Sentencia Definitiva N° 399/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de julio de 2026. No. 399 Ministro redactor: Dr. William Corujo. VISTOS: Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “AA con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO. Acción de Nulidad”. (Ficha No. 795/2024). RESULTANDO: I) En este proceso, la actora AA, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 2565/24 dictada el 11 de junio de 2024 por la Intendente de Montevideo, que dispuso “Dejar sin efecto el proceso licitatorio correspondiente a la Licitación Pública Nº 101286, para la concesión del uso del edificio existente en el Parque Winston Churchill (ex Parador Kibón), Playa Pocitos, para su explotación comercial, por los motivos expuestos en la parte expositiva de la presente resolución” (Fs. 396 vto. y 397 de los A.A.). II) Com parece el Sr. BB en representación de AA a promover demanda de anulación (fs . 3 a 11 infolios) agraviándose en la indebida valoración de las ofertas por parte de la Intendencia demandada, señalando que la oferta de la empresa AA cumplía cabalmente con el Pliego, y de ello dio cuenta la Comisión Evaluadora. Por lo que, si bien admitió que los procedimientos licitatorios no tienen como finalidad proteger los intereses del licitante, indicó que la Intendencia transgredió el principio de razonabilidad y buena fe en la medida que quienes se prestan a una licitación aplican dinero y tiempo confiando en que se sigan las reglas del pliego y se culmine con un acto de adjudicación, Por lo tanto, si bien la Administración puede obrar discrecional mente, indicó que no lo puede hacer de forma arbitraria. Explicó que, si bien la Administración se reservó en el artículo 17 del Pliego el derecho a anular el proceso de licitación, ello fue previa intervención del Tribunal de Cuentas, lo que no fue cumplido por la Administración en la especie. Adicionalmente indicó que el acto carece de motivación en la medida que los fundamentos son genéricos. No se efectuó una debida apreciación de las circunstancias en examen, aludiendo solo a una revisión de los procedimientos de gestión cuyas características e implicancias no son identificadas. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administraci ón demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho (fs. 10 a 22 vto. infolios). Controvirtió la demanda explicando que la decisión de dejar sin efecto la licitación es legítima y amparada en la norma, invocando el artículo 68 del TOCAF así como el 17 del Pliego de Condiciones del llamado. En relación con la previsión del Pliego, explicó que la intervención del Tribunal de Cuentas no se realizó en la medida que no se llegó a adjudicar por l o que la decisión de la demandada está amparada en la normativa. Explicó que los dictámenes favorables que la empresa haya podido obtener no son vinculantes para la Administración ni generan derecho alguno. También discrepó con el agravio relacionado con la falta de motivación, indicando que los fundamentos surgen del propio acto, así como de los antecedentes que llevaron a su dictado. Finalmente explicó que la acusación de la Administración no vulneró los principios de razonabilidad, buena fe, equidad o legalidad en tanto señaló que el accionante no tiene derecho a la adjudicación sino una mera expectativa. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Decreto No. 699/2025 se abrió a prueba por el plazo de 10 días, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos en 462 fojas. V) Siendo la prueba ofrecida los antecedentes administrativos y documentación agregada y las resultancias de autos, la parte actora y la parte demandada alegaron de bien probado (fs. 33 a 40 vto. y fs. 42 a 43 vto., respectivamente) VI) Por Decreto No. 2289/2025 (fs. 45 infolios) se pasaron los autos en vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen No. 339/2023 se pronunció aconsejando desestimar la demanda y en su mérito, confirmar el acto im pugnado (fs. 46 a 51 vto. infolios). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 116). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado a la accionante el 12 de junio de 2024 (fs. 399 y vto . pieza 2 de los A.A.) quien lo resistió el 21 de junio de 2024 mediante la interposición del recurso de reposición (fs. 401 a 409, Pieza 2 de los A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria expresa, a través de la Resolución No. 3917 dictada el 17 de setiembre de 2024 (fs. 422 vto. a 423 Pieza 2 de los A.A.), siendo notificada la parte actora el 23 de setiembre de 2024 (fs. 423 vto. Pieza 2 de los A.A.). La demanda anulatoria fue deducida el 20 de noviembre de 2024 en tiempo útil (nota de cargo de fs. 12 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 2565/24 dictada el 11 de junio de 2024 por la Intendente de Montevideo, que dispuso dejar sin efecto el proceso licitatorio correspondiente a la Licitación Pública Nº 101286, para la concesión del uso del edificio existente en el Parque Winston Churchill (ex Parador Kibón) , para su explotación comercial, por los motivos que se exponen en el propio acto. III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. De los antecedentes administrativos allegados al proceso, surge que con fecha 3 de junio de 2022, por Resolución No. 2137/2022 la Intendencia de Montevideo aprobó el Pliego Particular de Condiciones que regiría el llamado a Licitación Pública No. 101286 pa ra la concesión del uso del edificio existente en el Parque Winston Churchill (ex parador Kibón) para su explotación comercial (fs. 276 de los AA). Ello también fue aprobado por la Junta Departamental de Montevideo, mediante Decreto No. 38095 (fs. 279 de los AA). En consecuencia, se procedió a publicar el llamado (fs. 322 de los AA). Se presentó solo un oferente AA cuya oferta fue analizada por la Comisión Evaluadora, la que entendió que había cumplido con los requisitos de admisibilidad solicitados por el Pliego de Condiciones (fs. 160 de los AA). Atento a ello, la Comisión Supervisora de Contrataciones recomendó proceder a la apertura del sobre con la oferta económica (fs. 166 de los AA) procediendo a hacerlo el 26 de mayo de 2023 (fs. 167 de los AA). Cumplido, la Comisión Evaluadora procedió a estudiar la propuesta , indicado que apenas cumplía con los requisitos básico s de aprobación (fs. 196 de los AA). A su vez, con fecha 9 de mayo de 2024 la Dirección de Desarrollo Económico informó que la Intendencia se encontraba en revisión de los procedimientos de gestión de los inmuebles de su propiedad, y que por tanto entendía procedente dejar sin efecto el llamado (fs. 380 de los AA). En atención a los dos informes previamente indicados, la Comisión Supervisora de Contrataciones recomendó dejar sin efecto el proceso licitatorio, y dar vista de las actuaciones al oferente (fs . 197 de los AA), la que fue evacuada (fs. 199 a 203 de los AA). Analizados los descargos, la Comisión Supervisora de Contrataciones mantuvo su informe (fs. 206 y 394 de los AA). En virtud de ello, por la resolución impugnada en autos se resolvió dejar sin efecto el proceso licitatorio en cuestión (fs. 396 vto . de los AA) lo cual fue recurrido por la empresa actora (fs. 401 a 409 de los AA). IV) Habiendo analizado los argumentos de la actora, el Tribunal, por unanimidad de votos, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) Los agravios esgrimidos por la accionante no resultan de recibo por lo que se dirá. Respecto a la falta de motivación del acto, como ha expresado reiteradamente la Corporación, la motivación de los actos de la administración pueden surgir del propio acto o de sus antecedentes. Como expresa ROTONDO: “La motivación es la exposición de las razones que determinan el dictado del acto, lo que incluye la exteriorización del motivo (presupuestos de hecho y en su caso, consideraciones de derecho) y permite la explicitación de la finalidad que lleva a su dicta do” (ROTONDO, F. Manual de Derecho Administrativo, Ediciones del Foro, 2005, p. 192). En la especie, surge de los antecedentes relevados la existencia de sendos informes en los que se explicitan las razones que llevaron a adoptar la decisión cuya nulidad se solicita en obrados. Así en fojas 380 de los AA la Dirección de Desarrollo Económico informó: “La Intendencia de Montevideo viene realizando una revisión de los procedimientos de gestión de los inmuebles de su propiedad y de sus espacios públicos, con la finalidad de lograr una máxima eficiencia del uso de los mismo, que redunde en beneficios para los habitantes del Departamento. Por consiguiente, en el marco de esa evaluación, se entiende pertinente dejar sin efecto el presente procedimiento licitatorio para la concesión del uso y explotación comercial del edificio ubicado en el Parque Winston Churchill (ex parador Kibón) …”. A su vez, la Comisión Evaluadora, si bien no descartó la oferta, señaló que “… la propuesta apenas cumple con los requisitos básicos de aprobación, se sugiere especial seguimiento al fiel cumplimiento del contrato.” (Fs. 196 de los AA). Ello fue recogido en los resultandos y considerandos del acto recurrido (fs. 396 vto. y 397 de los AA). En consecuencia, los motivos expuestos para el dictado del acto surgen del mismo, así como de sus antecedentes, careciendo de fundamento el agravio en cuestión. Sobre las potestades de la Administración para dejar sin efecto los procesos licitatorios, en primer lugar debemos tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 68 inciso 1º del TOCAF el que establece: “Recibido el Informe de la Comisión asesora de Adjudicaciones o de los servicios de compra y de la vista, en su caso, el ordenador competente dispondrá del plazo tentativo establecido en los procedimientos de contratación del organismo dentro del cual deberá adjudicar, declarar desierta o rechazar todas las ofertas así como solicitar ampliación de información o seguir otros cursos de acción por razones de buena administración.” Por lo que, atento a lo señalado, la Administración tiene la potestad discrecional de dejar sin efecto la adjudicación. La accionante asimismo refiere que existió una transgresión a las normas de procedimiento, concretamente el artículo 17 del Pliego de Condiciones que requiere la previa intervención del Tribunal de Cuentas para dejar sin efecto el proceso licitatorio. En lo que interesa al agravio el referido artículo dispone: “(…) La Intendencia ges reserva el derecho de aceptar o rechazar cualquier oferta, así como de anular el proceso de licitación y de rechazar todas las ofertas en cualquier momento con anterioridad a la adjudicación, y presa intervención del Tribunal de Cuentas, sin que por ello incuria en responsabilidad alguna frente a los oferentes. La I.M. se reserva el derecho de desestimar ofertas que no cumplan a su criterio con las condiciones requeridas para llevar a cabo la concesión solicitada” (fs. 255 de los AA). La referencia aludida a la intervención del Tribunal de Cuentas se encuentra establecida cuando se proyecta une erogación o resulta comprometida la gestión económico - financiera en cumplimento de sus cometidos ( artículo 11 de la Constitución y 11 del TOCAF) y en forma previa a la adjudicación, por lo que no correspondía en modo alguno que el referido tribunal se expidiera para dejar sin efecto la licitación por los motivos no vinculantes con su desempeño. El Tribunal de Cuentas interviene preceptivamente en los gastos al solo efecto de certificar su legalidad; pero como en el caso aun no se había comprometido ningún gasto en tanto ni siquiera se había adjudicado “ad referéndum” la licitación, no correspondía el envío del expediente a dicho Tribunal. Por lo que, tampoco se considera que hubiera habido una violación de artículo citado. A mayor abu ndamiento, la intervención del Tribunal de Cuentas hubiera sido irrelevante a los efectos del asunto que nos ocupa, porque su dictamen se limita a la regularidad del gasto y no hubiera influido en la potestad discrecional de la Administración de dejar sin efecto el llamado. En cuanto al agravio sobre una indebida valoración de las ofertas, como surge de los antecedentes administrativos (fs. 160 a 165 y 194 a 194 de los AA), la oferta de la empresa accionante - única presentada - fue debidamente valorada, concluyendo que “cumple apenas con los requisitos básicos de aprobación” (fs. 196 de los AA). Dicha conclusión no fue controvertida por la accionante. No obstante, la valoración de su oferta no implica que de por sí tenga que ser adjudicada. En primer lugar, porque como se mencionó en el punto anterior, la Administración tienen un poder discrecional de adjudicar la oferta; y en segundo lugar, el oferente solo posee una expectativa de ser adjudicado. Como señala SAYAGUÉS LASO, que: “… el licitante no tiene derecho a la adjudicación sino tan solo un interés legítimo indirectamente protegido en que se cumplan regularmente las formalidades establecidas porque de ese modo puede resultar satisfecha su pretensión. Los proponentes no pueden exigir una adjudicación, no tienen derecho a ella y sí solamente una expectativa fundada. La facultad de rechazo está generalmente consagrada en los Pliegos” (Cfme. SAYAGUÉS LASO, “Tratado de Derecho Administrativo”, FCU, 6ª edición, 1988, p. 566). Conforme sostuvo este Tribunal en Sentencia No. 529/2023, citando una sentencia anterior sobre el tema: “… hasta tanto no se dispusiera la adjudicación, la empresa oferente contaba con una mera expectativa a resultar adjudicataria, conclusión que ha sido sostenido en forma constante pro la jurisprudencia de este Tribunal: “… es de rechazo el agravio que refiere a que con el acto enjuiciado se vio vulnerado su interés directo, personal y legítimo, en tanto, las empresas oferentes en una licitación no gozan de un derecho subjetivo ni de un interés legítimo a ser adjudicatarias, sino de una mera expectativa de que finalmente sea su oferta la vencedera. Ésta ha sido por otra parte la orientación de la jurisprudencia del Tribunal, que ha sostenido en forma constante e invariable que “… es necesario precisar que la licitación no es un procedimiento de contratación instituido para proteger los intereses del licitante o proveedor, sino primordialmente para proteger el superior interés público o en materia de contrataciones, procurando condiciones óptimas o, cuando menos, las mejores que posibiliten el negocio de que se trate. Y de paso controlar el correcto proceder de los funcionarios con poderes para comprometerse o invertir, de que algunos están envestíos. El licitante no tiene un derecho a la adjudicación sino tan solo un interés legítimo indirectamente protegido en que se cumplan regularmente las formalidades esta blecidas porque de ese modo puede resultar satisfecha su pretensión (Con. 8/86, 377, 387, 622 y 490 de 1988). El oferente no tiene un derecho subjetivo ni un interés legítimo a la adjudicación, pudiendo la Administración proceder sin responsabilidad al rechazo de todas las ofertas. Si las ofertas se estiman inconvenientes, la Administración puede rechazarlas todas y hacer un nuevo llamado. El punto es claro. Los proponentes o pueden exigir una adjudicación, no tienen derecho a ella y sí solamente una expectativa fundada. Por lo demás esa facultad de rechazo está generalmente consagrada en los Pliegos” (Sayagués, “Tratado …”, T.I, pág. 566 ED 1987)” (Sentencia No. 210/87).” (Ver en ese sentido la s sentencias Nos. 519/2004, 531/2004, 264/2006, 294/10, 597/2020, entre otras - el resaltado y subrayado no pertenecen al original)”. (En el mismo sentido Sentencias 135/2022, 649/2020, 227/2020, 385/2018). Por lo tanto, como el propio accionaste reconoce, la licitación tiene como objetivo la satisfacción del interés público, y no la de los oferentes particulares. En consecuencia, es de rechazo que exista una violación a la razonabilidad, así como a la buena fe de los licitantes, los que desde que presentan sus ofertas saben que está dentro de las potestades de la Administración dejarla sin efecto. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo (r.), Dra. Rossi, Dr. Reyes, Dr. Ettlin. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).