Sentencia Definitiva N° 397/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de julio de 2026 No. 397 Ministro redactor: Dr. William Corujo VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “AA Y OTRA con UNIDAD REGULADORA DE SERVICIOS DE ENERGÍA Y AGUA. Acción de Nulidad”. (Ficha No. 424/2024). RESULTANDO : I) En este proceso, la parte actora conformada por AA y BB, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución N°517/2023 del 26/09/23, dictada por la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (URSEA), que dispone: “Apruébese la Metodología para determinar el margen mayorista y el PMI de los combustibles líquidos y sus Anexos, que se incluye a continuación, considerándoselo como parte integrante de la presente Resolución y que comenzará a regir a partir del 1° de ene ro de 2024.” (fs. 2 y 3 de la carpeta rosa de prueba) II) En su demanda (fs. 3 a 21 vto. infolios) los accionantes manifiesta básicamente lo siguiente: Afirmó que el acto encausado es contrario a derecho, en tanto dispone la Metodología para determinar el margen mayorista y el precio máximo intermedio (PMI) de los combustibles líquidos, vulnerando derechos ya adquiridos, el derecho a la libertad de empresa, el principio de igualdad ante la ley, la libre competencia y los principios administrativos de justicia y equidad. La paramétrica de actualización del Margen Mayorista, al ser dispuesta cada 6 meses y no mensualmente como venía siendo hasta el dictado del acto, vulnera los derechos ya adquiridos y atenta contra la libertad de empresa. La falta de precisión sobre los valores de los que partirá la Metodología, vulnera el principio de seguridad jurídica. La determinación del costo del flete de la distribución secundaria partiendo del costo por volumen y no por distancia, coloca a los actores en una situación de desventaja económica, debido a las grandes distancias que tienen que recorrer para la distribuci ón, a diferencia de otros distribuidores más pequeños. La falta de consideración de las diferencias de distancia, afectan la libre competencia y el principio de igualdad. La Metodología a aplicar genera un impacto económico perjudicial únicamente para las comparecientes, generando un beneficio económico para el resto de las distribuidoras. Vulnera la libertad de empresa, el hecho de que la Metodología parte de un componente de costo por flete, estableciendo la cantidad de 109 camiones cisterna, en contrariedad a la situación actual donde se emplean 155, trasladando el exceso de costos por concepto de fletes a las actoras. La determinación de la cantidad de camiones, parte de una errónea valoración, un error en la consideración de las capacidades y de la demanda diaria máxima, un apartamiento de la cantidad real de camiones utilizados, falta de consideración de la indisponib ilidad de camiones; todo lo que concluye en que la cantidad de camiones cisterna propuesta por la demandada para el cálculo del componente por costo de flete, resulte insuficiente para garantizar el abastecimiento. En definitiva, solicitan la nulidad del acto procesado. III) Conferido traslado, comparece la Administración demandada debidamente representada (fs. 25 a 33 infolios), defendiendo la validez del acto procesado y manifestando lo siguiente: No existen derechos adquiridos de las actoras, los contratos que oportunamente firmaron con ANCAP y establecieron ciertas pautas, al día de la fecha se encuentran vencidos. A partir de la nueva regulación del sector, la demandada pasa a regular la distribución secundaria de los combustibles. Tampoco tienen derechos adquiridos a partir de la Resolución N° 141/2021 de la URSEA, en tanto ésta dispuso la frecuencia de los ajustes de la paramétrica expresamente de forma transitoria, mientras se desarrollaba la Metodología de regulación en la materia. Fue el Poder Ejecutivo, en su rol de conductor de la política en la materia, quien exhortó a la URSEA a realizar un estudio de la revisión de precios con razonable eficiencia en la venta de combustibles por parte de las distribuidoras secundarias, por tant o, la URSEA solo cumple con lo mandatado. La actora pretende hacer primar su interés particular empresarial, en contraposición con el interés general, el que fue el objetivo principal de la reforma del mercado. La Metodología no fija las ganancias de las empresas, éstas pueden tomar decisiones de optimización de sus procesos para aumentar sus ganancias sin sobrepasar el precio máximo establecido. Lo expresado por la actora, excede el objeto de este proceso, en tanto este solo debería analizar la legalidad del acto, quedando excluidas de la jurisdicción las consideraciones respecto al mérito o conveniencia, que, en el caso, constituyen los agravios esgrimidos por la contraria. Los componentes de la Metodología aprobada, fueron la conclusión de un riguroso análisis por la Administración, habiéndose sometido a consulta pública y analizado minuciosamente todos los aportes realizados por las distintas empresas. En definitiva, solicitó el mantenimiento del Decreto encausado. IV) Por Decreto No. 4865/2024 se abrió a prueba por el plazo legal (fs. 35 infolios), agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos en 4341 fojas. V) Diligenciada la prueba y por agregada la documental presentada, por Decreto No. 3576/2025 (fs. 127 infolios) se otorgó plazo a las partes para presentar sus alegatos, haciéndolo la parte demandada (fs. 129 a 136 infolios) y la parte actora (fs. 138 a 153 vto. infolios). VI) Por Decreto No. 3993 (fs. 155 infolios) se pasaron los autos en vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien se expidió mediante Dictamen No. 655/2025 (fs. 169 y vto. infolios) aconsejando confirmar la resolución resistida. VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. Según dichos de la parte actora que no fueran controvertidos, la Resolución les fue notificada el 29 de setiembre de 2023, interponiendo los recursos de revocación y anulación el 6 de octubre de 2023. Habiendo operado la denegatoria ficta de dichos recursos al no haberse pronunciado el Poder Ejecutivo respecto al recurso de anulación el 30 de abril de 2024, se impetró el reclamo anulatorio en tiempo útil el 28 de junio de 2024 (nota de cargo fs. 22 infolios) II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución N°517/2023 del 26 de setiembre de 2023, dictada por la URSEA, que dispone: “Apruébese la Metodología para determinar el margen mayorista y el PMI de los combustibles líquidos y sus Anexos, que se incluye a continuación, considerándoselo como parte integrante de la presente Resolución y que comenzará a regir a partir del 1° de ene ro de 2024.” (fs. 2 y 3 de la carpeta rosa de prueba). III) Habiendo analizado los argumentos de la parte actora y los antecedentes referidos, el Tribunal, por unanimidad, y en concordancia con la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por desestimar la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto procesado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. El Tribunal ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en caso análogo presente en los autos caratulados “AA c/ Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua . Acción de Nulidad.” , Ficha No. 440/2024, en donde se arribó al fallo confirmatorio de la Resolución No. 517/2023 que también es objeto de estudio en la presente causa, no existiendo causa para modificar lo resuelto por el Tribunal. La Resolución No. 517/2023 procesada fue dictada en el contexto del marco regulatorio que se indica a continuación. Artículo 237 de la Ley No. 19.889, que dispone una reforma del mercado del petróleo, crudo y derivados y le encomienda al Poder Ejecutivo presente ante la Asamblea General una propuesta integral de revisión. El artículo 238 de la misma Ley, le da una nueva redacción al artículo 1º de la Ley No. 17.598, declarando de interés general el aprovechamiento de los recursos provenientes de los hidrocarburos, energía eléctrica y agua, a los efectos de su utilización o consumo de forma eficiente, con el objetivo de contribuir con la competitividad de la economía nacional, la inclusión social y el desarrollo sostenible del país. El artículo 239, le da una nueva redacción al artículo 2 de la Ley No. 17.598, y le otorga la competencia a la URSEA, para regular las actividades comprendidas en la Ley y controlar su cumplimiento. El artículo 15 de la Ley No. 17.598, establece como cometidos y poderes de la URSEA en materia de petróleos, combustibles y sus derivados: velar por el cumplimiento de las normas, formular regulaciones, fijar condiciones mínimas y regular el mercado. El Decreto No. 137/2021, reglamenta el artículo 237 de la Ley No. 19.889 y exhorta a la URSEA a aprobar una regulación en materia del mercado de petróleo, estableciendo la Metodología a aplicar para determinar el precio máximo de venta de combustibles líqu idos de las empresas distribuidoras a las estaciones de expendio que integran su red; entre otros aspectos. De lo anterior se desprende, que la URSEA, actuó dentro del marco de la legalidad al dictar la atacada, cumpliendo los cometidos que le fueron impuestos por las normas reseñadas. En este sentido, al Poder Ejecutivo le corresponde la disposición de políticas económicas, como señala CAJARVILLE “La Constitución de 1967 concibió y diseñó un Poder Ejecutivo conductor y orientador político, especialmente en materia económico - financiera”. (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo, Tomo I, FCU, pág.52). Las cuestiones relativas a la política económica son cuestiones ajenas a la legalidad del acto, por tanto, escapan al control jurisdiccional; en este sentido, los aspectos aquí ventilados, refieren a cuestiones de política económica y de mercado, excediendo el control de este Tribunal, y en tanto la Metodología aprobada se adecúe al ordenamiento jurídico vigente, la misma no merece reproche. Específicamente, las cuestiones de carácter económico planteadas, vinculadas con la periodicidad del ajuste del margen mayorista, la actualización del margen mayorista y la tasa de interés aplicada, son ajenas al control de legalidad del acto y se inscribe n dentro de la política sectorial definida por el Poder Ejecutivo, escapando del control jurisdiccional. Que no se hayan tomado en cuenta todas las sugerencias realizadas por las actoras al momento de la consulta pública, no configuran vicio alguno que genere la nulidad del acto. Con respecto a los derechos adquiridos aducidos, se comparte lo referido por la demandada, en tanto éstos no existen; los acuerdos que pudieran tener las actoras con ANCAP, carecen de vigencia, en tanto la normativa actual, se derivó la regulación de este mercado a la URSEA, quien transitoriamente continuó con los parámetros utilizados anteriormente, hasta tanto aprobara la nueva regulación en la materia, lo que, en el caso, se dio con la impugnada. En relación con el derecho a la libertad de empresa, si bien se encuentra reconocido en el artículo 36 de la Constitución, se prevé el ejercicio de esta libertad a las limitaciones de interés general que se establezcan legalmente, en el caso, la Ley que ot orga las competencias a la URSEA en materia regulatoria, establece dichas limitaciones en lo concerniente a la fijación de precios máximos intermedios. Dichas limitaciones, son determinadas en función del interés general, teniendo en cuenta que el mercado de distribución de combustibles que se regula refiere a la satisfacción de cuestiones atinentes a necesidades básicas de la población. La libertad de empresa, no se encuentra cercenada por la impugnada, no limitando el acceso al mercado y la dedicación a la actividad económica regulada. La metodología de ajuste aplicada no fija los márgenes de ganancia de cada empresa del rubro, cada una de ellas, podrá tomar las decisiones de optimización de recursos que entienda pertinente dentro de los límites máximos establecidos; tampoco se acredita en autos de forma fehaciente la pérdida esgrimida ni el beneficio económico de las empresas más pequeñas del sector. No se vislumbra tampoco, una violación al principio de igualdad, en tanto la regulación dispuesta, comprende a todos los prestadores del servicio regulado, para todo el sector se aplican las mismas normas y los mismos parámetros; en este sentido, al mismo grupo y/o clase de sujetos, se les aplican los mismos estándares. Respecto al agravio en la paramétrica de actualización dispuesta por la metodología aprobada, en tanto esta se dispuso de forma semestral y no mensual como venía siendo, dicho agravio no merece recibo. En primer término, corresponde señalar que dicho extremo constituye un aspecto de política económica, de mérito de la resolución y no de legalidad, por lo que no merecería su análisis. Sin perjuicio de lo anterior, surge de la probanza diligenciada que dicho extremo no genera un perjuicio para las actoras, véase las declaraciones recabadas: Ingeniero CC (fs. 90 vto. Infolios) al ser preguntado respecto de la actualización semestral y no mensual y si la misma conlleva una modificación significativa, expresó: “Efectivamente el equipo de URSEA estudió las diferencias en los últimos años, obteniendo valores muy menores al 1%” Por su parte, la Economista DD (fs. 94 vto. Infolios), depuso: “(…) URSEA ha realizado un análisis exhaustivo y comparativo de los resultados de dicha actualización si se hicieran en forma mensual o si se hicieran en forma semestral, y si se analiza mes a mes el margen calculado de una forma o de otra se llegan a diferencias de mucho menos del 1%, a veces ni siquiera son todas en el sentido de un aumento del margen por hacerlas semestrales. Y las variables por las que se actualiza ese margen en largos periodos de tiempo han permanecido estables en su crecimiento lo cual no provoca que ese margen se incremente mucho más por actualizarlo de una forma o de otra (…)” En conclusión, no le asiste razón a la accionante en el presunto perjuicio causado por la actualización semestral. Plantea la actora, que en tanto el cálculo del costo del flete de distribución secundaria se establece en base al volumen de lo transportado y no de las distancias de transporte, afectando la resolución atacada la libre competencia; no se tiene el honor de compartir el agravio. La Metodología aprobada, parece razonablemente arribada en mérito del estudio del mercado, y de todos los parámetros analizados previamente a su aprobación, se entiende razonable la conclusión del valor del costo tal como fuere dispuesta, en este sentido, surge de la prueba testimonial recabada. El Ing. CC (fs. 87 vto. y 88 infolios) declaró: “Previo a la definición de la metodología se contrató una consultora internacional, que tuvo reuniones con todas las empresas distribuidoras de combustibles, recabando datos de su operación, entre ellos la parte de los viajes para abastecer de combustible a estaciones de su red. Para la definición propiamente de la metodología no se usaron las operativas reales de las actuales distribuidoras, sino que se construyó un modelo eficiente para determinar costos óptimos de una distribuidora promedio, actuando en el mercado local. En consecuencia, la metodología no parte de los viajes reales efectuados por las distribuidoras, la metodología define una operación eficiente minimizando la cantidad de viajes, y maximizando el uso de los camiones de transporte de combustible, por lo tanto, sus resultados no tienen por qué coincidir con los de una empresa real.” Por su parte, el mismo testigo expresó: “La empresa AA manifestó que sus distancias eran mayores que las de otras distribuidoras, pero debe tenerse en cuenta que eso implica una diferencia solo en los costos directos del flete, pero lo que define la metodología es un valor máximo para el margen de la distribui dora mayorista, en pesos por litro, y en ese margen hay un componente de flete, un componente comercial de costo comercial, y una componente de inversión y mantenimiento de tanques y surtidores, y la componente de flete es la menor, del orden del 25%, con lo cual si una empresa como AA vende el triple de litros que otra empresa, puede tener el triple de ingresos por la componente comercial, cuando claramente su costo comercial no sea el triple…”. En el mismo sentido, la testigo Economista DD (fs. 95 vto. y 96 infolios), al ser preguntada respecto de las distancias de recorrido de los camiones, responde: “(…) en los escenarios de base cuando uno realiza este tipo de análisis ve los datos de la realidad de distancias, de cantidad de camiones, una cantidad de datos, ya que se parte de un escenario base que es el real para después optimizarlo”. Posteriormente indicó: “El resultado de la aplicación de la metodología, es que sale el costo del flete por volumen, pero no es el único que se tiene en cuenta. Se comienza por aplicar justamente un reconocimiento de los costos de brinda un flete desde costo de inversión, a costos de operación y de mantenimiento, se hace un cost plus de los costos de servicio, de lo reaccionado al servicio de flete, y también se analizan distancias óptimas y recorridos óptimos, cantidad de camiones, no estoy de acuerdo en que solo se considere el volumen, se llega a un flete volumétrico, pero no solo se considera el volumen” (fs. 96 vto. y 97 infolios) Nuevamente, nos encontramos con la confirmación de la determinación de una política económica, en donde la URSEA, aplicó criterios razonables y de eficiencia, a los efectos de determinar parámetros razonables, para optimizar el servicio regulado, todo lo cual, como ya se mencionó, fue realizado en cumplimiento de las normas que la regulan. Finalmente, respecto a la cantidad de camiones cisterna necesarios estimada por la Metodología aplicada, no resulta tampoco ser un agravio que merezca recibo, la justificación del parámetro utilizado en referencia a disponer la cantidad de 109 camiones y no de 155, se encuentra debidamente explicitada, y así surge de las declaraciones de los técnicos idóneos en la materia: Explicando la metodología aplicada, (fs. 89 vto. Infolios) el testigo CC expresó: “La metodología partió de los datos de demanda a lo largo del año de cada una de las actuales estaciones, y usando un análisis relativamente complejo determinó la secuencia de viajes óptimos para mantener abastecida cada una de las estaciones a partir de los volúmenes disponibles en las plantas de despacho de ANCAP. Una vez determinados esos viajes, y teniendo en cuenta restricciones de horarios y de personal, se determinó la cantidad de camiones necesaria a lo largo del año obteniendo la cantidad de 109 ca miones. Para determinar los camiones necesarios se supuso un intensivo de cada camión, en todo el horario diario disponible con las restricciones de personal y de ANCAP ya mencionadas. Ese uso intensivo puede ser bastante distinto de la realidad actual, que tiene muchos camiones parados durante el día realizando solo unos pocos viajes asociados a una Estación, en consecuencia, la cantidad de camiones óptima determinada por la metodología, será bastante menor que la cantidad real de camiones que no se considera óptima.” IV) En conclusión, se entiende que no existen razones de ilegitimidad en la Metodología aprobada que ameriten la anulación del acto. Se vislumbra que la URSEA actuó ajustada a derecho, estableciendo una Metodología que pretende optimizar el servicio y a la cual todas las empresas involucradas se pueden ajustar, más allá de las ganancias que cada una obtenga a posterioridad derivadas de la organización de su propia empresa. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo (r.), Dra. Rossi, Dr. Reyes, Dr. Ettlin. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).