Sentencia Definitiva N° 398/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de julio de 2026 No. 398 Ministro redactor: Dr. Ángel Manuel Cal VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AA Y OTROS con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 141/2024). RESULTANDO : I) A fs. 3 comparecieron BB, en representación de la AA y BB, CC, DD, EE, FF, GG, HH, II, JJ, KK, LL, MM, NN, ÑÑ, OO, PP, QQ, RR, SS, TT, UU, VV, WW, XX, YY, ZZ, AAA, BBB, CCC, DDD, EEE, FFF, GGG y HHH , a demandar la nulidad de la Resolución N.º 679/2023, de fecha 17 de mayo de 2023, dictada por la Prefectura Nacional Naval, que resolvió “Establecer que la deuda que mantiene la AA, asciende al 31 de marzo de 2023, a la suma de U$S 6.123.011 (dólares estadounidenses seis millones ciento veintitrés mil once con 00/100 ) por tarifas de pilotaje” (núm. 1) e intimar el pago de la suma referida en el plazo de 10 días hábiles bajo apercibimiento “ (40 vto. A.A.). Indicaron que en lo que refiere al Estatuto de los Prácticos, el art. 15 del Reglamento General de Prácticos aprobado por el Decreto N.º 308/986, define al práctico como un “asesor de capitán”, estableciendo el art. 16 que es un servicio que será atendido por Prácticos titulados que se encuentren en situación de actividad. Se trata de un profesional independiente, que arrienda sus servicios al armador por un lapso generalmente breve y que no llega a convertirse en su subordinado. En cuanto a su remuneración, el art. 113 del Reglamento expresa que “todo servicio realizado por Prácticos abonará la tarifa básica más los extraordinarios correspondientes”, el cual es abonado por la respectiva Agencia Marítima a nombre del Armador. Establecieron que el Reglamento prevé que las Corporaciones de Prácticos deberán facturar, recaudar, liquidar y pagar los honorarios por los servicios de los Prácticos, tras lo cual, antes de abonarle sus honorarios contra factura de cada Práctico, deberá retenerles y “verter” al Estado un 10% del total recaudado por sus servicios. Sostuvieron que del análisis de los artículos 116 y 126 del Decreto N.º 308/986, se desprende que no nos encontramos ante un precio, sino ante un tributo que grava los servicios realizados por los Prácticos (“contribuyentes”) y que la AA actúa como la entidad obligada y responsable de retenerles el 10% del total recaudado y “verterlo” directamente al Estado (“responsables”). Afirmaron que, en nuestro ordenamiento, ambas designaciones requieren necesariamente de una ley que, en el caso, nunca existió. De este modo, por acto administrativo, se impone a los Prácticos la obligación de abonar una imposición -que la propia demandada denomina “Impuesto de Practicaje”-, que carece de acuerdo de voluntades y respecto de la cual no reciben un servicio y, mucho menos, uno de carácter divisible y razonable. Por su parte, se impone a la Corporación, también por acto administrativo, una suerte de responsabilidad tributaria si n ley que así lo disponga, transgrediendo la exigencia del art. 19 del Código Tributario por el cual “Es responsable la persona que, sin asumir la calidad de contribuyente debe, por disposición expresa de la ley, cumplir las obligaciones de pago y los deberes formales que corresponden a aquél”. Entendieron que el acto en causa violenta el principio de legalidad, en cuanto determina e intima el pago de una “tarifa” cuya imposición coactiva no tiene fuente legal (arts. 10 inc. 2º, 85 núm. 4º y 87 de la Constitución). Sostuvieron que, en el caso, dado que el “Impuesto al Practicaje” tiene naturaleza de tributo, toma especial relevancia cómo ha sido establecido y fijado ya que (fuente jurídica en la sola voluntad del Estado). Manifestaron que el servicio de practicaje es de prestación obligatoria para el Práctico y debe cumplir con los llamados que se reciben en función del despacho (Ley N.º 16.595 y art. 1097 del Código de Comercio), por lo que no hay acuerdo de voluntades ninguno, en tanto el Práctico no tiene opción de negar la prestación del servicio y no puede fijar la tarifa que impone la PNN. No existe norma legal alguna que obligue a la AA a recaudar, colectar ni realizar ningún tipo de gestión en relación al cobro y posterior pago al Estado de este “Impuesto”, según lo exige el art. 19 del Código Tributario, por cuanto el mismo resulta ilegítimo. Indicaron que nos encontramos frente a un tributo ilegal y que tanto Doctrina como Jurisprudencia coinciden en la inviabilidad de crear tributos por vía reglamentaria. Expusieron que la calificación del “Impuesto de Practicaje” como un “tributo” es categóricamente afirmada por el Dr. III, lo que luce en informe consultivo remitido oportunamente a la Corporación. Igualmente, sostuvieron que el Impuesto de Practicaje no es un precio por cuanto es un pago que no constituye una contraprestación por un servicio. Así no hay servicio alguno que sea solicitado por los prácticos ni por la Corporación a la Oficina de Pilotaje ni a la PNN. En otro orden, remarcaron que aún si se concluyera que el “Impuesto de Practicaje” es un precio, el mismo también es ilegítimo, por carecer de ley que autorice al Poder Ejecutivo su creación y cobro, además de que su cuantía carece de relación con alguna supuesta contraprestación, siendo ésta violatoria de los principios de razonabilidad y proporcionalidad. En tal sentido indicaron que la Ley Orgánica de la Marina Nacional N.º 10.008 que comprende a las actividades y competencias de la armada Nacional y de todas sus subdivisiones, no contiene ninguna disposición que autorice a ningún órgano, sean las autorida des de la propia Armada, el Ministerio de Defensa Nacional, y ni siquiera al Poder Ejecutivo, para establecer ningún precio por servicios prestados por dependencias de estas, ni menos fijar su cuantía. Argumentaron que, para la fijación del precio se toma en cuenta la capacidad contributiva de los prácticos sin atender la supuesta contraprestación, y sin que exista una paramétrica o cálculo de costos para llegar a una suma variable vinculada con el ingreso de los prácticos. De este modo, no se respetan los principios de proporcionalidad, razonabilidad y justicia que debe existir en la fijación de precios públicos. Así, la propia demandada ha reconocido que lo recaudado por el “Impuesto de Practicaje” se vuelca a Rentas Generales, no guardando relación alguna con la actividad de los Prácticos y, ni siquiera, con la propia Administración demandada. En suma, aun si se entiende que el Impuesto al Practicaje es un precio, y que ese precio puede ser fijado por el Poder Ejecutivo, igualmente resulta ilegitimo por cuanto el porcentaje del 10% de lo facturado por los prácticos no tiene ninguna relación con los servicios prestados. Por último, afirmaron que el acto impugnado adolece de arbitrariedad. Desde el punto de vista subjetivo, la arbitrariedad se advierte en que la contrariedad a la justicia, la lógica y el Derecho derive de la pura voluntad del titular o titulares del órgano público, c omo lo acredita la ausencia de motivación razonable y sustentable. La resolución, encarta también en desviación de poder, en tanto se dicta con una finalidad espuria, cual es la expropiación de parte de la tarifa del pilotaje con fines ajenos al servicio. Finalmente, expusieron que la resolución atacada también resulta ilegítima en su forma, ya que el importe determinado carece de la más mínima justificación e indicación de sus bases de cálculo, viciando así su dictado por nula motivación, lo que determina el apartamiento a la regla de Derecho. Se advierte, además, que el monto reclamado se hace en moneda extranjera, proceder equivocado en tanto la “tarifa de pilotaje” sólo puede abonarse en pesos uruguayos, solución de la DGI para todos los impuestos en Uruguay. En definitiva, solicitaron la nulidad del acto impugnado (fs. 3 a 20). II) Conferido el correspondiente traslado, comparecieron a fs. 27, los representantes del Ministerio de Defensa Nacional a contestar la demanda. Indicaron que la accionante padece error cuando pretende que se declare nula una resolución que lo que hizo fue determinar una deuda; pero que en realidad no ha hecho más que aplicar derecho positivo vigente, fundando correctamente la misma y por sobre todo habiendo sido motivado el acto. Expresaron que una eventual sentencia de anulación, llevaría al no cobro por parte de Prefectura de la deuda liquidada, pero no así las que se generen en los años siguientes. La inaplicación del Decreto ajustado a derecho, tiene como límite el de los derechos adquiridos. Sostuvieron que conforme surge de los antecedentes administrativos, los accionantes incurrieron en omisión de pago desde el mes de marzo del año 2019, por lo que su conducta y cambio de “posición” respecto de la que tuvieron durante años, es pasible de la aplicación de la teoría de los actos propios. Precisaron que, en el caso, ese 10% que por un tiempo prolongado en pleno conocimiento de la aplicación del Reglamento General de Prácticos abonó la Corporación sin objeción alguna, resulta que ahora lo consideran ilegal y pretenden no abonarlo, desconociendo su propia c onducta anterior, cuando nada ha cambiado. La norma sigue vigente y, por lo tanto, su obligación de pago también, como lo hacen todos los Prácticos. Controvirtieron que se esté frente a un impuesto, sino que el art. 116 del Decreto ya referida habla del “total de las recaudaciones de las tarifas”, para luego establecer la forma en que se divide: 90% Prácticos, 10 % Prefectura. Por tanto, consideraron que se está frente a un precio total que se cobra y que luego se divide de determinada manera, lo que es muy distinto a decir que pagan un impuesto del 10% de lo que ganan. Enfatizaron que quienes fijan las tarifas son los propios Prácticos, ellos mismos, son los que ponen el precio y luego lo que se hace es dividirlo en los porcentajes reseñados. De esta forma, invocan la legalidad del 90 % que cobran, pero la ilegalidad del 10% que le corresponde a la Prefectura por brindarle una enormidad de servicios. Por su parte, existe un mecanismo dispuesto en el art. 125 del Reglamento, que específicamente establece cómo y de qué manera deben plantearse las modificaciones de las tarifas. Nunca se planteó por parte de los hoy actores una posible modificación de tarifas. Tampoco es cierto como se afirma, que no existe posibilidad de realizar la actividad si no se paga la tarifa, ya que nunca se prohibió trabajar a nadie porque no hubiera abonado el 10%. Sobre la supuesta violación al principio de legalidad, no se está frente a un impuesto y ello resulta del propio texto que regula la actividad, el que en su artículo primero establece que: “La dirección y control de los servicios de practicaje corresponderá a la Oficina de Pilotaje, dependiente de la Dirección Registral y de Marina Mercante de la Prefectura Nacional Naval”. Como se observa, la norma obliga al control a cualquier servicio de practicaje. Con lo cual, está más que justificado el cobro del 10%, tratándose claramente de una retribución por dirigir y controlar el servicio. Expresaron que, en relación al argumento respecto a que no existe acuerdo de voluntades, con fecha 26 de diciembre de 1985, reunida la Comisión del hoy art. 125 con presencia de los delegados de la AA y JJJ (sector privado y público) se aprobó el art. 116, donde surge claramente que no se trata de una imposición, en tanto los actores consintieron la redacción de dicho artículo. Por su parte, si bien los actores apelan como fundamento a que lo abonado por concepto de practicaje es un tributo y pretenden descartar que existe un servicio prestado por la Prefectura a los Sres. Prácticos, es claro que los mismos existen. Así, de acuerdo al Decreto N.º 77/99 el Control de Tráfico (zonales y portuarios) es ejercido por la Prefectura Nacional Naval, quien brinda información acerca del estado meteorológico, situación de navegación en la zona, hora estimada de arribo al Puerto, aquella información que tiene que ver con los remolcadores y lancha de cabos que lo asistirán, entre otras. Asimismo, la seguridad y ayuda a la navegación están a cargo también de la Armada Nacional, a través de su servicio de iluminación y balizamiento, avisos a los navegantes, todas actividades trascendentes y fundamentales para el desarrollo de la actividad m arítima de los Señores Prácticos. De lo que viene de verse, la contraprestación por un servicio que presta el Estado es innegable. En definitiva, solicitaron la confirmación del acto impugnado (fs. 27 a 35). III) Abierto el juicio a prueba (fs. 36) se produjo la de fs. 38 a 126. IV) Alegaron las partes en el plazo común de 15 días (fs. 132 a 137 y 138 a 150). V) Conferida vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, aconsejó por Dictamen N o. 516/2025 (Foja. 152 a 155) desestimar la demanda interpuesta, y en su mérito, confirmar el acto impugnado. CONSIDERANDO : I) El Tribunal, de conformidad con lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda por no considerar de recibo los agravios articulados por los promotores. II) La pretensión anulatoria se dirige contra la Resolución N.º 679/2023, de fecha 17 de mayo de 2023, dictada por la Prefectura Nacional Naval, que resolvió “Establecer que la deuda que mantiene la AA, asciende al 31 de marzo de 2023, a la suma de U$S 6.123.011 (dólares estadounidenses seis millones ciento veintitrés mil once con 00/100 ) por tarifas de pilotaje” (núm. 1) e intimar el pago de la suma referida en el plazo de 10 días hábiles bajo apercibimiento “ (40 vto. A.A.). III) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). IV) En primer lugar, corresponde precisar que, al igual que se sostuvo en la Sentencia No. 244/2023 de fecha 6 de junio de 2023, no se comparte el temperamento de la demandada fincado en que los actores padecieron error al solicitar la nulidad de la resolu ción cuestionada y debieron atacar la norma que fundamentó la resolución impugnada, esto es el Decreto No. 308/986. En efecto, el art. 25 del Decreto Ley No. 15.524 , preceptúa: “Será admisible la demanda de nulidad de los actos generales que dictare la Administración, que hubiesen de ser cumplidos directamente o no por los administrados, cuando no fuesen conformes a derecho y lesionaren algún derecho o interés legítimo, personal y directo de los administrados. También lo será la impugnación de los actos dictados en aplicación de los actos generales mencionados en el inciso anterior, fundada en la ilegitimidad de éstos o de los primeros, aun cuando se hubiere omitido recurrir y contender a propósito del acto de carácter general”. Entiende el Tribunal que, si bien la acción anulatoria no se dirigió contra el Decreto Nº 318/986, el que por su parte se encuentra firme al no haberse movilizado la pertinente recurrencia administrativa, en la especie se acciona contra un acto administrativo derivado de la aplicación de una norma general, lo que resulta posible conforme al inciso segundo del art. 25 citado. En ese sentido, ha sostenido reiteradamente el Cuerpo, entre otras en la Sentencia N.º 926/2017 que: “Entendemos que resulta claro que el art. 25, inc. 2°, de la Ley Orgánica del Tribunal (Decreto Ley No. 15.524), establece es posible impugnar los actos administrativos dictados en aplicación de actos generales, fundándose en la ilegitimidad de estos últi mos, y aun cuando se haya omitido recurrir respecto de los mismos. En la especie, la parte actora impugnó el acto que reglamenta la aplicación de la norma contenida en el decreto. Por lo tanto dicho acto supone, inequívocamente, un acto dictado en aplicación del decreto (acto de carácter general), por lo que resulta admis ible la impugnación de aquella denegatoria expresa, fundada en la ilegitimidad del decreto, por más que el accionante haya omitido recurrir y contender respecto del acto de carácter general”. V) En segundo lugar y en lo que dice relación con la tarifa que se cobra a los Prácticos, el artículo 1o del Decreto No. 308/986 de fecha 10 de junio de 1986 aprueba el Reglamento General de Prácticos, que contiene una minuciosa regulación de la actividad de pilotaje. El Capítulo I regula la “Oficina de Pilotaje”, dependiente actualmente de la Prefectura Nacional Naval por tanto del Ministerio de Defensa Nacional. Esta oficina tiene a su cargo “la dirección y control de los servicios de practicaje” (art. 1o) y entre sus atribuciones “Mantener un servicio permanente para despacho de Prácticos y todo lo relacionado con el pilotaje” (art. 2o.). Entre otros cometidos se le asigna impartir órdenes referidas al servicio de pilotaje y sancionar a los prácticos por las infracciones que cometan (art. 3o). El Capítulo II regula el servicio de pilotaje, concibiendo al Práctico como un “Asesor del Capitán cuyos servicios debe requerir en puertos, Radas, canales, ríos y aguas jurisdiccionales”. Se trata de “un Profesional independiente titulado por el Estado que participa en la presentación de un servicio público” (art. 15). El servicio de pilotaje es consagrado con carácter obligatorio en ciertas zonas (Puerto de Montevideo y sus radas, Río de la Plata, Río Uruguay y Litoral Marítimo Oceánico); por lo cual todo buque que navegue por las mismas debe efectuar sus movimientos co n un Práctico (art. 24), con las excepciones previstas en el art. 25. La actividad de los prácticos se encuentra sujeta a límites y a colegiación, por cuanto la representación de los mismos es ejercida por una “Corporación de Prácticos” de cada zona (art. 27). El art. 28 del Reglamento consagra diversas obligaciones para los Prácticos tanto en relación con la Oficina de Pilotaje, como con los Capitanes o Agentes Marítimos de los buques. El art. 29 incluso consagra la prohibición de realizar el Pilotaje “sin previo despacho de la Autoridad Marítima”. A la luz de las disposiciones reglamentarias, la operativa puede resumirse de la siguiente manera: a) Los Armadores, Agentes o Capitanes solicitan a la Oficina de Pilotaje el despacho de un Práctico de Turno (arts. 32 y 73). b) La Oficina de Pilotaje procede a “despachar al Práctico” (art. 32), lo que importa la solicitud del servicio al Práctico (art. 76) quien no puede rehusarse sin causa justificada a cumplirlo, y por otro lado sólo puede proceder a cumplirlo cuando es requerido por la Oficina. c) Despachado el Práctico, el mismo procede a “pilotear” el buque realizando las maniobras pertinentes. d) Culminado el pilotaje, el Práctico de Puerto debe regresar a la Oficina respectiva a los efectos de anotar su desembarco en el Libro correspondiente (art. 28 Lit. K). Por este servicio, el Práctico emite una factura a ser presentada al agente marítimo en concepto de precio del pilotaje realizado. El importe pertinente del o de los pilotajes será abonado como máximo, dentro de los cinco días hábiles a contar de la factura correspondiente. En caso contrario el Armador o Agente omiso será pasible de una sanción que consistirá en la suspensión del servicio de pilotaje por un período igual al plazo de omisión (art. 72). El Capítulo VII regula las tarifas de practicaje, el Fondo Común y los honorarios de los prácticos. En relación al precio a ser cobrado a los buques por el servicio, se establece una “tarifa básica” según la zona donde se presta el servicio fijado de acuerdo con un “coeficiente fiscal” y el tipo de buque (carguero, de paisaje, petrolero, etc.); más “extraordinarios y recargos”. Se trata por tanto, de precios regulados. El artículo 116 del Reglamento General de Prácticos consagra la llamada “tarifa de pilotaje” en los siguientes términos: “Del total de las recaudaciones sostenidas por concepto de tarifas de pilotajes, se destinará el 10% (diez por ciento) a la Prefectura Nacional Naval, a ser empleado en equipos, instalaciones o mejoramiento de ayudas a la navegación para atender el Control de Tráfico Maríti mo y el Servicio de Pilotaje. El 90% (noventa por ciento) restante constituirá el fondo común de cada una de las Corporaciones de Prácticos del cual se destinará un porcentaje a los gastos de administración de las respectivas Corporaciones y el saldo restante a la distribución de honorarios de sus integrantes. La recaudación de la tarifa de Pilotaje se hará de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 126 del presente Reglamento, debiendo las respectivas Corporaciones verter directamente a la Prefectura Naciona l Naval, el 10% (diez por ciento) del total de lo recaudado. La Prefectura Nacional Naval, adoptará las disposiciones necesarias para el contralor de las liquidaciones y vertimientos correspondientes”. A su vez, el artículo 126 establece que el “fondo común” será recaudado, liquidado y distribuido bajo la responsabilidad de las propias Corporaciones de acuerdo con el Reglamento y finalmente en el artículo 127 se dispone que con dicho Fondo se liquidan y abonan los “honorarios” de los Prácticos. VI) Descripto el régimen de servicio de pilotaje, cabe analizar el planteo central de la impugnación, agravio que radica en la supuesta ilegitimidad del acto impugnado, dado que el “Impuesto al Practicaje” tiene su fuente jurídica en la sola voluntad unilateral del Estado, careciendo así de fuente legal habilitante. Sostiene la parte actora, que la imposición dispuesta en el art. 116 del Reglamento General de Prácticos aprobado por Decreto N.º 308/986, reviste la naturaleza de tributo, el que solo puede ser creado por ley de acuerdo con los arts. 10, inc. 2 y 85 núm. 4º de la Constitución y art. 2 del Código Tributario, violentándose de este modo, a su entender, el principio de legalidad. Por su parte, la Administración demandada afirma que no se está frente a un impuesto, sino frente a un precio que tiene su origen en la dirección y control de los servicios que realiza la Oficina de Pilotaje, dependiente de la Dirección Registral y de Marina Mercante de la Prefectura Nacional Naval. Entiende la Corporación que la interpretación del art. 116 del Reglamento no puede realizarse en forma aislada, sino en forma integrada con la regulación íntegra del servicio de pilotaje. En efecto, el Reglamento regula el servicio de pilotaje en todos sus aspectos, incluyendo e l precio a ser percibido finalmente por los Prácticos de los agentes marítimos por la prestación que cumplen. Asimismo, resulta relevante considerar que el practicaje se integra a un servicio público (art. 15 del Reglamento), del cual participa. Y la prestación general de este servicio corresponde al Ministerio de Defensa Nacional a través de la Prefectura Nacion al y comprende todo lo atinente a la circulación marítima lato sensu. A su vez, si bien la “tarifa de pilotaje” se encuentra regulada en un acto administrativo general y abstracto como lo es el Decreto 308/1986; y por tanto se trata de una fuente normativa unilateral, la cláusula regulatoria de la tarifa fue objeto de una ne gociación previa en el ámbito de una Comisión prevista en el art. 125 del Reglamento. Así, a fojas 39 de obrados, surge que con fecha 26 de diciembre de 1985, se reunió la Comisión (prevista al día de hoy en el art. 125 del Decreto 308/986), con la presencia de los delegados de la JJJ y AA, sector privado y sector público y se aprobó el art. 116 del referido Decreto. En dicho documento se estableció: “… art. 116. Recaudaciones. Del total de las recaudaciones obtenidas por concepto de tarifa de pilotaje se destinará el 10% (diez por ciento) a la Prefectura Nacional Naval a ser destinado en equipos, instalaciones o mejoramiento de ayuda a la navegación, par a atender el control de tráfico marítimo y el servicio de pilotaje. El 90 % (noventa por ciento) restante constituirá el fondo común de cada una de las Corporaciones de prácticos del cual se destinará un porcentaje a los gastos de administración de las respectivas Corporaciones y el saldo restante a la distribución de honorarios de sus integrantes”. Esta acta, fue suscrita por el delegado de la JJJ y por el delegado de la AA. Conforme señala la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo: “(...) la denominada tarifa de pilotaje tiene origen en la propuesta de reglamentación realizada por la Comisión antes mencionada, Comisión de la que formaban parte la Corporación actora. Sus Delegados avalaron o consintieron en dicho momento, con su firma y sin expresar reparo alguno, lo propuesto por la Comisión en cuanto al cobro de la tarifa que ahora impugnan y por lo tanto, en función de la teoría de los actos propios, resultan vinculados por dicha Acta”. Por lo tanto, no se trata en el caso de una imposición, sino que surge con claridad el acuerdo de voluntades donde consta que el 10% que vierten los Prácticos se destina al servicio de ayuda a la navegación para atender el control de tráfico marítimo y servicio de pilotaje. Esto emerge asimismo del propio art. 125 del Reglamento General de Prácticos, que establece el mecanismo para las modificaciones al Reglamento, Tarifas y Votación. Así dispone: “Las modificaciones a este Reglamento serán proyectadas por una Comisión integrada por el Jefe de la Oficina de Pilotaje, que la presidirá, el Prefecto del Puerto de Montevideo, un Delegado del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, un Representante del Centro de Navegación Transatlántica y un Práctico de cada Zona. La Comisión será citada por la Prefectura Nacional Naval o a pedido escrito de cualquiera de las partes integrantes”. Por su parte, se establece: “Las modificaciones tarifarias que no estén contempladas en los numerales I, II y III del artículo 124, serán fijadas por la Prefectura Nacional Naval asesorada por la misma Comisión, la que será citada por la Prefectura Nacional Naval o a su solicitud esc rita de cualquiera de las partes integrantes. A tales efectos la Comisión tomará primordialmente en cuenta la política del poder Ejecutivo, las necesidades y costos del servicio y el nivel adecuado de las retribuciones de los Prácticos, de acuerdo a la jerarquía profesional”. Coincidentemente, declararon los siguientes testigos: KKK a fs. 85 vuelto y ss. sostuvo que los AA nunca invocaron la ilegalidad del 10% que abonan “ni me lo plantearon personalmente ni lo plantearon para ser planteado en la comisión de reglamento y tarifas que establece el decreto artículo 125 y que se reúne todos los años”. Preguntado respecto a quién fija la tarifa de pilotaje, responde: “La fija el poder Ejecutivo, sea por un valor fijo para regir ese año en curso o con un valor base y un mecanismo de ajuste anual, lo fija por decreto y la propuesta de ese decreto emana de la Comisión de reglamentos y tarifas que es el órgano tripartito Estado – Sector Privado y Corporaciones de prácticos que son quienes la integran y el reglamento los faculta a diseñar las actualizaciones y los ajustes tarifarios para remitir al Poder Ejecutivo para su promulgación(…) tienen todas las potestades para hacer saber a la administración todo aquello que los afecte, afecte el servicio y en el caso de las tarifas los delegados de cada asociación de pilotaje tienen voz y voto en esa comisión del art. 125”. LLL, a fs. 91, declara: “La paramétrica está fijada en un artículo del reglamento general de prácticos, para modificarla se necesitan 2 votos a favor de las 3 partes involucradas que son el Estado, los Prácticos y los Privados”. MMM a fs. 93 vto.: “La tarifa de pilotaje se fija en reuniones anuales del artículo 125 del reglamento general de prácticos”. En definitiva, el porcentaje o participación de la persona estatal en el producido de las tarifas percibidas, no tiene naturaleza tributaria, asimilándose más bien a un precio público, tal como lo consideró este Tribunal en la Sentencia No. 244/2023. En dicho pronunciamiento se concluyó: “Ahora bien, en cuanto a la alegada violación del principio de legalidad y la naturaleza jurídica de la obligación en cuestión, la Sra. Ministra Dra. Selva Klett y los Sres. Ministros Dres. William Corujo y Luis María Simón, no comparten el temperamento del accionante. Entienden que la tarifa creada por el Decreto N.º 308/986 es, en puridad, un “precio público” y no un tributo, y que - por tanto - puede fijarse administrativamente y no requiere ley formal para su creación. Es de verse que los precios públicos son las prestaciones en dinero o en especie recibidas por una entidad estatal como contrapartida por la enajenación o utilización de un bien o la realización de una actividad de cualquier naturaleza, divisibles o indivi dualizables, y prestadas efectivamente al obligado, y siempre que dichos ingresos tengan su fuente jurídica en un verdadero acuerdo de voluntades manifestado, como mínimo, en la libertad jurídica de recibir o no el bien o la actividad. Por otro lado, los ingresos recibidos por actividades o bienes prestados o entregados por el Estado en forma obligatoria no serían precios públicos, sino tributos, y sería indiferente para la existencia de un precio que la actividad estatal involucrada fuera “económica” o “jurídico-administrativa”. Ahora bien, en cuanto a la alegada existencia de un acuerdo de voluntades implícito entre los Prácticos y el Estado, debe tenerse presente que para desarrollar correctamente su labor dichos profesionales requieren voluntariamente de una serie de servicios prestados por el Estado que son de naturaleza económica, como ser: brindarle información sobre la navegación en la zona, los remolcadores disponibles, las lanchas de cabos que los asistirán, el muelle de atraque y otro conjunto de datos de interés para su maniobra. Con tal entendimiento, en la labor profesional de los Prácticos existe al menos una opción mínima de recibir o no el bien o la prestación del servicio que genera la obligación de pagar el precio y la ventaja o provecho recibido por el usuario es evidente. En tal sentido, el pago de la tarifa en cuestión opera claramente (al menos en parte) como contraprestación para el mantenimiento y mejoramiento de dichos servicios, tal como específicamente se establece en el artículo 116 del Decreto N.º 308/986, que prevé que un porcentaje se empleará en “equi pos, instalaciones o mejoramiento de ayudas a la navegación para atender el Control de Tráfico Marítimo y el Servicio de Pilotaje”. Y este acuerdo implícito de voluntades es, siguiendo a prestigiosa doctrina tributarista, el elemento distintivo fundamental que separa a los precios públicos de los tributos. A fin de dar una definición clara sobre este concepto, siguiendo a BLANCO, podemos afirmar que el elemento nuclear de la definición del precio como categoría jurídica, está en el acuerdo de voluntades. Expresa el autor que “...el elemento de distinción entre precios públicos y tributos está en el acuerdo de voluntades, puesto que es evidente que, si un servicio público es jurídicamente de prestación y recepción compulsivas, el ingreso que se devengue en relación al mismo no deriva del acuerdo de voluntades.” Y continúa diciendo el citado autor que la clave para la distinción entre los precios y los tributos se halla, básicamente, en la presencia de un acuerdo de voluntades. Es ésta la fuente jurídica de la obligación en los precios públicos. Para poder hablar de la existencia de un precio público, es necesario que haya al menos una opci ón mínima de recibir o no el bien o la prestación del servicio que genera la obligación de pagar el precio (cf. BLANCO, Andrés: “Tributos y precios públicos”, FCU, Montevideo, 2005, especialmente págs. 13 y 14; 32 y 41). Por otro lado, desde una perspectiva ajena al factor voluntariedad, el inciso segundo del artículo 10 del Código Tributario establece que: “No constituyen tributos las prestaciones pecuniarias realizadas en carácter de contraprestación por el consumo o uso de bienes y servicios de naturaleza económica o de cualquier otro carácter, proporcionados por el Estado, ya sea en régimen de libre concu rrencia o de monopolio, directamente, en sociedades de economía mixta o en concesión”. Desde esta perspectiva dogmática, comentando el referido inciso VALDÉS COSTA señala: “El inc. 2° establece el régimen de los convenios relativos a prestaciones estatales de contenido económico, es decir, que procuran a la otra parte una ventaja o provecho que constituye la causa de la contraprestación (art. 1287 del C. Civil). Se trata pues de negocios jurídicos onerosos que, a diferencia de los tributos en general y de las tasas en particular, no requieren necesariamente una regulación legal en lo que respecta a la fijación de la cuantía de las prestaciones pecuniarias a cargo del consumidor o usuario. Esta diferencia es la que justifica su exclusión del concepto de tributo (…) De acuerdo con el nuevo texto, todos los servicios que no sean jurídicos, es decir, los económicos, “o de cualquier otro carácter” que tengan la naturale za jurídica de “contraprestación por el consumo de bienes y servicios”, no constituyen tributos.” (cf. VALDÉS COSTA, Ramón: “Código Tributario, comentado y concordado”, 5ª Edición, FCU, 2002, pág. 205 -207.) (el destacado no luce en el original). En definit iva, al tratarse de un “precio público” la tarifa en cuestión, no se advierte ilegitimidad alguna en su creación y fijación administrativa”. En consecuencia, tanto el servicio de pilotaje en sí, las tarifas a fijarse por el mismo y la “tarifa de pilotaje” cuestionada; son objeto de un acuerdo en el sentido de convergencia de diversas voluntades, entre las cuales se encuentra la de los propios Prácticos como responsables del pilotaje. Por tanto, la fuente del precio no se encuentra en la voluntad unilateral del Estado, sino en un acuerdo de voluntades, que comprende también la propia regulación del servicio. La voluntad de los Prácticos ha quedado reflejada en la totalidad de los aspectos del servicio de pilotaje, incluso en las tarifas que finalmente perciben de los buques y constituye su “honorario”. Por tanto, no se comparte que la “tarifa de pilotaje” constituya un ingreso coactivo, sino que fue negociado, convenido y asentido por las propias corporaciones de los prácticos. VII) Igualmente, tampoco resultan de recibo los agravios articulados en relación con la violación al principio de razonabilidad y proporcionalidad, ya que como viene de decirse, el precio establecido es el resultado de un mecanismo previsto en el propio Re glamento General de Prácticos, donde los promotores se encuentran debidamente representados y participan, en su caso, de la modificación de las tarifas correspondientes. VIII) Tampoco se advierte una finalidad espuria como fuera esgrimido, en tanto el propio art. 116 del Reglamento General de Prácticos, establece que “el total de las recaudaciones sostenidas por concepto de tarifas de pilotajes, se destinará el 10% (diez por ciento) a la Prefectura Nacional Naval, a ser empleado en equipos, instalaciones o mejoramiento de ayudas a la navegación para atender el Control de Tráfico Marítimo y el Servicio de Pilotaje”. IX) Por otra parte, corresponde rechazar el cuestionamiento formulado respecto del destino de las sumas percibidas por Prefectura, por cuanto se trata de un elemento irrelevante para la configuración del precio. Conforme señala el Dr. Andrés Blanco: “el destino de lo producido no forma parte de la estructura jurídica del precio como ingreso público en sí mismo, lo cual, sumado a la ausencia de cualquier condicionamiento constitucional al respecto, nos hace concluir que tal elemento no es un requisito j urídico para calificar a los precios” (Blanco, Andrés: Tributos y precios públicos. Ed. F.C.U. Año 2005. Pág. 30). Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y siguientes de la Constitución de la República, el Tribunal, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal (r.), Dr. Corujo, Dra. Rossi, Dr. Reyes, Dr. Ettlin. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).