Sentencia Definitiva N° 390/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de julio de 2026 No. 390 Ministra redactora: Dra. Rosina Rossi VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad ” (Ficha No. 535/2024). RESULTANDO: I) En el presente proceso, la accionante AA, dedujo pretensión anulatoria (fs. 2 - 6) contra la Resolución No. AP 227/2023 , de 28 de setiembre de 2023 , dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas, por la cual se declararon como no probados los servicios domésticos denunciados por la actora como trabajados para: a) BB por el período 1º de enero de 1979 a 31 de diciembre de 1982; y b) CC por el período 1º de enero de 1982 a 31 de diciembre de 1985 (fs. 49 A.A.). II) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto administrativo (fs. 10 - 19). III) Por Decreto No. 5669/2024 (fs. 21) se abrió a prueba por el plazo de 10 días, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (expediente de tapa verde, en 56 fojas), diligenciándose la prueba testimonial ofrecida por la actora. IV) Por Decreto 2643/2025 (fs. 65) se dispuso para alegación de las partes, haciéndolo la parte actora (fs. 73 a 78) y la parte demandada (fs. 67 a 71). V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el Dictamen No. 505/2025, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 81 a 83). VI) Puestos los autos para sentencia por Decreto No. 4279/2025 (fs. 85), previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Control formal del accionamiento. En la especie, se han satisfecho debidamente los presupuestos legales habilitantes de la acción de nulidad, por lo que la Corporación analizará el mérito de la contienda (Arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). El acto administrativo impugnado es la Resolución No. AP 227/2023 de 28 de setiembre de 2023 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas, por la cual se dispuso “Declárese no probados los siguientes servicios…”, que la actora denunciara como prestados para BB y CC (fs. 49 A.A.). El acto fue notificado personalmente en fecha 9 de noviembre de 2023 (fs. 49 vto. A.A.); y contra el mismo la actora interpuso los recursos administrativos de revocación y jerárquico en fecha 15 de noviembre de 2023 (fs. 51 vto. y 52 A.A.). La Administración no se expidió en forma expresa respecto a la recurrencia movilizada, por lo que operó su denegatoria ficta en fecha 9 de junio de 2024. La demanda de nulidad fue presentada en tiempo útil el 21 de agosto de 2024, según nota de cargo de fs. 2 infolios. Desde el punto de vista formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). II) El Tribunal, acompañando lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá, por los argumentos que se explicitarán, a amparar la demanda y anular el acto impugnado en estos obrados. III) Sistema contencioso anulatorio aplicable. Al tiempo del dictado de esta sentencia se encuentran vigentes dos sistemas contencioso-anulatorios aplicables, cada uno de ellos, en función de la fecha de su iniciación conforme dispone el art. 206 de la Ley No. 20.333. De allí que corresponde precisar que en este caso resulta aplicable el sistema reglado por el Decreto -Ley No. 15.524, Leyes Nros. 15.8 69 y 20.010, en tanto, este proceso, se promovió el 21 de agosto de 2024 contra un acto administrativo notificado a la actora el día 9 de noviembre de 2023. IV) Causales de nulidad esgrimidos contra el acto administrativo. La actora relata en su demanda (fs. 2 - 6) que el acto administrativo impugnado deniega el reconocimiento de servicios domésticos que denunciara, y que fueran presados para: a) BB en el período 1º de enero de 19179 al 31 de diciembre de 1982; y b) CC en el período 1º de enero de 1982 al 31 de diciembre de 1985. Afirma que el acto administrativo adolece de un vicio en su motivación, por cuanto se funda en una errónea valoración de la prueba por parte del Banco de Previsión Social. En concreto, apunta, que la probanza testimonial valorada en su conjunto permite inferir la existencia de las actividades y lapsos de tiempo alegados por la actora. En relación a los servicios domésticos prestados para BB, señala que la misma declaró como empleadora que la actora trabajó en su casa, lo que confirma una de las testigos ofrecidas. En relación a los servicios domésticos prestados para CC, también señala que la misma como empleadora reconoce los mismos, lo que ratifica en otra declaración. En consecuencia, concluye que existió una incorrecta valoración de la prueba, al haber descartado la Administración testimonios en virtud de detalles mínimos e insignificantes sobre hechos ocurridos hace cuarenta años. V) La defensa planteada por la demandada, Banco de Previsión Social. La demandada en su contestación (fs. 10 - 19) resiste la pretensión anulatoria deducida, afirmando que la prueba producida resultó estéril para acreditar la actividad laboral pretendida. Luego de relevar los antecedentes administrativos y las declaraciones testimoniales recabadas, señala que la misma carece de credibilidad y no aporta datos concretos e importantes. Agrega que la prueba ha de ser fehaciente, para poder otorgar el pretendido derecho jubilatorio. No existe fehaciencia probatoria en cuanto a las actividades laborales declaradas por la accionante, y la prueba diligenciada fue valorada conforme a las reglas de la sana crítica. Concluye que el acto se encuentra suficientemente motivado y fundado, ilustrando los propios antecedentes administrativos que la decisión adoptada por la Administración resulta ajustada a derecho. VI) Fijación de los hechos relevantes. En forma previa a analizar las causales de nulidad invocadas, resulta pertinente compulsar aquellos antecedentes administrativos relevantes para juzgar la actuación de la Administración. La accionante inició trámite de reconocimiento de servicios ante el Banco de Previsión Social en fecha 12 de enero de 2022 (fs. 8 vto. , A.A.); denunciando distintos servicios de carácter doméstico, entre ellos los prestados para las Sras. BB y CC (fs. 10, A.A.). En fecha 12 de enero de 2022 , formula dos Declaraciones Juradas de Servicio Doméstico (fs. 11 vto. a 13 A.A.), donde afirma en cada una haber realizado “limpieza en general” en los domicilios de BB en el período 1979 - 1982 y de CC en el período 1982 - 1986. Posteriormente, la Administración procede a diligenciar la prueba testimonial ofertada por la actora. Así, se recaba la declaración de BB (fs. 17 vto. a 19 A.A.), de DD (fs. 20 a 2 A.A.), de CC (fs. 33 a 35 A.A.), La Administración califica como “testimonio claro y espontáneo” el primero; como “inválido” el segundo; y como “espontáneo” el tercero. Diligenciada y analizadas las probanzas producidas, la Administración confiere vista a la accionante en fecha 21 de Julio de 2023, denegando el reconocimiento de los servicios domésticos prestados para BB y CC (fs. 44 vto. A.A.). Luego del derrotero descrito, el procedimiento administrativo concluye con el dictado de la Resolución No. AP 227/2023 por la Gerencia de Prestaciones Económicas que deniega el reconocimiento de los servicios denunciados (fs. 49 A.A.); hoy resistido. VII) La relación de trabajo invocada o servicios declarados. La controversia está centrada en la valoración de la prueba aportada para acreditar el trabajo denunciado por la accionante por los períodos 1º de enero de 1979 a 31 de diciembre de 1982 para BB, y 1º de enero de 1982 a 31 de diciembre de 1985 para CC. La accionante denunció que realizó servicios de carácter doméstico para ambas empleadoras en forma sucesiva, lo que importa interpretar que mantuvo una “relación de trabajo o servicio” (art. 54 Constitución), y que además lo hizo en régimen de informalidad, esto es, de manera no registrada. Pretendió entonces, el reconocimiento y la formalización de tales períodos de relación de trabajo o servicio en su historia laboral a efectos de gen erar derechos de seguridad social. A efectos de determinar si el trabajo denunciado podría considerarse acreditado, primero, corresponde situar la categoría jurídica en la que se insertan los hechos de cuya ocurrencia se indaga (relación de trabajo o servicio) y luego sobre estos analizar t anto la prueba producida en la etapa administrativa ante el Banco de Previsión Social como en la presente acción judicial. El dispositivo atacado que rechazó el reconocimiento del trabajo que dijo haber realizado la Sra. AA, motivado sustancialmente en la valoración de la prueba; sin embargo, no identificó el marco teórico normativo que daría sustento para determinar la configuración de una relación de trabajo, en el caso, trabajo doméstico. VIII) El marco normativo aplicable para la calificación de trabajo humano como relación de trabajo o servicio. La resolución atacada no expresa cuál es el marco normativo que aplica para calificar si existió o no “relación de trabajo o servicio”, “servicios dependientes” como plantea el art. 153 de la ley 16.713; solo se expide sobre la prueba y su valoración. Esta omisión ya arroja una falla en la motivación. En efecto. Piénsese, ¿cómo puede el BPS valorar la prueba de los hechos si no explicita cuál el marc o normativo que aplica? Solo si expresa el marco normativo que aplica respecto de lo que son los “servicios dependientes”, podrían inferirse los hechos de la hipótesis y solo así se podrían confrontar la coincidencia con los probados. Los hechos trascenden tes son los que coinciden con la hipótesis de hecho de la disposición normativa que se va a aplicar. De allí que, en el análisis del Tribunal, primero corresponde individualizar el marco normativo para poder inferir los hechos relevantes. Ahora bien. Teniendo en cuenta que el mismo art. 153 de la ley 16.713 al definir la materia gravada hace referencia a servicios dependientes – como los que alegó la hoy accionante – corresponde precisar cuál es la regla que los define para analizar su hipó tesis de hecho y cotejarla con los hechos invocados por la accionante. Debe partirse de que el art. 54 de la Constitución garantiza un marco de derechos humanos laborales, y el art. 77 otros tantos en caso de tratarse derechos inherentes a la personalidad humana. A su vez, el art. 53 de la Carta, garantiza su protección. En el ordenamiento jurídico nacional, la relación de trabajo o servicio y los derechos que de ella derraman (art. 54 y ss. y 72), entre los que se encuentran todos los derechos humanos vinculados a la seguridad social, gozan de garantía constitucional. Empero, el ordenamiento jurídico nacional, ni en el presente ni otrora, aporta disposiciones de derecho positivo que pauten la determinación de la existencia de una relación de trabajo. Desde el ámbito constitucional, el trabajo de la persona cuenta con garantía de protección (arts. 7 y 53); y el trabajo de la persona prestado en una relación de trabajo o servicio, con especial garantía de protección (arts. 7,53 y 54 y ss.) Todas ellas y las que emanan de los instrumentos internacionales de trabajo, que se integran al bloque de constitucionalidad. Como viene de verse, la garantía de protección del trabajo con linaje de derecho humano y la ausencia de reglamentación que defina la “relación de trabajo o servicio” convoca la puesta en funcionamiento de un procedimiento de integración. Por su parte en tanto el trabajo humano en relación de trabajo o servicio constituye un derecho humano, el camino de la integración no podrá ser otro que el que marca el art. 332 de la Constitución. Esa es la razón por la cual por lo menos hasta el año 2006 toda la jurispr udencia cuando estaba llamada a realizar la integración, acudía a noción de relación de trabajo y sus caracteres elaborados por la doctrina, fungiendo como la fuente constitucional de “doctrinas generalmente admitidas”. En el año 2006 la Conferencia General del Trabajo de la OIT aprobó la Recomendación n. 198 que, justamente aborda como uno de los puntos principales, la determinación de la relación de trabajo. Este instrumento de derechos humanos, fue incorporado por el Tribunal de Apelaciones de Trabajo de 1er. Turno en su integración plena a partir de la sentencia n.174/2009 del 22.7.2009 (Base de Jurisprudencia Nacional) y desde entonces, fue adoptado por toda la jurisprudencia laboral de primera y segunda instancia y también en casación. Este modelo normativo que encuentra su fuente de producción en el Derecho Internacional del Trabajo, parte de una mirada actual de las especialidades de prestación del trabajo humano, que no necesariamente sustituye, sino que complementa las construcciones doctrinarias anteriores a la Recomendación n. 198, y que fungían en el ámbito jurisprudencial como modelos normativos. El instrumento viene a proporcionar un modelo normativo a la hora de calificar el vínculo jurídico que compromete trabajo humano. Parte de un elenco de premisas; y en base a ellas aporta un grupo de indicadores cuya presencia conjunta o aún aislada, fundamentarían volcar la calificación hacia la relación de trabajo objeto del Derecho del Trabajo. El valor jurídico de la Recomendación 198 de OIT para ser utilizada como modelo normativo para sustituir o complementar la elaboración doctrinaria desarrollada antes de su vigencia, surge de tres fundamentos. El primero. Su procedimiento de aprobación del que resulta su vigencia objetiva -aprobación en el seno de la Conferencia de la OIT- opera ilustrando la opinión mayoritaria de los representantes de los gobiernos, los trabajadores y los empleadores, más recibida o como se le ha calificado, como el consenso o la voz de la conciencia juríd ica universal. Debe verse que la aprobación de una Recomendación como instrumento internacional, reclama las mismas mayorías que un Convenio Internacional de Trabajo. Además, ambos instrumentos provocan efectos respecto del ordenamiento jurídico internacio nal y también los nacionales, aunque diversos. En tal sentido si bien la Recomendación no genera la misma responsabilidad internacional que los Convenios Internacionales de Trabajo, provoca efectos en la interpretación del contenido de los derechos humanos laborales a la luz del principio de progresividad de modo similar a los instrumentos internacionales que reconocen y garantizan derechos humanos y que no requieren ratificación. (Declaración Universal de Derechos Humanos y Declaración Americana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva 18/2003 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2003/2351.pdf). Como valor adicional, debe destacarse que la aprobación de una recomendación es expresión del tripartismo de la OIT, que importa la viva acción de los interlocutores sociales del mundo del trabajo. No se trata de la apreciación expertos de OIT -como sí ocurre en recomendaciones dictadas por los órganos de los tratados -, sino de la voz de los trabajadores, los empleadores y los gobiernos de los Estados miembros, tal cual surge de la Constitución del órgano internacional (art. 19) Como tal, consti tuye un instrumento de interpretación del derecho interno y cuando éste no existe cobra valor normativo tal cual ocurre con otros instrumentos diversos a los convenios internacionales emanados de la OIT. (Ermida Uriarte, Oscar. Barretto Ghione, Hugo. Inves tigación sobre la aplicación de principios y derechos fundamentales en el trabajo en Uruguay. OIT. 205. 2006 p. 19) El segundo. Esta condición además la transforma en instrumento válido de integración del principio que promete la protección del trabajo humano, de todo trabajo humano de conformidad con los arts. 53 y 332 de la Constitución. A su vez, las premisas plasmadas en los considerandos de la Recomendación en análisis, dan cuenta de que su punto de partida está en “…las dificultades que supone delimitar la existencia de la relación de trabajo” ante las nuevas modalidades de organización que presenta el trabajo humano. Entonces, este aspecto y el valor jurídico de la Recomendación n. 198 avalan la afirmación de que sus pautas representan hoy por hoy la ruta de análisis para calificar un vínculo jurídico que compromete trabajo humano; para distinguir las verdaderas relaciones de trabajo de las “verdaderas relaciones civiles y comerciales” , como indica la Recomendación en el numeral 8. El tercero. La Declaración del Centenario de la OIT para el futuro del trabajo emitida por la Conferencia Internacional del Trabajo reunida en Ginebra en su centésima octava reunión en 2019, reafirma la “protección jurídica a los trabajadores” exhortando a todos los Miembros, teniendo en cuenta las circunstancias nacionales, a que colaboren individual y colectivamente, basándose en el tripartismo y el diálogo social, y con el apoyo de la OIT, a seguir desarrollando su enfoque del futuro del trabajo centrado en las personas mediante un conjunto de acciones. Entre ellas, “El fortalecimiento de las instituciones del trabajo a fin de ofrecer una protección adecuada a todos los trabajadores y la reafirmación de la continua pertinencia de la relación de trabajo como medio para proporcionar seguridad y protección jurídica a los trabajadores…”, reconociendo el alcance de la informalidad y la necesidad de emprender acciones efectivas para lograr la transición a la formalidad. Todos los trabajadores deberían disfrutar de una protección adecuada de conformidad con el Programa de Trabajo Decente. En base a este aspecto de la Declaración la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT – esta sí conformada por especialistas designados por la OIT - en su Estudio General del año 2019 expresa que: “…el cambio acelerado del mercado laboral en particular debido a factores como la globalización, la digitalización, y otras innovaciones tecnológicas, está dando origen a forma de trabajo nuevas que no encajan necesariamente en la noción tradicional de relación de trabajo”. Alienta entonces a considerar la evolución del concepto de relación de trabajo abarcando situaciones que difieren al tradicional. https://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/109/reports/reports-to-the-conference/ WCMS_738283/lang--es/index.htm. De todos modos, no puede dejar de considerarse que al tiempo de los hechos denunciados por la Sra. AA, -1.1.1979 al 31.12.1981, y 1.1.1982 al 31.12.1985- aún la Recomendación 198 de OIT no había nacido a la vida jurídica. Sin embargo, basta el análisis de los indicadores de la Recomendación para advertir que éstos condensan y sistematizan, al menos para Uruguay, los construidos por la doctrina especializada. Concretamente, Américo Plá Rodríguez (1978) que caracterizaba la relación de trabajo como personalísima, subordinada, onerosa, y continua (Curso de Derecho Laboral. T. I Vol. 1), y Daniel Rivas (1999) que sobre esta base ahondaba en algunos de tales indi cadores extraídos de la experiencia jurisprudencial (La subordinación. Criterio distintivo del contrato de trabajo) Por su parte, la Recomendación y la citada doctrina nacional, se cimentan en el principio de primacía de la realidad cuyo enunciado da cuent a de la prioridad sobre la realidad de la vida y sus hechos respecto de las formas. Debe verse que en el número 5 del capítulo I de la Recomendación, se indica que los “Estados deberían velar en particular para asegurar una protección efectiva a trabajadores especialmente afectados por la incertidumbre en cuanto a la existencia de una relación de trabajo, incluyendo a las trabajadoras, así como a los trabajadores más vulnerables, los jóvenes trabajadores, los trabajadores de edad, los trabajadores de la economía informal…”. Expresa además en el capítulo II numeral 9 que “la existencia de una relación de trabajo debería determinarse principalmente de acuerdo con los hechos relativos a la ejecución del trabajo y la remuneración del trabajador” Indica también que los Estados deberían priorizar la realidad sobre las formas y “consagrar una presunción legal de la existencia de la relación de trabajo cuando se dan uno o varios indicios” Ha sustentado el Tribunal en casos anteriores que la Recomendación 198 de OIT plantea un conjunto de hechos que obran como indicadores que, mediante un razonamiento lógico inferencial posterior, habilitan construir una categoría jurídica, como es la relaci ón de trabajo o servicio. Efectivamente, la “relación de trabajo o servicio” del art. 54 de la Constitución nacional, no constituye un hecho sino una categoría jurídica a la que puede llegarse o no a través de la prueba de determinados hechos relacionados principalmente con la ejecución del vínculo – en la misma línea que el art. 1301 del Código Civil – y con la remuneración del trabajo. A su vez , el art 1 º de la Ley 18.065 define la relación de trabajo doméstico como el que presta, en relación de dependencia, una persona a otra u otras, o a una o más familias, con el objeto de consagrarles su cuidado y su trabajo en el hogar, en tareas vinculadas a éste, sin que di chas tareas puedan representar para el empleador una ganancia económica directa. En definitiva, el vacío normativo constitucional sobre la categoría “relación de trabajo o servicio”, debe ser colmando; al comprometerse el derecho humano al trabajo, debe ser colmado por el procedimiento del art. 332 de la Constitución que entre sus fuen tes prevé a las “doctrinas generalmente admitidas”, y, los indicadores de la Recomendación 198 de OIT gozan del consenso – de la representación de los gobiernos, trabajadores y empleadores - derivado del procedimiento de aprobación en el seno de la Conferencia de la OIT. En consecuencia y por este camino, resultaba decisivo que la accionante Sra. AA invocara relato de hechos relacionados con la ejecución del trabajo que dijo haber realizado como trabajadora doméstica y su remuneración; y luego, éstos se evaluaran probados. IX) El estándar de prueba aplicable al caso. Primero. De acuerdo a lo previsto en el art. 77 de la ley No. 16.713: “Los servicios de los afiliados al Banco de Previsión Social, prestados con anterioridad a la implementación de la historia laboral, se reconocerán por el mencionado organismo cuando sean acreditados ante el mismo mediante prueba documental tanto en los añ os de actividad, como en el monto computable y en el caso de los no dependientes las aportaciones correspondientes. La reglamentación podrá admitir otros medios de prueba, a los efectos de acreditar servicios anteriores a la fecha de entrada en vigencia de la historia laboral, solamente cuando se trate de una única pasividad”. De esta forma, la ley prevé que, en principio, los servicios deben acreditarse por vía documental sin perjuicio de los otros medios de prueba que admita la reglamentación. En este sentido, el art. 42 del Decreto No. 125/996 ha admitido la prueba testimonial lo cual fue reglamentado a través de la R.D. No. 23 -37/2004. Debe verse que esta disposición refiere a los medios de prueba y nada plantea respecto al grado de corroboración de los hechos que deberían arrojar.; o sea, del estándar de prueba. Debe tenerse en cuenta también, que la verdad material de los hechos constituye un principio declarado por el sistema de Seguridad Social (art. 149 de la Ley 16.713) que viene a coincidir, ontológicamente, con el de primacía de la realidad sobre las formas, recogido por la Recomendación n. 198 de OIT ya citado. Segundo. Las reglas de la experiencia común dan cuenta de las dificultades extraordinarias que debe enfrentar la persona que intenta probar hechos de la vida vinculados al trabajo doméstico. Ello por cuanto, estando a lo que normalmente acontece, los hechos principales ocurren en el íntimo ámbito de un hogar aunado a que responden a uno de los sectores con los niveles más altos de empleo informal, según reciente estudio de la OIT “Formalizing Domestic Work” (Formalizando el trabajo doméstico) https://www.ilo.org/global/about-the-ilo /newsroom/ news/WCMS_537045/ lang--es/index.htm. Este doble diagnóstico -de dificultades estructurales para obtener la prueba en la relación de trabajo doméstico y de endémica informalidad del sector- aporta, necesariamente, una perspectiva de análisis e individualización del estándar de prueba con funda mento en la realización efectiva del derecho de acceso a la justicia (arts. 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos). Segundo. En cuanto a la valoración, la prueba en el proceso administrativo, así como en el anulatorio debe ser evaluada en forma racional y de acuerdo a las reglas de la sana crítica (art. 140 CGP) . Ello tanto para cada fuente de prueba como para su apreciación en conjunto. Empero no existe reglamentación legal de carácter general sobre el grado de corroboración de los hechos invocados, o estándar de prueba que permita deducir cuando una inferencia fáctica se encuentra probada. No es lo mismo la regla de valoración – como invoca la demandada, la sana crítica – que el estándar de prueba que es el que indica cual es el grado de corroboración necesario de la hipótesis de hecho. En el ordenamiento nacional, existe una estándar legal representado por el art. 142.1. del Código de Proceso Penal que exige la plena prueba de la que resulte racionalmente la certeza del delito y responsabilidad del imputado; que por su especialidad no puede aplicarse en el caso en el que la sustancia de la resolución atacada consiste en el acceso al derecho humano de la seguridad social. Tercero. La inexistencia de previsión de carácter general – aplicable al proceso administrativo y judicial - debe tratarse como una laguna normativa y colmarse como corresponde al linaje del derecho a probar como componente del debido proceso. (art.8.1. de la Convención Americana de Derechos Humanos). Éste reconoce jerarquía de derecho humano y por ende debe ser integrado de acuerdo a lo previsto en el art. 332 de la Constitución. El art. 332 de la Constitución pone en pie de igualdad varias herramientas de integración: una de ellas, las “doctrinas generalmente admitidas”. La búsqueda da cuenta de antecedentes doctrinarios que postulan tres grados de exigencia de corroboración de lo s hechos: una, la semiplena prueba, que supone que el enunciado fáctico haya recibido algún grado de confirmación débil o lábil; otra, una prueba más allá de toda duda razonable, es decir un umbral elevado de confirmación de un hecho, o certeza absoluta de su ocurrencia; y otra , que indique una probabilidad prevalente; lo que supone de los hechos que se han intentado probar, elegir aquellos que hayan recibido el sustento relativamente mayor. (Gascón Marina (2005) TARUFFO, Michelle. (2010) Ferrer Beltrán, J. (2021) La búsqueda de antecedentes jurisprudenciales nacionales da cuenta de la invocación del estándar de la probabilidad prevalente en casos en los que no está en juego el principio de inocencia: Sentencias No. 5 -71/2015 del Tribunal d e Apelaciones Civil de 2° Turno, y No. 1975/2017 de la Suprema Corte de Justicia y 665 -2025, 66 -2026, 148 -2026, 171 -2026, 191 -2026 de este Tribunal. Cuarto. El estándar de la probabilidad prevalente aplicado al caso importaría preguntarse en base a las fuentes de prueba producidas y teniendo en cuenta los hechos del contexto que también surgen de autos, así como el conjunto de factores personales de vulnerabil idad de la Sra. AA: ¿Qué es más probable? ¿qué la Sra. AAhubiera trabajado entre los años 1979 y 1985 o que no hubiera trabajado? Quinto. De acuerdo a lo previsto en el art. 68 del Código Tributario, la Administración tiene las más amplias facultades de investigación y fiscalización pudiendo entre otras, practicar inspecciones en bienes muebles e inmuebles detentados u ocupados, a cualquier título, por los contribuyentes y responsables. No surge del cúmulo de las actuaciones administrativas y judiciales que el BPS, hubiera ejercido tales facultades. Debe verse: el BPS ostenta facultades de investigación; una persona denuncia trabajo no registrado durante 9 años y el BPS, no investiga abso lutamente nada la situación denunciada que implicaría no solo defraudación respecto de los derechos de seguridad social de la Sra. AA sino también al propio Estado. En su lugar se limita a recibir y producir la prueba que la peticionante acercó al proceso administrativo. Entonces, frente a este panorama mal podía el BPS, pretender cargar a la actora con el estándar de la prueba “fehaciente” de los hechos (Fs. 17) que coincidentemente, tuvieron como premisa la informalidad o la ocurrencia al margen de la seguridad social. Ello, además de que el estándar de prueba fehaciente para el proceso administrativo carece de respaldo normativo. Sexto. En su lugar resulta razonable el estándar de la probabilidad prevalente, de manera que, entre distintas hipótesis, se ha de escoger la que cuente un mayor grado de confirmación o más elevado nivel de probabilidad. Este estándar resulta razonable si se tiene en cuenta que la prueba de los hechos relatados por la Sra. AA primero ocurrieron hace más de veinte años y segundo, operarían de puente de acceso a una prestación de seguridad social. Este es un tema crucial en todos los procesos pero que resulta exacerbado cuando se trata del acceso a un derecho de seguridad social de una señora que declara haber trabajado como empleada doméstica u ocupada en tareas propias del hogar. Ello por cuanto, el trabajo doméstico por definición se realiza en un hogar ajeno, en la intimidad familiar y estando a lo que comúnmente acontece, sin compañeros de trabajo. Ello convoca la obligación del Estado con el art. 16 del Convenio Internacional de trabajo 189 que indica: “Todo Miembro deberá adoptar medidas, de conformidad con la legislación y la práctica nacionales, a fin de asegurar que todos los trabajadores domésticos, ya sea en persona o por medio de un representante, tengan acceso efectivo a los tribunales o a otros mecanismos de resolución de conflictos en condiciones no menos favorables que las condiciones previstas para los trabajadores en general”. Séptimo. La categoría “práctica nacional” encuentra su espejo en el art. 2 de la Convención Americana de Derechos Humanos en tanto expresa que las obligaciones de respeto y garantía de no discriminación de los derechos y libertades, deben ser realizadas a través de acciones legislativas u “otras medidas”. A su vez, la Corte Interamericana de Derechos Humanos en ejercicio de la función prevista en el art. 62.3 de la Convención Americana de Derechos Humanos, ha interpretado que tales “otras medidas” aluden a los actos administrativos del Estado y a las sentencias judiciales. (entre otros, Caso La Cantuta Vs. Perú.2006). Ello arroja que el acto administrativo y la sentencia judicial, están comprometidos con tales obligaciones porque los órganos emisores son integrantes del Estado. Acto administrativo y sentencia judicial deben adoptar una “práctica” que signifique un pue nte de acceso al efectivo derecho de la seguridad social. De todos modos, hay otro argumento principal, cual es que las condiciones personales de la Sra. AA aportan argumentos para considerarla desde el Derecho de los Derechos Humanos, en situación de vulnerabilidad. Esta categoría supone la posición de desventaja que ocupa una persona sea por sus condiciones personales o por las circunstancias en las que se halla, que le obstaculizan o ponen en riesgo el acceso a los derechos, a veces por un factor único y otros por varios que lo agravan. (art. 8 de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores; 100 Reglas de Brasilia sobre acceso a la justicia de personas en situación de vulnerabilidad; Corte Interamericana de Derechos Humanos, casos F ernández Ortega y otros vs. México; Rosendo Cantú vs. México; Gonzales Lluy y otros Vs. Ecuador; Muelles Flores vs. Perú) La situación de vulnerabilidad a su vez, convoca una respuesta tutelar o específica reforzada del Estado. (López Soto y otros Vs. Venez uela; Poblete Vilches y otros Vs. Chile) . Estas respuestas específicas condicen con la exigencia del Convenio Internacional de trabajo 189 que obliga al Estado a adoptar medidas con miras a asegurar la igualdad de trato entre los trabajadores domésticos y los trabajadores en general que sean eficaces. Concretamente, obliga a los Estados adoptar medidas apropiadas a fin de asegurar que los trabajadores domésticos disfruten de condiciones no menos favorables que las condiciones aplicables a los trabajadores en general con respecto a la protección de la seguridad (art. 14) Octavo. Cuanto viene de decirse importa la adopción de medidas de contrapeso a la situación de vulnerabilidad en el acceso a la seguridad social. Esta disposición en lectura dialogada con el art. 2 de la Convención Americana de Derechos Humanos arroja que “las medidas de otro carácter” se traduzcan en una exigencia hacia el Estado, y en consecuencia también de sus actos administrativos, a tender puentes de acceso al derecho a la seguridad social. Este mandato de compromiso encarta con la práctica administrativa y judicial de interpretar el derecho, valorar la prueba, y comprender los hechos y subsumirlos en la regla aplicable, teniendo en cuenta el contexto de tiempo y lugar. En el caso de autos, debe verse que ni el Reglamento de Procedimiento Administrativo aplicable en el Banco de Previsión Social (Resolución de Directorio 40-2/97), que en cierta forma recoge el Decreto 500/991; ni la legislación procesal, establecen un cano n probatorio expreso. Esta última consagra como regla de valoración de la prueba la sana crítica (arts. 140 C.G.P.); en la cual puede fundarse el estándar de la probabilidad prevalente por tratarse de un canon racional de decisión sobre la prueba. Abona cuanto vienen de argumentarse que de acuerdo a lo previsto en ya citado art. 68 del Código Tributario, la Administración tiene las más amplias facultades de investigación y fiscalización pudiendo entre otros practicar inspecciones en bienes muebles e inmuebles detentados u ocupados, a cualquier título, por los contribuyentes y responsables. Estas facultades no fueron ejercidas oportunamente por el organismo previsional por lo cual no es posible cargar a la accionante con la prueba fehaciente de hechos que la normativa no requiere. En consecuencia, entiende la Sala que la Administración al momento de decidir sobre el acaecimiento de determinados hechos que permitieran ser calificados como trabajo o servicio debió aplicar el estándar de la probabilidad prevalente. Esto es, debió plantearse cuáles eran las hipótesis y analizar cuál de ellas había recibido mayor grado de confirmación o más elevado nivel de probabilidad. Carece de respaldo normativo alguno, que en lugar de ello exigiera una “prueba fehaciente, indubitable o irrefragable”. Debe verse que aplicar un canon excesivo de verificación de los hechos, no previsto ni en las normas sobre procedimiento administrativo ni en las procesales, resulta arbitrario y vicia la motivación de la decisión administrativa. De allí que , en el proceso del razonamiento sobre los hechos que motivarían la decisión, primero habría de individualizarse el grado de corroboración que habría de exigirse y teniéndolo en cuenta, a continuación, valorar cada fuente de prueba individualmente y en conjunto de acuerdo con la sana crítica. X) La prueba producida y su valoración. La prueba producida en vía administrativa es básicamente testimonial, atendiendo a que las relaciones informales no suelen instrumentarse por escrito ni asentarse en una prolija documentación. En relación a los servicios denunciados, distintas declaraciones, dan cuenta de los mismos, para ambas empleadoras. Para empezar, no puede soslayarse que en las actuaciones administrativas declararon ambas empleadoras denunciadas por la actora; y ambos testimonios reconocen la existencia de los servicios prestados, lo que equivale a una suerte confesión. BB afirma “empecé a tener trato con ella cuando la contraté”, agregando “ella trabajó en mi casa, primero en Prestes casi Ascencio y después 18 de Julio 0000. Hacia tareas de limpieza, iba los lunes, miércoles, viernes y sábado… Ella comenzó a trabajar en 1979 y trabajó hasta 1982” (fs. 18 y 18 vto. A.A.). CC explica “ella trabajó conmigo, era doméstica, se ocupaba de la limpieza y de algo de cocina. Trabajó en mi casa en Varela 0000. Fue por el año 1982 hasta 1985 me parece. Yo ya estaba casada cuando ella comenzó a trabajar, tenía tres hijos”, y luego añade “iba todos los días, en el horario de la mañana” (fs. 34 A.A.). La Administración califica el testimonio de BB como “válido”, “claro y espontáneo… y declara haber sido patrona durante ese período” (fs. 24 A.A.); y el testimonio de CC también es considerado como “espontáneo, no presenta signos de duda durante el interrogatorio” (fs. 37 A.A.). Las declaraciones reseñadas, así como la valoración que de las mismas realiza la Administración, permiten inferir de por sí la ocurrencia de los servicios denunciados. En efecto, estamos ante testimonios provenientes de quienes se atribuyen la calidad de e mpleadoras, sin resultar objetada tal atribución por el Banco de Previsión Social. Por tanto, se trata de testigos que se encontraban en una relación directa e inmediata con los hechos denunciados por la actora, lo que les confiere una posición única o hasta privilegiada frente al objeto a probar. La propia Administración considera los testimonios como espontáneos, claros y válidos; pese a todo lo cual concluye que los servicios prestados para las empleadoras deponentes no resultaron probados, sin un mayor esfuerzo argumental. La posición de la demandada resulta hasta contradictoria, pues califica las declaraciones de las empleadoras como válidas, pero las descarta al momento del acto administrativo decisorio. En su contestación, la demandada sustenta la refutación de estos testimonios en la relación de parentesco que existe entre ambas declarantes, quienes serían cuñadas. No hay razones para subestimar los testimonios en base de tal argumento, en tanto no exist e relación de parentesco con la accionante que es la auténtica interesada; pero el vínculo familiar entre los testigos no es razón suficiente para restar credibilidad a los testimonios. Cabe agregar dos cuestiones adicionales para desestimar esta defensa. Primero, la actora desde un primer momento indicó que entre sus empleadoras existía el vínculo indicado, en tanto manifiesta que conoció a BB“por medio de su cuñada CC” (fs. 11 A.A.), aspecto nunca ocultado. Segundo, el Banco de Previsión Social no consideró este vínculo en vía administrativa para desacreditar los testimonios, lo que recién invoca al contestar la demanda, por tanto, ha de entenderse que no fue un motivo significativo para denegar el reconocimiento de los servicios denunciados. Sin perjuicio de lo indicado, las declaraciones de las empleadoras, fueron corroboradas por la testigo DD, quien relata “trabajó con BB… ahí trabajaba 4 veces a la semana, en el horario de la mañana, desde 1979 hasta cerca de 1983… después sé que trabajó en la casa de CC en Varela… en esa casa trabajaba todos los días, entraba a las 8:00 y salía a las 14:00. Realizaba tareas de limpieza y además cocinaba, estuvo trabajando desde 1983 hasta 1986 más o menos” (fs. 21 A.A.). La testigo explica que “conocía donde estaban ubicadas las casas donde trabajó, pero nunca entré a ninguna, vi a AA trabajando en algunos de los trabajos que coincidía que yo pasaba y ella estaba en la vereda” (fs. 21 A.A.). La Administración incurre en crasos errores de valoración de este testimonio, en tanto no repara del carácter confirmatorio de las declaraciones de las empleadoras. Asimismo, desmerece el mismo en atención a la que la testigo “conoce la ubicación del lugar de trabajo, pero no la casa en sí” (fs. 24 A.A.), cuando, como ya se afirmara, estamos ante una forma de trabajo que se cumple en el recinto privado del empleador, inasequible a terceros, por lo que no puede exigirse que el testigo conozca la casa u hogar del empleador. Tampoco analiza la información sustantiva que proporciona la testigo: días y horarios de trabajo, períodos de servicios, domicilios, etc.; todos aspectos que corroboran lo atestiguado por las empleadoras. En conclusión, de las declaraciones que vienen de transcribirse, se puede tener por acreditado que la actora prestó servicios los servicios denunciados, con la particularidad de realizarlo sin inscripción ante el Banco de Previsión Social, o sea en situaci ón de informalidad. De allí que, puede valorarse probado el trabajo en relación de trabajo o servicio de la accionante. En consecuencia, entiende el Tribunal, que la prueba fue erróneamente valorada en la investigación realizada por la Administración en tanto partió de un estándar probatorio excesivo y sin respaldo normativo que lo justificare. Asimismo, es cuestionable el procedimiento de valoración de la prueba empleado por la Administración, en tanto se basa exclusivamente en la consideración individual y aislada de cada declaración, sin relacionar las mismas ni analizarlas conjuntamente. En definitiva, la valoración de la totalidad de las pruebas producidas en la etapa administrativa y judicial (fs. 51 y ss. testimonio de EE, y fs. 57 y ss. testimonio de FF), de modo unitario y en su conjunto, informa en grado de probabilidad prevalente que la accionante realizó tareas que califican como trabajo en “relación de trabajo o servicio”, para las Sras. BB y CC en los períodos denunciados, lo que deslegitima lo resuelto por la Administración al desconocerlos. Esto es, de las dos hipótesis – trabajó y no trabajó – resultó mayormente confirmada por testimonios coincidentes en lo sustancial, la primera: que trabajó tal cual lo relató primero en la promoción del reconocimiento ante el BPS y luego en esta acción judicial. Este Tribunal en innumerables fallos, ha entendido que no es necesario exigir una precisión extrema en las declaraciones de quienes atestiguan acerca de los servicios prestados por el interesado, especialmente si esos hechos datan de mucho tiempo atrás (más de 40 años) como en el presente, por lo que no se puede pretender que los relatos sean detallados y dotados de una gran exactitud de detalles, sin perjuicio que en la especie tal precisión se encuentra presente en los testimonios citados. En efecto, en casos similares, expresó que: “En tal sentido vale recordar consideraciones vertidas en Sentencia N° 457/2011 en cuanto a que “(…) La Administración tampoco tuvo en cuenta que la apreciación de la prueba testimonial debe hacerse tomando en cuenta las circunstancias de conocimiento de l os testigos y el contexto en el que se desarrollaron los hechos objeto del testimonio; siendo lógico que surjan imprecisiones y desprolijidades cuando se declara sobre acontecimientos acaecidos hace mucho tiempo (…)”. (cf. Sentencia 810/2016). Y, en el mismo enfoque, sostuvo que: “En este sentido, la Corporación ha señalado ante casos similares que “(…) corresponde admitir que no cabe exigir una puntillosa pulcritud en la deposición de quienes atestiguan sobre servicios denunciados por el interesado en obtener el amparo jubilatorio , sobre datos de la vida ocurridos tiempo atrás (sentencias 457/2011, 434/2009, 193/2008 (…)”, lo que (…) no significa una suerte de franquicia probatoria en favor del interesado, que determine el auxilio anulatorio en base a una excesiva benignidad en la valoración del informativo testimonial aportado (sentencia 809/2012)” (sentencias N° 143/2017 y 1053/2017)” (cf. Sentencia 355/2018). Por ende, los períodos denunciados, debieron haberle sido reconocidos a la Sra. AA. En consecuencia, procede anular el dispositivo del acto en cuanto no tuvo por reconocido el período de actividad de denunciado. Debe decirse, además, que la interpretación de los hechos que se entendieron probados concreta el pasaje de la economía informal a la formal de acuerdo con la Recomendación 204 de OIT que reconoce que “la mayoría de las personas que se incorporan a la economía informal no lo hacen por elección, sino como consecuencia de la falta de oportunidades en la economía formal y por carecer de otros medios de sustento”. La interpretación judicial de los hechos como se hace en la presente, se erige en una medida adecuada “…a fin de asegurar una cobertura y una protección apropiadas de todas las categorías de trabajadores y unidades económicas” (art. 9). Finalmente, también debe decirse que el peso del tramo de duda que hubiere quedado respecto de la ocurrencia de los hechos vinculados al trabajo de la Sra. AA, teniendo en cuenta el deber de fiscalización por parte del BPS que parece no haberse actuado, resulta razonable que lo soporte toda la comunidad – socializando el gasto – y no la Sra. AA. XI) Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República y artículos 23, 24 y 25 del Decreto- Ley Nº 15.524, el Tribunal, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Rossi (r.), Dr. Reyes, Dr. Ettlin. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).