo, asimismo, que -de conformidad con los artículos 13 y 13.1 del Decreto 131/2014, 65 y 66 del TOCAF y 3 y 7.1 del Pliego- la Administración y la Comisión Asesora de Adjudicaciones tenían la facultad, y a su juicio también el deber, de solicitar las aclaraciones o rectificaciones pertinentes ante errores evidentes o de escasa importancia que no afectaran la igualdad entre los oferentes, extremo que omitieron cumplir. Añadió que el criterio sustentado por la Administración resultaba, además, contrario al principio de buena administración, en tanto determinó el descarte de la oferta del actual prestador del servicio y que, adicionalmente, resultaba la más conveniente des de el punto de vista económico. En mérito de lo expuesto, solicitó la anulación de la resolución impugnada (fs. 7 a 10 vto., infolios). II) Conferido el traslado de la demanda, compareció la Dra. DD en representación del MIEM y contestó la demanda controvirtiendo sus términos y solicitando su rechazo. Señaló que por Resolución de la Dirección General de Secretaría de 13 de julio de 2023 se dispuso el llamado a la Licitación Abreviada No. 5/2023, habiéndose presentado, en oportunidad de la apertura electrónica de ofertas del 24 de agosto de 2023, las fir mas AA, CC, EE, FF, GG, HH, II y JJ. Indicó que, del análisis de admisibilidad practicado por la Comisión Asesora de Adjudicaciones, se rechazaron las ofertas de: AA (por incumplimiento del literal a) del numeral 3 del Pliego), HH (por no cumplir con el literal d) y FF (por incumplimiento de los literales c y d). Las restantes ofertas resultaron admisibles desde el punto de vista formal. Sostuvo que la exigencia incumplida por la actora, constituye un requisito de admisibilidad, cuyo apartamiento no resulta subsanable sin afectar el principio de igualdad de los oferentes. Precisó que la cotización de la empresa fue realizada en forma errónea, en el campo “observaciones de la cotización en línea ”, no cumpliendo con lo solicitado. En tal sentido, argumentó que, constatado el incumplimiento de la accionante al punto 3, numeral a) del Pliego es que se descartó la oferta porque de lo contrario se vulneraría del principio de igualdad de los oferentes y el principio de respeto a los pliegos de condiciones. Citó doctr ina al respecto y por tales fundamentos sostuvo que no eran de recibo los agravios de la actora relativos al rigorismo formal y a la vulneración de los principios de flexibilidad, informalismo y buena fe. Solicitó con fundamento en el artículo 4° de la Ley 20.010, se diera noticia del proceso a la empresa CC, en su condición de adjudicataria de la Licitación Abreviada No. 5/2023, por revestir un derecho o interés directo, personal y legítimo en el mantenimiento del acto impugnado; así como el rechazo de la demanda (fs. 18 a 23 vto., infolios). III) Conferida noticia del pleito a la empresa CC, ésta compareció representada por la Dra. KK, en calidad de tercero coadyuvante con la parte demandada, y adhirió sustancialmente a los fundamentos expuestos por el MIEM al contestar la demanda. Al no mediar oposición de las partes, por decreto 1893/2025 se tuvo por admitida la tercería (fs. 29 a 30 vto. y 40, infolios). IV) Abierto el juicio a prueba, la parte demandada ofreció la resultante de los antecedentes administrativos y aquella favorable a su interés; la parte actora y el tercerista no realizaron ofertorio de prueba. V) Se confirió plazo para alegar de bien probado, del cual las partes y el tercero hicieron uso, formulando sus alegatos (fs. 44, 48 a 50 vto., 52, 54 a 58, infolios). VI) Se confirió vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, la cual, representada por la Dra. Silvana Nessar, emitió el Dictamen No. 584/2025, en el que aconsejó desestimar la demanda (fs. 60, 62 a 66, infolios). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 68, infolios). CONSIDERANDO : I) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por unanimidad y compartiendo la solución propuesta por la Procuraduría, desestimará la demanda y, en su mérito, confirmará el acto administrativo impugnado, por los fundamentos que a continuación se exponen. II) En el aspecto formal, se ha verificado el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución, artículos 317 y 319 y Ley 15.869, artículos 4° y 9°) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. III) El objeto del presente proceso consiste en determinar la legitimidad o ilegitimidad de la Resolución 294/2023, de 27 de octubre de 2023, en cuanto desestimó la oferta presentada por la empresa accionante en la Licitación Abreviada No. 5/2023 y adjudicó dicho procedimiento a CC. IV) De las actuaciones administrativas surge que el Pliego de Bases y Condiciones Particulares que rigió la Licitación Abreviada No. 5/2023 estableció, en su artículo 3° bajo el acápite “Forma y Contenido de la Propuesta. Requisitos de Admisibilidad” que las o fertas debían contener, en forma preceptiva y so pena de no resultar admisibles, la cotización de la propuesta conforme a lo indicado por el numeral 12 (fs. 40 a 41, A.A.). Este último numeral dispuso que la cotización debía formularse en línea, que debía consignarse el valor hora en moneda nacional, establecerse los precios sin impuestos e indicarse por separado estos últimos (fs. 46, A.A.). De la oferta presentada en línea por la actora surge que ésta consignó “0,0000” en el campo “Precio Unitario sin impuestos”, en tanto que el importe de $269,80 (correspondiente al precio hora -hombre ofertado) fue asentado en el campo “Variación”. En la oferta presentada en soporte papel, la actora cotizó: “por el Precio Hora -Hombre “269,80 (pesos uruguayos doscientos sesenta y nueve con 80/100) más el Impuesto al Valor Agregado” (fs. 8 vto., 89 y 115 vto., A.A.). Con relación al modo en que deben realizarse las ofertas en línea debe estarse al Manual de Cotización en Línea del Sistema de Información de Compras y Contrataciones del Estado. Allí se explica que los campos identificados con asterisco resultan obligator ios, entre ellos, el campo “Precio Unitario s/impuestos”, en tanto que el campo “Variación” no reviste tal carácter y se encuentra previsto para el caso de que el oferente desee cotizar más de una opción para un mismo ítem (fs. 15 vto., A.A.). La Comisión Asesora de Adjudicaciones, en su informe de estudio de admisibilidad, concluyó que la oferta de la actora no cumplía con el literal a) del artículo 3° del Pliego, criterio que reiteró al evacuar los agravios planteados en sede recursiva, y prec isó que la cotización de la actora había sido realizada en forma errónea “en el campo observaciones de la cotización en línea, no cumpliendo con lo solicitado” e indicó que “si se le permite a la empresa modificarlo estaríamos violentando el principio de igualdad de los oferentes, que cotizaron de manera correcta.” (fs. 306 y 43, A.A.). Sobre tal base, se dictó la Resolución No. 294/2023, de 27 de octubre de 2023, que desestimó la oferta de AA y adjudicó la licitación a CC (fs. 333 a 334, A.A.). V) Es un hecho no controvertido que existió un defecto en la cotización de la oferta presentada por la actora: el precio hora cotizado fue consignado en el campo “Variación” de la plataforma de cotización en línea, y no en el campo “Precio Unitario sin impuestos” previsto al efecto. Sentado lo anterior, corresponde determinar si el defecto verificado configuró un incumplimiento de un requisito sustancial de admisibilidad, o si, por el contrario, se trató de una mera irregularidad formal que no ameritaba el descarte de su oferta. A juicio del Tribunal, la solución adoptada por la Administración se ajustó a Derecho. El Pliego de Bases y Condiciones Particulares exigió, en forma preceptiva y so pena de inadmisibilidad, que la cotización de la propuesta se formulara en línea, conforme al procedimiento y a los campos establecidos por el Manual de Cotización en Línea de la Agencia Reguladora de Compras Estatales, extremo en el que erró la actora. Sobre este punto, resulta especialmente ilustrativo lo señalado por la Procuraduría cuyos fundamentos el Tribunal comparte: “…surge del manual, debidamente explicado en un capítulo (punto 9), el ingreso de la oferta económica (fs. 15 vto. AA), mientras que la “carga de archivos adjuntos” (punto 12) es opcional; se establece que: “también puede complementar su oferta subiendo ar chivos”. No es dable suponer que la Administración deba considerar la cotización y precio que luce en el archivo adjunto (fs. 115 vto. AA), por no ser la cotización en línea que exige el pliego. De ello que no pueda dudarse acerca de la sustancialidad del requisito, por cuanto era ineludible la presentación de la cotización en línea…” (fs. 63 vto. y 64, infolios). De lo expuesto se sigue que la circunstancia de que la actora hubiera consignado correctamente el precio en la oferta presentada en soporte papel resulta irrelevante a los fines de la admisibilidad. Ello porque el Pliego exigió la cotización en línea como única vía, de modo que el contenido del archivo adjunto no podía suplir ni sanear la omisión verificada en el campo específico previsto para tal fin. Tratándose, entonces, de la inobservancia de un requisito sustancial, y no de un defecto meramente formal o intrascendente, no resulta de recibo el agravio fundado en el carácter excesivamente formalista de la decisión administrativa. Obsérvese que, en materia de contratación administrativa, el respeto de las condiciones establecidas en el pliego constituye una derivación directa de los principios de legalidad e igualdad entre oferentes. El pliego no es una mera guía orientativa, sino l a norma que disciplina el procedimiento competitivo y que obliga, por igual, tanto a la Administración como a todos los participantes, en tanto, como lo destaca la doctrina, constituye “la ley del contrato” fuente de derechos y obligaciones para todos los intervinientes en la licitación (Dromi, Roberto, Licitación Pública, 1999, p. 273). En análogo sentido, Cajarville ha señalado que el aludido principio “impone a la Administración el respeto de todas las normas que rigen su organización y actividad, incluso las que ella misma haya dictado, y el principio de igualdad, en el tema igualdad de todos los oferentes, verdadera columna vertebral de la licitación pública y de los demás procedimientos de selección” (Cajarville Peluffo, Juan Pablo, Sobre Derecho Administrativo , T. II, FCU, 2012, p. 316 y ss.). VI) Por idéntica razón, tampoco puede compartirse el agravio relativo a que la Administración debió requerir una aclaración antes de descartar la oferta de la actora. El artículo 65 del TOCAF establece que la Administración “podrá” otorgar a los oferentes un plazo máximo de dos días hábiles para salvar defectos, carencias formales o errores evidentes o de escasa importancia. De su tenor literal se desprende que se trata del ejercicio de una potestad y no de una obligación, limitada, además, a la subsanación de deficiencias formales o de escasa entidad, extremo que –conforme a lo expuesto en el Considerando que antecede - no se verifica en el caso de autos, en tanto la omisión constatada recayó sobre un requ isito sustancial de la oferta. Dicha solución fue, además, reiterada en el Pliego de Bases y Condiciones Particulares bajo el artículo 7.1 al disponer que “La Administración podrá otorgar a los proponentes un plazo máximo de 2 (dos) días hábiles para salvar los defectos, carencias formales o errores evidentes o de escaza importancia…” (fs. 4 vto., A.A, correspondiente al Expediente 2023 -8-1- 0000294). De modo que la corrección pretendida por la actora, relativa a la cotización misma de su propuesta económica, habría implicado, en los hechos, una modificación de su oferta. Ello está vedado por la reglamentación aplicable y es lesivo del principio de igua ldad respecto de quienes cotizaron correctamente desde el inicio. VII) Por lo demás, tampoco resulta de recibo el agravio según el cual el error sería imputable al sistema de compras estatales y no a la actora, en tanto, según sostuvo, el Manual de Cotización en Línea permitiría utilizar el campo “Variación” para indicar el precio y, de existir un error en la carga, el propio sistema debía arrojar un mensaje de error e impedir la presentación de la oferta, lo que no ocurrió, habiéndose desplegado, por el contrario y según afirmó, el mensaje “la operación se realizó con éxito”. Sobre la utilización del campo “Variación”, ya se ha hecho referencia a que tal campo no está previsto para indicar precio, sino que “corresponde cuando quiere cotizar más de una opción para el mismo ítem”, como ocurre, según el ejemplo brindado por el propio Manual, cuando el oferente desea cotizar un mismo artículo con distinto origen. Se trata, además, de un campo no obligatorio, a diferencia del campo “Precio unitario sin impuestos”, que sí reviste tal carácter. Por ello la afirmación de la actora es inexacta. En lo que hace a la existencia misma del pretendido error del sistema, cabe señalar que era carga de la actora acreditar dicho extremo, y no lo hizo. Con los elementos obrantes en las actuaciones administrativas, el único supuesto de validación automática que el Manual documenta expresamente es el referido al campo “Cantidad Ofertada”, respecto del cual se señala que, de consignarse un valor no válido, el sistema exhibe el mensaje “la cantidad ofertada es requerida y debe ser mayor que 0”. Ninguna disposici ón del Manual extiende esa misma regla de validación (esto es, cantidad mayor a cero) al campo “Precio Unitario sin impuestos”, ni la actora invocó o acompañó elemento alguno que así lo demuestre. Por otra parte, el mensaje “la operación se realizó con éxito” que haya podido emitir el sistema únicamente podría dar cuenta de que la oferta fue guardada sin errores de completitud, esto es, que se completaron los campos obligatorios con un dato numérica mente válido, mas no constituye una validación acerca de la corrección sustancial de la cotización ingresada. En consecuencia, la circunstancia de que el sistema no haya generado una advertencia no exime a la oferente de la carga de completar correctamente su cotización, ni permite trasladar a la Administración las consecuencias de un error que le es exclusivamente imputable. VIII) La pretensión anulatoria se sustenta, en definitiva, en un error cometido por la propia actora al formular su oferta, circunstancia que torna aplicable el conocido aforismo “ nemo auditur propriam turpitudinem allegans” (“nadie puede beneficiarse de su propia culpa”), en cuya virtud las dudas que puedan suscitarse respecto del alcance de una oferta, derivadas de los términos en que ésta fue formulada, no resultan imputables a la Administración, sino a quien la presentó (Sentencia 68/2023). En el mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal , al señalar que la falta de presentación de la cotización en el ítem correspondiente, conforme a la modalidad exigida por el pliego, invalida legítimamente la oferta e impide su pasaje a la etapa siguiente del procedimiento, en tanto imposibilita el análisis comparativo de las propuestas (Sentencia 854/2023 y, en análogo sentido, Sentencia 136/2025). IX) En mérito de lo expuesto, no se advierte en el obrar de la Administración vicio alguno que amerite la anulación pretendida. La Resolución No. 294/2023 se ajustó al Pliego que rigió la Licitación Abreviada No. 5/2023 y a la normativa aplicable, por lo que corresponde su confirmación. X) Por las razones expuestas y lo establecido en los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora y tercerista a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retiren la documentación por ellas agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 y su modificativa No. 14/2024; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la parte actora, y tercerista en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos), respectivamente. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal (r.), Dr. Corujo, Dra. Rossi, Dr. Reyes, Dr. Ettlin. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).