Sentencia Definitiva N° 395/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de julio de 2026 No. 395 Ministro redactor: Dr. Alberto Reyes VISTOS : Para definitiva, estos autos: “ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE COMBUSTIBLES, ALCOHOL Y PORTLAND con UNIDAD REGULADORA DE SERVICIOS DE ENERGÍA Y AGUA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 408/2024). RESULTANDO : I) El 21.06.2024, compareció la Dra. AA en representación de ANCAP, con demanda dirigida a obtener la nulidad de la Resolución del Directorio de URSEA No. 516/2023 , de 26.09.2023 y su modificativa, Resolución No. 222/2024 de 7.05.2024, por la que se aprueba el Reglamento de Condiciones de Suministro de Combustibles Líquidos (fs. 111/113 A.A . y fs. 230 Carpeta de Documentación parte actora, pieza II, respectivamente). II) En su libelo (fs. 6/35), la actora se agravió, sintéticamente, por lo siguiente: a) “La URSEA ha actuado fuera de su competencia al pretender “regular o “administrar” aspectos operativos y comerciales de competencia exclusiva de ANCAP”. Por cuanto, es ANCAP el único organismo que tiene potestad legal de determinar y fijar las condiciones operativas, comerciales y logísticas que hace al despacho y suministro de sus productos. A diferencia de lo sostenido por la propia URSEA, las competencias asignadas tanto por su Ley orgánica como por el propio Poder Ejecutivo (Arts. 2 y 15 de la Ley 17.598 con las modificaciones introducidas por el art. 238 de la ley 19.889 y art. 1° del Decreto Reglamentario 137/2021), es de organismo regulador y bajo ningún punto de vista se le ha dado competencia para inmiscuirse en cuestiones estrictamente operativas y/o comerciales, que hacen al desarrollo de la actividad dentro de las plantas de ANCAP y cuestiones atinentes al despacho y/o suministro de sus productos. Puntualizó que, el desarrollo de las actividades industriales y comerciales concretas y la administración del monopolio es potestad de la Administración Nacional de Combustibles Alcohol y Portland (Ley Orgánica de ANCAP Nro. 8764 у modificativas). De este modo, la URSEA actuó fuera del marco de su competencia como organismo netamente regulador, contraviniendo el principio de especialización. Con base en lo anterior, afirmó que los arts. 8, 11 y 12 del reglamento aprobado exceden facultades regulatorias. Sobre el particular, cuestionó en primer lugar el art. 12 núm. VI), del Reglamento accionado, por el que se establece que: “… la planta que el Suministrador designe como principal deberá operar al menos 6 (seis) días a la semana, con una jornada de 16 horas…”. Dicha decisión involucra aspectos de la organización empresarial propios de ANCAP, ajenos a la competencia de un órgano regulador. La extensión horaria de un día de la semana (sábado), donde históricamente las cargas son mínimas, importa costos adicionales de personal, administrativos y de funcionamiento que hacen parte de decisiones presupuestales de ANCAP. Por su parte, respecto del art. 8, que dispone que: “… la URSEA definirá (…) los volúmenes mínimos de combustibles a entregar anualmente en las plantas de despacho del interior del país”, sostuvo que es la propia ANCAP la que cuenta con la potestad legal de administrar el monopolio de sus actividades de refinación, importación y exportación de sus productos, lo que le permite determinar los volúmenes que debe entregar en sus plantas de despacho para satisfacer la demanda de sus propios productos. Por tanto, la URSEA, una vez más, excede de sus facultades jurídicas como organismo meramente regulador, entrometiéndose en cuestiones que hace a la actividad comercial y de negocio exclusiva de ANCAP. También se agravió de lo previsto por el art. 11, en cuanto a que: “… las plantas de despacho operativas deberán contar con sistemas de carga inferior (bottom loading) y con Sistemas de Recuperación de Vapores para el despacho de Combustibles Líquidos…”. La política en materia de inversiones en dichas plantas es una decisión de resorte exclusivo de ANCAP, que cuenta con su propio presupuesto. Además, el plazo de 3 años que fija la norma es completamente inalcanzable. Concluyó que, el acto está viciado en su presupuesto de derecho. Carece de norma legal que pueda ser invocada como motivo válido para su dictado. b) “Falta de motivación”. La resolución resistida carece de todo tipo de motivación. En primer lugar, por la ausencia de fundamentos técnicos, comerciales y/o económicos, ya no existen fundamentos que justifiquen la exigencia del sistema de carga bottom loading en un plazo de 3 años. Este cambio implica exigencias presupuestales y técnicas, que generan disrupciones prolongadas en las plantas de despacho, perjudicando el suministro de combustibles. Esta ausencia de motivación para la referida imposición conlleva a que ANCAP no pueda ejercer el control debido, volviéndose arbitrario e incluso pareciera ser una suerte de capricho, la imposición de tal exigencia en un plazo tan exiguo para una transform ación de tal magnitud, que requiere un período razonable de transición y una implementación por etapas, que contemple no solo las Plantas de distribución sino también los camiones y cisternas a efectos de que dicho requerimiento tenga sentido, tal como lo propone ANCAP. En segundo lugar, la URSEA pretendió efectuar una motivación ex post facto. En ocasión de contestar los recursos de ANCAP, la URSEA agregó que se contrató a asesores internacionales de alta experticia en el tema y que fueron quienes enfáticamente recomendaron su implementación. Casualmente, se refiere a un informe que nunca se hab ía mencionado, que ni siquiera fue agregado al expediente y se desconoce el plazo que los supuestos asesores internacionales recomendaron para su implementación. Quiere decir que la URSEA pretendió explicitar fundamentos técnicos con posterioridad a la presentación de los recursos. c) “La actuación de la URSEA es violatoria del principio de igualdad”. Ya que no exige ni ha actuado de igual manera con los diferentes integrantes de los eslabones del mercado. Se le exige a ANCAP un cambio en el sistema de carga pasando del sistema top loading al bottom loading, otorgándosele para ello un plazo exiguo de tan sólo 3 años, lo que requiere indefectiblemente, la reconversión de la flota secundaria, es decir , de los transportistas, que no son alcanzados por dicha obligación. Por ende, a ANCAP la URSEA le exige inversiones y cambios técnicos en plazos inaplicables, mientras que quienes recibirán el servicio no cuentan con la misma exigencia, razón por la cual e l mismo, no se podrá efectivizar, es decir, el fin de seguridad, funcionamiento, medioambiente y velocidad, ni se logrará. d) “La actuación de la URSEA es violatoria del principio de razonabilidad”. El reglamento establece cargas económicas excesivas y desproporcionadas, sin considerar la realidad de lo que acontece en el mercado. Cargas que además se imponen exclusivamente a ANCAP, sin que ocurra lo mismo para camiones y cisternas. No existe razonabilidad en el plazo otorgado de 3 años, en el entendido que importa para ANCAP un detallado estudio y cambios estructurarles en los sistemas de despacho y cañerías de las diversas plantas. e) “Actuación de la URSEA con exceso, abuso y desviación de poder”. La resolución fue dictada con exceso de poder, al ser incompetente la URSEA para entrometerse en cuestiones que hacen a la actividad comercial y operativa que desarrolla ANCAP. Aun en caso de entenderse competente al organismo, surge asimismo que la URSEA se ha excedido como órgano regulatorio trasvasando los límites de la razonabilidad y la legalidad, lo cual determina una actuación ilegítima y desviada. En esa misma línea, argumentó que el acto fue dictado con abuso y desviación de poder. III) La URSEA - representada por la Dra. Rosario Ierardo- al evacuar el traslado (Decreto No. 3535/2024, fs. 37), contestó (fs. 39/46): Por intermedio de la Resolución No. 516/2023, URSEA cumplió con lo mandatado legalmente y exhortado por el Poder Ejecutivo, como conductor y orientador político en materia económico financiera, por intermedio de la Ley N° 19.889, el Decreto Reglamentario No. 137/2021, sin perjuicio de la discrecionalidad con que cuenta la URSEA, aplicando criterios técnicos, de conformidad al margen de apreciación de oportunidad o conveniencia que lo llevaron en definitiva a la aprobación del nuevo reglamento. En cuanto al vicio de incompetencia, URSEA como organismo regulador, dispone de amplias facultades otorgadas por la Ley para establecer las condiciones y requisitos que deben cumplir quienes desempeñen actividades de distribución de combustibles líquidos (artículos 1 literal e) y 15 literal c), numerales 3) y 4) de la Ley No. 17.598, en el marco de la nueva regulación establecida por el ar t. 237 de la Ley No. 19.889 y su Decreto Reglamentario No. 137/2021. Es especialmente relevante la regulación de aspectos relativos a las condiciones de suministro en este caso en donde hay un agente suministrador de carácter monopólico, que además resulta de suma importancia para el resto de la cadena de distribución. Dest acó así, que es importante que exista una regulación integral que contemple a todas las etapas de la cadena de valor de los combustibles y que sea realizada por un organismo independiente que vele por el acceso de la población a los combustibles en forma i ninterrumpida, universal, asegurando que se cumplan condiciones de calidad, de logística eficiente que en definitiva repercuta en el traslado de costos eficientes a los precios que pagarán los consumidores de combustibles. A partir de la reforma de los combustibles, URSEA por los exhortos del Poder Ejecutivo ha estado regulando aspectos relativos a distintos eslabones de la cadena de valor del sector de combustibles, la producción y el suministro de los combustibles es el primer eslabón de dicha cadena de valor, a los cuales le sigue el transporte y la distribución de los mismos. Resulta razonable que la regulación se realice en las diferentes etapas de la cadena de suministro desde su etapa inicial, esto es, desde el suminis tro de combustibles hasta la distribución de estos, realizando reglamentaciones al respecto, controlando que se cumpla la normativa legal, así como las directivas del Poder Ejecutivo. Justamente, es a partir de la LUC y su reglamentación que se modificó la organización del mercado de combustibles, pasando también la distribución secundaria a ser una actividad regulada por la URSEA y ya no por los viejos contratos de distribución celebrados entre ANCAP y los diferentes agentes, que históricamente regulaban el mercado. Lo anterior es importante a los efectos de la Resolución objeto de estos autos, en la medida que la distribución secundaria no está desligada del suministro de combustibles, e implica la necesidad de una regulación de las condiciones operativas en que ANCAP entrega el producto a las distribuidoras. Así como la Ley de ANCAP le otorgó competencia y poderes jurídicos para administrar los monopolios que le concedió, la Ley Orgánica de URSEA le otorgó competencia y poderes jurídicos para regular todas las etapas del mercado de los combustibles líquidos. Controvirtió que la motivación de la resolución impugnada resulte insuficiente, al no explicitarse criterios técnicos o comerciales que justifiquen la regulación. Los motivos que llevaron a la URSEA a la aprobación del Reglamento, surgen explicitados no sólo en el propio acto, sino también en el trámite administrativo llevado adelante por el regulador previo a su dictado, incluyéndose la Consulta Pública realizada (N° 60), el análisis de los aportes y las respuestas dadas a los mismos, en la que se realizó una ponderación técnica y razonable, siguiendo los criterios mandatados legalmente y los lineamientos del Poder Ejecutivo, dando respuesta a cada uno de los puntos que oportunamente se observaron, sin perjuicio de las modificaciones que previo a la aprobación del Reglamento se realizaron. Rechazó que la fundamentación de URSEA fuera posterior al acto, al referir la actora a un informe realizado por una consultora internacional respecto concretamente al requisito del bottom loading establecido en el art. 11 del Reglamento, del que habrían tenido conocimiento en oportunidad de la sustanciación de los recursos administrativos. En tal sentido, aclaró que, si bien es cierto que URSEA fue asesorada por una Consultora internacional, la misma realizó un asesoramiento integral en lo que dice relación con el cumplimiento de lo mandatado por la LUC a la URSEA en la reforma del mercado de los combustibles líquidos. Por tanto, y respecto a ese artículo en concreto del Reglamento, se rechaza de plano que exista una motivac ión ex post facto, en tanto la propuesta reglamentaria que se puso en Consulta Pública responde al análisis de asesores de la Unidad, que, si bien consideraron dicho informe de la Consultora, el mismo se tomó como insumo no vinculante, junto con otros elementos. Cada uno de los aportes que se realizaron en la Consulta, incluyendo los realizados por la actora sobre este mismo punto, fueron an alizados y respondidos por los técnicos de URSEA previo a la adopción del texto final del Reglamento. En otro orden, rebatió que se hayan violado los principios de igualdad y razonabilidad. No es posible dar el mismo tratamiento a todos los agentes del mercado, en tanto, se trata de situaciones bien diferentes en la que cada uno se desempeña. En cuanto al alegado vicio de irrazonabilidad invocado, sólo se plantean generalidades, e incluso la propia actora reconoce en su demanda que el sistema de bottom loading redundará en mejoras en tiempo de carga, así como en beneficios en términos de seguridad, salud y medio ambiente (pág. 29), por lo que la razonabilidad de la medida que se incorpora resulta indudable, entendiéndose que se le otorga un plazo más que razonable para la adecuación (tres años). Por otra parte, sostuvo que no se advierte exceso, abuso o desviación de poder alguno, en la medida que esta regulación se enmarca en la reforma integral del mercado de los combustibles líquidos, que viene dada por la ley N° 19.889 y sendos decretos reglamentarios, que le exhortan al regulador a asumir de forma activa su rol en el sector, de acuerdo a los lineamientos allí expresados. Asimismo, la accionante se limitó a expresar genéricamente los conceptos de los mismos, remitiéndose a los otros agravios. En definitiva, bregó por la confirmación del acto administrativo procesado. IV) Se dispuso la apertura a prueba (Decreto No. 4705/2024, fs. 48), la que fue diligenciada hasta que el 5.05.2025 se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 102). Las partes alegaron (fs. 105/111, la parte demandada y de fs. 113/125, la actora), la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció por la confirmatoria (Dictamen No. 455/2025, fs. 129/138) y puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio sucesivo, se acordó la misma en legal forma, como sigue (fs. 140). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución, artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9). II) El Tribunal, con el voto conforme de todos sus integrantes, habrá de compartir el fundado dictamen de la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo y, en su mérito, desestimará la pretensión anulatoria deducida, por los fundamentos que se habrán de explicitar. En lo inicial, a fin de un correcto abordaje de la cuestión debatida, es menester reseñar el marco normativo relativo a las normas atributivas de competencia (que como eje central de sus agravios la actora cuestiona) así como, el contexto en el cual fue dictado el acto procesado. Veamos, pues. En el marco de la Ley de Urgente Consideración, No. 19.889 (en adelante, LUC), de 9.07.2020, se dispuso por el art. 237 una reforma del mercado de petróleo crudo y derivados mediante la cual se le encomendó al Poder Ejecutivo una propuesta integral de revisión. En ese sentido, los arts. 238 y 239 de la LUC modificaron los cometidos de la URSEA, arts. 1° y 2° de la Ley No. 17.958. De esta manera, el artículo 1° quedó redactado de la siguiente manera: “Declárase de interés general el aprovechamiento de los recursos provenientes de los hidrocarburos, energía eléctrica y agua, a los efectos de su utilización o consumo de forma eficiente, con el objetivo de contribuir con la competitividad de la economía nacional, la inclusión social y el desarrollo sostenible del país. La regulación de los recursos mencionados en el inciso primero, deberá comprender todas las etapas, esto es, desde la generación, importación, exportación, transporte, fraccionamiento, distribución, hasta su comercialización a los usuarios finales, en lo q ue resulte aplicable a cada recurso y de conformidad con lo previsto en los literales siguientes. A tales efectos, créase la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (URSEA) como persona jurídica estatal descentralizada (servicio descentralizado), la cual tendrá su domicilio principal en la capital de la República. La URSEA ejercerá la competencia atribuida por esta ley sobre las siguientes actividades y sectores: (…) E) Las referidas a la importación , refinación, transporte, almacenamiento y distribución de petróleo, combustibles y otros derivados de hidrocarburos (…)” (el subrayado no pertenece al texto original). A su vez, en el art. 2° de la Ley se estableció que: “A la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua compete: (…) E) Ejercer la potestad normativa mediante el dictado de actos administrativos para el ejercicio de su competencia en materia de regulación y control de las actividades y servicios que le correspondan ; la que deberá basarse en los siguientes objetivos: 1) La extensión y universalización del acceso a los servicios. 2) El fomento del nivel óptimo de inversión, para la prestación de los servicios en las condiciones que fije la regulación sectorial. (…) 4) La promoción y defensa de la libre competencia en los sectores regulados, sin perjuicio de los monopolios legalmente establecidos. 5) La adecuada protección de los derechos de los usuarios y consumidores. 6) La prestación igualitaria, con regularidad, continuidad, calidad y eficiencia de los servicios. 7) La libre elección por los usuarios entre los diversos prestadores, en base a información clara y veraz. 8) La seguridad del suministro (…)” (el subrayado no pertenece al texto original). Por su parte, el art. 15 de la Ley No. 17.598, en la redacción dada por el art. 172 de la Ley No. 19.996, de 3.11.2021, estableció los siguientes cometidos en cabeza de la URSEA: “(…) C) En materia de petróleo, de combustibles, de otros derivados de hidrocarburos y agrocombustibles: 3) Fijar las condiciones mínimas para la autorización de la prestación con seguridad de actividades del sector, tanto por entidades públicas como por empresas privadas, controlando su cumplimiento. 4) Regular el mercado , contemplando las políticas que pueda encomendarle el Poder Ejecutivo . En consonancia con lo previsto por el artículo 2° de la presente ley, esa regulación admitirá incluir, entre otras disposiciones o líneas de acción, la posible fijación de precios máximos intermedios, posibles limitaciones de participación en más de una de las etapas de la distribución de combustibles, así como plazos máximos en las vinculaciones entre agentes, u otras condiciones de estructuración o prestación que razonablemente lo justifiquen conforme al interés público.” (el subrayado no pertenece al texto original). A su vez, por Decreto No. 137/2021, de 10.05.2021, en la redacción dada por el art. 2 del Decreto No. 403/2021, del 10.12.2021 y del Decreto No. 451/2021, de 29.12.2021, se estableció en su art. 1° lo siguiente: “Exhórtase a la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua a aprobar una regulación que contemple, al menos, los siguientes aspectos, antes del 1° de junio de 2022: a) Condiciones y requisitos que deben cumplir quienes pretendan desempeñar actividades de distribución de combustibles líquidos (…) ” (el subrayado no pertenece al texto original). Con base en este marco normativo, la URSEA realizó la Consulta Pública No. 60, mediante la cual se sometió a consideración de los distintos interesados un proyecto de reglamento de condiciones de suministro de combustibles líquidos, en cumplimiento de lo exhortado por el artículo 1 literal a) del Decreto No. 137/2021, en el marco de los cometidos que se le asignaron por la Leyes No. 19.889 (LUC) (artículos 238 y 239) y 19.996 (artículo 172), que modificaron los artículos 1° y 2° y 15 de la Ley No. 17.598, respectivamente. Luego de ello, la URSEA elaboró un documento detallado, titulado: “Respuestas a las contribuciones realizadas al proyecto de reglamento de condiciones de suministro de combustibles líquidos”, en cuyo apartado 4, “De la respuesta a los aportes” se dedica un numeral 1, “ANCAP”, a responder a sus principales planteos (véase el apartado 4, punto 1, numerales 1.1. y 1.2.1. a 1.2.5. de la respuesta a los aportes de ANCAP, de fs. 5/19 del documento publicado en la página web de la URSEA bajo el nombre de Consulta Pública No. 60 y fs. 208 vto./210 vto., en carpeta verde de 251 fojas, A.A.). Tras todo lo cual, finalmente se aprueba el Reglamento de Condiciones de Suministro de Combustibles Líquidos y su modificación ahora impugnados (fs. 111/113, A.A. y fs. 230 Carpeta de Documentación parte actora, pieza II, respectivamente). Pues bien, el marco normativo que viene de reseñarse informa sobre el estatuto del Poder Ejecutivo en lo que refiere a la dirección y orientación de la política energética en materia de combustibles, lo que, en términos más genéricos, se enmarca dentro de la competencia del Poder Ejecutivo para la formulación de las políticas sectoriales (ver: CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo; “El Poder Ejecutivo como conductor de políticas sectoriales en la legislación uruguaya” en Sobre Derecho Administrativo, T. I, FCU, 20 08, especialmente págs. 58 y siguientes). Así, no cabe dudar que es el Poder ejecutivo quien detenta la potestad de orientación, impulso y coordinación, la que debe ejercer con sujeción al ordenamiento jurídico vigente y al condicionamiento técnico y económico de cada sector. Dicho rol orientador se materializa de diversas formas, dentro de la que se encuentra la formulación de actos de directiva; formulación de políticas sectoriales; de planificación, y especialmente, por actos jurídicos de cumplimiento de las orientaciones resueltas. Como enseña CAJARVILLE: “Mediante el acto de directiva, el órgano orientador no hace sino señalar o explicitar el criterio de mérito que utilizará en el ejercicio de esos poderes que le permiten influir en el comportamiento del destinatario; de donde, tales poderes se suponen revestidos al menos de cierto margen de discrecionalidad, porque si fueran absolutamente reglados el acto no haría sino anunciar el cumplimiento de la norma aplicable. (…)” (CAJARVILLE PELUFFO, Ob. Cit; especialmente págs. 58 y 73; en la jurisprudencia del Tribunal, en esta línea corresponde mencionar las Sentencias 606/2012, 661/2012, 44/2013, 166/2013 y 63/2015). III) Con sustento en el bloque normativo y los conceptos doctrinarios analizados, a criterio de la Sala, resulta forzoso concluir que las determinaciones de la URSEA, materializadas en el acto impugnado, responden estrictamente a los mandatos derivados de la c itada reforma del mercado de petróleo crudo y sus derivados. A mayor abundamiento, como se sostuvo por el Tribunal en conceptos “mutatis mutandis” trasladables al caso: “La URSEA tiene como cometido la regulación y control de determinados recursos y actividades vinculadas a estos, donde se encuentran las referidas a la importación, refinación, transporte, almacenamiento y distribución de petróleo, combustibles y otros derivados de hidrocarburos (art.1º, lit.E) Ley 17.598). Asimismo, dentro de sus competencias legalmente previstas, expresamente se indica como poder jurídico el de dictar reglas generales e instrucciones particulares que aseguren, en el marco de sus competencias específicas definidas, el funcionamiento adecuado de los servicios comprendidos en sus áreas de actividad, la que deberá basarse en determinados objetivos, dentro de los cuales se indican: la adecuada protección de los derechos de los usuarios y consumidores, la seguridad del suministro, la protección de l medio ambiente y la prestación igualitaria, con regularidad, continuidad, calidad y eficiencia de los servicios (art.2º y 14 de la Ley Nº17.598). En adición a lo cual, en materia de petróleo, de combustibles y de otros derivados de hidrocarburos, establece dentro los cometidos y poderes jurídicos específicos, los siguientes: velar por el cumplimiento de las normas sectoriales específicas, formular r egulaciones en materia de calidad y seguridad de los productos y de los servicios, así como de los materiales, instalaciones y dispositivos a utilizar y fijar las condiciones mínimas para la autorización de la prestación con seguridad de actividades del se ctor, tanto por entidades públicas como por empresas privadas, controlando su cumplimiento (lit.C), art.15 , Ley Nº17.598)” (Sentencia No. 191/2023). De este modo, a la luz de las premisas anteriormente expuestas, cabe concluir respecto al principal agravio esgrimido, que no se configura vulneración alguna a las competencias de ANCAP. Muy por el contrario, el proceder de la URSEA se inscribe de manera plena dentro del límite de sus potestades regulatorias. En efecto, basta la lectura de las normas atributivas de competencia en el contexto de la política sectorial dispuesta tanto por normas de rango legal como reglamentarias, para compartir con la Administración que: “la URSEA dispone de amplias facultades, suficientes para aprobar regulaciones como las que se propone en esta instancia” (fs. 42 vto. infolios). Con tal entendimiento, corresponde desestimar la tacha de incompetencia deducida respecto de la URSEA en lo relativo a la fijación de volúmenes mínimos de combustible (art. 8), la obligatoriedad del sistema de carga inferior (bottom loading) con recuperación de vapores en un plazo de tres años (art. 11), y la exigencia operativa de funcionamiento de la planta principal por un mínimo de seis días semanales con jornadas de dieciséis horas (art. 12, numeral VI). Ello, por cuanto como viene de referenciarse, las directrices bajo análisis -volúmenes anuales, adecuación tecnológica y regímenes horarios de planta- configuran especificaciones de índole técnica que encuadran razonablemente en el concepto de condiciones mínimas de prestación. Precisamente, en el caso y conforme la normativa reseñada, el órgano orientador no hace sino explicitar el criterio de mérito que utilizará en el ejercicio de esos poderes que le permiten influir en el comportamiento del destinatario; de donde, tales poderes se suponen revestidos al menos de cierto margen de discrecionalidad, porque si fueran absolutamente reglados el acto no haría sino anunciar el cumplimiento de la norma aplicable. De ahí que los criterios técnicos explicitados en el acto resistido -dictado en una legítima zona de discrecionalidad- en absoluto lucen apartados del citado estándar jurídico bajo el cual se examina. En consecuencia, el dictado de tales medidas no importa una invasión en la esfera competencial de ANCAP, ni altera en modo alguno el régimen de monopolio legal que le fuera asignado en su calidad de ente del dominio comercial e industrial. IV) Bajo la misma línea de razonamiento, resultan igualmente infundados los agravios subsidiarios , referidos a la falta de motivación del acto, como a la violación de los principios de igualdad y razonabilidad. Sobre la motivación, como se ha señalado en múltiples ocasiones: “… la motivación del acto administrativo -aunque ella fuera obligatoria - puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran o pueden integrar la forma del acto, en el proceso de “formación” o en el de “expresión” de la voluntad de la Adm inistración Pública ” (Cf. Miguel S. Marienhoff, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo II, Abeledo Perrot, Buenos Aires, p. 330 a 332 y, sentencias Nos. 21/2006, 881/2010, 374/2011, 325/2012, 312/2013, 539/2016, 311/2017, 397/2017, 342/2018, 130/2019, 581/2019, 39/2021, 5 00/2021, 85/2022, 128/2022, 287/2022, 810/2022, 154/2023, 268/2023,708/2023, 108/2024 y 132/2015, entre otras). Bajo esta óptica, e stima la Sala que la motivación del acto surge de su propio contenido, donde se identifican los hechos y la normativa que determinó el dictado de dicha reglamentación. Sin perjuicio de lo cual, las actuaciones que precedieron al dictado del Reglamento también integran su fundamentación, dentro de lo cual encontramos la Consulta Pública que realizó URSEA y los informes que se formularon a partir de esta. Etapa en la que s e da respuesta a los cuestionamientos formulados por los diferentes agentes involucrados o repercutidos por la reglamentación, dentro de las que específicamente están las realizadas por ANCAP y respecto de cuestiones que también plantea en esta instancia anulatoria (fs. 81/89, Α.Α.). Aunado a lo anterior, como destaca la Procuraduría en su asertivo dictamen: “… Tampoco se advierte que las menciones que en vía recursiva se hicieron a la contratación de la URSEA de expertos que la asesoraron respecto del sistema de carga inferior constituyan una hipótesis de motivación ex post facto, sino una simple explicitación de los elementos que se tuvieron en cuenta a la hora de decidir sobre su implementación. Por lo demás, aun cuando no se compartiera lo expuesto, cabe tener presente que no todo vicio en la motivación determina la nulidad del acto, requiriéndose además que este resulte influyente (véase por ejemplo las sentencias Nos. 311/2005, 126/2014, 549/2017, 475/2018, 366/2020, 930/2022 y 554/2024, entre otras)”. En suma, parece claro que el acto enjuiciado no puede reputarse carente de motivación. Por el contrario, solo cabe concluir que la motivación del Reglamento encausado resulta suficiente a los fines explicitados y, en su mérito, no puede prosperar el agravio de la accionante. De igual modo, cabe desestimar la argüida violación a los principios de igualdad y razonabilidad. Con respecto al principio de igualdad, no se advierte su vulneración en la emergencia, toda vez que no media una situación de identidad entre los sujetos involucrados. En efecto, el suministrador y los transportistas ocupan roles distintos en la cadena, po r lo que no pueden exigirse condiciones ni tratamientos idénticos. Conforme se sostuvo por parte de la Corporación: “Respecto al mentado principio de igualdad, la Suprema Corte de Justicia en Sentencia No. 458/2010 siguiendo inveterada jurisprudencia del Cuerpo sostuvo: “El principio consagrado en el art. 8 de la Lex Fundamentalis importa la prohibición de imponer por vía legal un tratamiento discriminatorio, es decir, un tratamiento desigual entre aquéllos que son i guales, pero no la de adoptar, por vía legislativa, soluciones diferentes para situaciones o personas que se encuentran a su vez en posición diferente (...). Tal como explica Recasens Siches, “... los hombres deben ser tratados igualmente por el Derecho respecto de aquello que es esencialmente igual en todos ellos, a saber: en su dignidad personal y en los corolarios de ésta, es decir, en los derechos fundamentales o esenciales que todo ser humano debe tener. Y resulta que, en cambio, deben ser tratados desigualmente en lo que atañe a las desigualdades que la justicia exige tomar en consideración” (Filosofía del Derecho, pág. 590). De ahí que (..) la jurisprudencia norteamericana haya sostenido que: “... ningún acto legislativo es válido si afecta claramente el principio de igualdad de derechos garantizados por la declaración de derecho”, pero que el mismo no se opone a que se legisle para grupos o clases de personas, a condición de que “...todos los comprendidos en el grupo sean igualmente alcanzados por la norma” y que la “determinación de la clase sea razonable, no injusta o caprichosa, o arbitraria, sino fundada en una real distinción” (op. cit., pág. 367)” (Sentencia No. 280/2020). Bajo esa misma premisa, resulta por demás claro que el marco reglamentario cuestionado no hace sino viabilizar un tratamiento uniforme entre iguales, respetando la simetría de las situaciones de hecho disímiles. De ahí que carezca de viabilidad jurídica ex trapolar o equiparar las obligaciones impuestas al suministrador con las exigidas a las empresas transportistas. Ergo, no es posible atribuirle al acto impugnado un trato discriminatorio; por todo lo cual, no se configura la alegada violación del principio de igualdad, consagrado en el artículo 8º de la Carta Magna. Por otra parte, el agravio relativo a la presunta irrazonabilidad de la reglamentación respecto al sistema de carga inferior ( bottom loading) carece de todo sustento. Al respecto, la accionante se limita a alegar de forma genérica que su implementación exige modificaciones estructurales en los sistemas de despacho y cañerías de las diversas plantas, sin aportar elementos de convicción suficientes sobre el punto. Máxime cuando, como admite la propia actora, la URSEA previó un plazo de tres años para la adecuación a las nuevas exigencias; circunstancia que desvirtúa la mentada arbitrariedad. En consecuencia, corresponde también desestimar este agravio. V) En un último análisis, cabe desestimar las causales de desviación, exceso y abuso de poder genéricamente invocadas, las que no pasan de ser meras alegaciones, sin individualización concreta de los hechos o actos que denotan tal vicio, y sin sustento probatorio que permita corroborar la supuesta desviación en el actuar administrativo. Al respecto, conviene recordar que el Tribunal ha señalado en múltiples fallos que: “según CASSINELLI y CAJARVILLE- desviación de poder existirá siempre que el “fin querido” por la Administración, apreciado subjetivamente, no coincida con el “fin debido” impuesto por las reglas de derecho; abuso de poder existirá toda vez que lo disposit ivo no sea objetiva y cuantitativamente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cuantitativamente idóneo para el fin debido, eso es, toda vez que el resultado final coincida con el fin debido, pero para lograrlo "hubiera sido suficiente una medida de m enor gravedad, dosificación o cuantía" y el exceso de poder “existirá cuando lo dispositivo no sea objetiva y cualitativamente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cualitativamente idóneo para el fin debido; en tal caso, objetivamente, no han existido motivos para actuar como se ha hecho, o no se ha perseguido el fin debido” (CASSINELLI MUÑOZ , Horacio. Derecho Público, Montevideo, F.C.U. 2009, p. 415; CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo T II. Montevideo FCU. 2012, p. 80).” (sentencias No. 876/2017, 592/2018, 695/2018, 164/2019, 485/2019, 6/2020, 66/2020, 79/2020, 99/2020, 249/2020, 301/2020, 317/2020,223/2021, 4/2022 y 123/2022, entre otras) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En el casus, nada de ello se verifica desde que no surgen suficientemente probadas las causales de desviación, exceso y abuso de poder, siendo carga de la accionante acreditar su existencia (artículo 104 del Decreto - Ley No. 15.524 y artículos 283, 284, 3 13, 329, 330 y 331 del CPC)” (Sentencias No. 519/2006, 540/2012, 130/2016, 223/2021, 4/2022 y 123/2022, entre otras). Por cuyos fundamentos, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de l abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Rossi, Dr. Reyes (r.), Dr. Ettlin. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).