Sentencia Definitiva N° 388/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de julio de 2026 No. 388 Ministro redactor: Dr. Alberto Reyes VISTOS : Para definitiva, estos autos: “MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad ” (Ficha N o. 368/2024) y su acumulado de igual carátula (Ficha N o. 450/2024). RESULTANDO : I) En los acumulados, el Ministerio de Salud Pública, dedujo pretensión anulatoria contra los siguientes actos: En la Ficha N° 368/2024: Resolución de la Sub Dirección Técnica de la Asesoría Tributaria y de Recaudación N°1442/2023 del 09/11/23, por la que se rechazó la petición promovida por la actora de declaración de prescripción de adeudos del período 11/2004 a 12/ 2005 (fs. 35 vto. A.A). En la Ficha N° 450/2024: Actos implícitos contenidos en las facturas emitidas el 29/08/23 y el 01/09/23 que establecieron multas y recargos a partir de la rectificativa de la funcionaria AA en el período 11/2004 a 12/2005 (fs. 39 vto. y 40 de obrados). II) Como fundamento de sus pretensiones, ensayó los mismos agravios en ambos expedientes: En la Ficha N° 368/2024: (fs. 43 a 49 vto.). En la Ficha N° 450/2024: (fs. 24 a 28 vto.). Señala que a través de la factura N°1226226845 emitida el 16/03/23 se le informó de la deuda por la suma de $ 252.206, razón por la cual tramitó petición calificada ante BPS solicitando la prescripción de adeudos tributarios. Igualmente, ante el riesgo de suspensión del Certificado Único, abonó el monto reclamado a la espera de las resultas de la petición. El monto reclamado se encontraba, al momento de la factura, prescripto por el transcurso del tiempo (más de diecisiete años). Refiere, así, al art. 38 del Código Tributario que impone un plazo prescripcional de cinco años. Agrega lo dispuesto por la Ley N°16.713 en su art. 152 que establece que el BPS puede declarar de oficio tal prescripción toda vez que se configuren los supues tos constitutivos de esta, como era el caso. El acto encausado es abusivo, negador de la prescripción, por tanto, ilegítimo y lesivo del interés directo, personal y legítimo de la actora. Radica la ilegitimidad del acto en la violación a normas de jerarquía legal, entre ellas, los arts. 38 y 39 CT, habiendo operado la prescripción. El Organismo invocó una renuncia a la prescripción en una Resolución de Directorio del 27/02/2008 (RD 5-8/2008) ante una rectificación efectuada por la actora en el Registro de Historia Laboral de una funcionaria de la Cartera, siendo ilegítimo que un acto administrativo pretenda tener mayor valor que la Ley. Postula la ilegitimidad de la RD 5 -8/2008 en tanto limita de forma contraria a Derecho la posibilidad de rectificación. Conforme el Código Tributario, la prescripción opera por el no pago de la deuda del sujeto pasivo y la inacción del sujeto activo transcurrido un determinado período de tiempo (cinco, en el caso particular). La inercia del acreedor libera al deudor, sin qu e sea necesaria actividad alguna por parte del sujeto pasivo. Opera ipso iure. Agrega que, incluso, se excedieron los diez años que dispone el artículo 39 del CT. Por su parte, el artículo 152 de la Ley N°16.713 concibe la declaración de prescripción tanto de oficio como a petición de parte, quedando así reglada la decisión de la Administración Tributaria. No resultan trasladables, en materia tributaria, las cuestiones de la obligación del Derecho Civil. Los adeudos tributarios reclamados mediante los actos implícitos (dirimidos en el acumulado Ficha No. 450/2024) se encuentran extintos por modo prescripción. Se agravia, asimismo, en la violación al principio de legalidad (no existe tributo sin ley que lo establezca), así como los principios de seguridad jurídica y verdad material. En definitiva, solicitó la anulación de los actos. III) Conferido el correspondiente traslado, la Administración demandada defendió la validez de los actos procesados, ensayando los mismos argumentos en ambas Fichas. En la Ficha N° 368/2024: (fs. 53 a 55 vto.). En la Ficha N° 450/2024 : (fs. 68 a 70 vto.), solicitando en ésta, la acumulación de las Fichas relacionadas. Sostuvo que la RD 5 -8/2008 permite la rectificación de las nóminas fuera de plazo, sujeto a la voluntad de cumplimiento de la obligación. Al ser extemporánea se exige la renuncia a la prescripción. En el sistema ello se indica a través de un aviso en pantalla que indica la renuncia a la prescripción de la deuda para poder continuar. La RD 5 -8/2008 fue dictada por el directorio del Organismo en el marco de las atribuciones otorgadas por la Constitución y por la Ley N° 15.800. Para la renuncia a la prescripción ya consumada corresponde aplicar el art. 1189 del Código Civil en virtud de la remisión hecha por el art. 14 del Código Tributario. La norma civil no admite la renuncia de antemano a la prescripción, pero permite renunciar a la prescripción ya configurada. Por lo anterior, concluyó que la actuación de la Administración se ajustó a Derecho y solicita se confirmen los actos impugnados. IV) Abierto el juicio a prueba, solo la demandada ofreció en ambos expedientes, consistente en las resultancias de autos y los antecedentes ya agregados a las causas (en la Ficha N° 368/2024 a fs. 59 y en la Ficha N° 450/2024 a fs. 85). V) Las partes alegaron por el plazo común de 15 días, en la Ficha N° 368/2024, la actora de fs. 65 a 68 vto. y la demandada de fs. 70 a 71 vto.; en tanto en la Ficha N° 450/2024, la parte demandada lo hizo de fs.89 a 90 vto. y la actora de fs. 92 a 95. VI) Por Resolución N° 93 del 27/02/25 (fs. 75 a 78 de la Ficha N° 368/2024), se resolvió hacer lugar a la solicitud de acumulación de los autos Ficha N° 368/2024 y N° 450/2024, tramitándose en el expediente más antiguo Ficha N° 368/2024, haciéndose efectiva la misma el 11/06/2025 (fs. 78 vto.). VII) Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen N o. 501/2025, del 01/09/2025 (fs. 81 y 82 infolios), aconseja anular los actos impugnados. VIII) Puestos los autos para sentencia, previo estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución, arts. 317 y 319 y Ley N o. 15.869 del 22/06/1987, arts. 4 y 9). II) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, anulará los actos procesados. III) Conforme surge de los antecedentes administrativos allegados a la causa, las actuaciones se originan con la petición de prescripción de adeudos tributarios formulada por el Ministerio de Salud Pública el 26/04/23 (fs. 2 , A.A.). La Administración afirma haber recibido una factura de aportes emitida en fecha 16/03/23, en la cual se informa de una deuda por el período 11/2004 - 12/2005 (fs. 5 vto. - 8, A.A.). En atención a ello, en la primera oportunidad entiende que tal adeudo se encuentra prescrito por lo que debe declararse la prescripción de los tributos. La Administración instruyó la petición, informando que el adeudo se generó en virtud de una “rectificativa” ingresada en fecha 16/03/23 por un usuario del Ministerio (fs. 14 vto. y 15 A.A.). A fs. 18 A.A. se amplía lo informando, subrayándose que se habilitó a las empresas de aportación civil la rectificación de nóminas por períodos vencidos a partir de noviembre de 2003, recibiendo la empresa un mensaje en que se advierte que se renuncia “a la prescripción de la deuda correspondiente al período declarado” . De esta forma, al haberse realizado la rectificativa, implícitamente se renuncia a la prescripción. De lo informado se confiere vista al Ministerio con fecha 30/08/23 (fs. 22 vto. A.A.), quien la evacúa a fs. 24 vto. a 26 A.A. reafirmando la prescripción de la deuda y la ilegitimidad de supeditar la rectificación tardía a la renuncia de la prescripción. Los descargos son analizados por Informe del 27/09/23 (fs. 29 A.A.), concluyendo el procedimiento administrativo con el dictado de la Resolución Nº 1442/2023 de 09/11/23 dictada por la Sub Dirección Técnica de la Asesoría Tributaria y Recaudación por la cual no se hace lugar a la petición de prescripción presentada (fs. 35 vto. A.A.). Por su parte, los actos administrativos implícitos - Facturas N°1269126439 y 1269432004, impusieron a la actora multas y recargos devengados como consecuencia de la rectificativa realizada en el Portal de Servicios de BPS, a consecuencia de los adeudos tributarios referidos. IV) La cuestión a resolver resulta de pleno Derecho, consiste en determinar si resulta legítima la decisión del BPS de instar a la parte actora a renunciar a la prescripción de la deuda, como condición para rectificar los códigos en las historias laborales de sus funcionarios. No resulta controvertido que la deuda en cuestión refiere a un período anterior a diez años desde la solicitud (período comprendido del 11/2004 a 12/2005) sin que hayan operado causales de interrupción del término de prescripción. De modo que asiste plena razón a la parte actora en su planteo, siendo ilegítimo el acto que no ampara su solicitud y en consecuencia los actos implícitos contenidos en las Facturas que imponen multas y recargos. El Tribunal ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en casos similares, cuyas conclusiones resultan enteramente aplicables al caso, así en Sentencia N° 223/2022 (entre otras), ha expresado: “Resulta útil convocar a los argumentos expuestos por la Corporación en numerosas sentencias, pronunciamientos en los cuales, citando las opiniones de Rodolfo SALDAIN y de Gonzalo MARTÍNEZ ALBA, se dijo: “La prescripción extintiva en materia tributaria, es la pérdida del derecho de la Administración al cobro de los tributos y/o las sanciones e intereses, acaecido por el no uso del derecho durante un determinado tiempo. En primer término, es un acto jurídico. Y esto en tanto ocurre, cuando la Administración, con su inacción, revela un comportamiento social relevante jurídicamente, que por ser tal recibe un efecto asignado por el orden jurídico. En segundo término, la prescripción es un modo de extinción de la obligación tributaria, es decir que opera sobre el derecho de la Administración para el cobro de los tributos. En consecuencia, lo que se prescribe es el derecho de crédito de la Administración y no solamente la acción procesal para gestionar su cobro coactivo. Los argumentos dados por la doctrina para fundar este extremo pueden resumirse en los siguientes: a. El artículo 28 del Código Tributario, bajo el nomen iuris: "Modos de extinción de la obligación" refiere, en un mismo pie de igualdad al: "pago, compensac ión, confusión, remisión y prescripción". b. El artículo 38 del referido cuerpo normativo, establece expresamente que lo que se prescribe es: "El derecho al cobro de los tributos..."; esto es: el derecho de crédito; la obligación tributaria. La doctrina del Derecho Tributario es conteste en el punto. En tercer término, en Derecho Tributario la prescripción opera ipso iure, esto es: opera de pleno derecho para producir el efecto liberatorio, por cuanto constituye un acto jurídico eficaz, cuando se cumple el tiempo de inercia del acreedor. El interesado en valerse de ella no está obligado a realizar ninguna actividad procesal, salvo que, en calidad de prevención, provoque una declaración de mera certeza. Si bien en el Derecho Civil puede ser discutible el tema, pues al primer hecho (transcurso del tiempo), debe agregársele un segundo hecho: que el deudor la invoque, oponiendo la excepción de prescripción (art. 1447 N° 8 del C.C.), no sucede lo mismo en Derecho Tributario. Las siguientes razones abonan dicha conclusión: a. El art. 28 del Código Tributario, no establece que la prescripción se haga valer únicamente por la vía prevista en el art. 1447, nral. 8 del C.C.; esto es: por vía de excepción. El CT no contiene remisión alguna y sólo refiere al modo de extinción de la obligación. b. El artículo 152 de la Ley 16.713 impone al Banco de Previsión Social el deber de declarar la prescripción de la obligación tributaria. Esta declaración es una facultad reglada y no discrecional, aun cuando no la alegue el interesado. La jurisprudencia se ha pronunciado a favor de la extensión de este deber a toda la Administración Tributaria. c. El principio de verdad material, que implica que el acto administrativo deba fundarse en motivos rea les, verdaderos, so pena de ilegitimidad. Al no ajustarse a los hechos materialmente verdaderos, el acto está viciado de nulidad insanable, por falta de causa o motivo. Es evidente, pues, que la Administración se encuentra en situación de deber: debe declarar la prescripción, pues ésta ha operado por el simple transcurso del tiempo. En síntesis, y conforme a lo expuesto, luego de operada la prescripción, la obligación que tenía naturaleza tributaria, sus sanciones e intereses, y que como tal estaba comprendida en las definidas en el art. 10 del C.T., ha perdido ese carácter, lo que de termina su total extinción (siempre que no haya un acto interruptivo o suspensivo del término legal de prescripción)” (La Ley, cita online UY/DOC/27/2009)” (Cfme. Sentencia N° 80/2014)” (Cf. Sentencias Nos. 450/2021, 51/2021, 727/2020, 599/2019, 706/18 y 573/18 entre muchas). A ello debe agregarse que “la omisión de declaración de la prescripción por parte del BPS una vez consumada ésta, constituye una conducta contra leggem, y por ende no es convalidable por acto alguno del sujeto pasivo del tributo o aporte; cualquier conduct a posterior es indiferente, dada la especial naturaleza de la extinción en cuestión” (Cfme. Sentencia TAC 3° N° 44/2010)” (Cf. Sentencia No. 428/17). Tal prescripción opera de pleno Derecho, por el simple transcurso del tiempo, estando la Administración en situación de deber de así declararlo. Véase que, como ha apuntado reiteradamente el Tribunal, se prescribe: "El derecho al cobro de los tributos..."; esto es: “el derecho de crédito; la obligación tributaria”. La declaración es una facultad reglada y no discrecional, aun cuando no la alegue el interesado; por lo cual la renuncia a la prescripción no tiene valor alguno y carece de sustento legal. Tampoco la RD 5-8/2008 resulta reglamentaria de la normativa legal aplicable ni de los principios que dice tutelar, y si así lo fuera, sería claramente ilegítima. Su mera invocación no da respaldo alguno a la pretensión del BPS, desde que solo pretende aplicar una disposición que le es propia: acto administrativo que si bien es de carácter general no tiene mayor valor que la Ley. En definitiva, conforme señala el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo: “procede en la especie atender el art. 152 de la ley No. 16.713 a fin de que el ente previsional declare la prescripción del derecho al cobro de los tributos por encontrarse la deuda extinta y una vez efectuado proceda a hacer lugar a lo solicitado, rectificando consecuentemente los registros de las historias laborales de los códigos especiales de los funcionarios investigadores del IIBCE”. V) En conclusión, en el caso, teniendo presente que la prescripción opera ipso jure extinguiendo el derecho de crédito del acreedor tributario y no meramente la acción procesal y que al extinguir el derecho y no sólo la acción, la obligación tributaria siquiera subsiste como obligación natural a cargo del contribuyente, por lo cual cualqu ier reconocimiento de una obligación tributaria prescrita, carece de cualquier virtualidad jurídica; es claro que las obligaciones tributarias que la Administración procuró cobrar, denegando la petición y emitiendo las facturas por multas y recargos, son actos que adolecen de nulidad, correspondiendo que así se declare en la instancia. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, FALLA : Ampáranse las pretensiones anulatorias en las causas acumuladas y, en su mérito, anúlanse los actos administrativos procesados en el cúmulo. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Rossi, Dr. Reyes (r.), Dr. Ettlin. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).