Sentencia Definitiva N° 382/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de julio de 2026 No. 382 Ministro redactor: Dr. Alberto Reyes VISTOS : Para definitiva, estos autos caratulados: “AA con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 448/2024). RESULTANDO : I) El 22.7.2024, compareció la actora con demanda dirigida a obtener la nulidad de la Resolución No. 175/2023 del 14.7.2023, dictada por la Directora General del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en ejercicio de atribuciones delegadas, que sancionó a la accionante con una suspensión equivalente a la preventiva cumplida hasta la fecha de la resolución, con la retención de medios sueldos correspondiente por incurrir en una falta administrativa grave consistente en incumplimiento de sus deberes funcionales (fs. 25/29 infolios y 39vto/42, A.A.). En su libelo (fs. 39/50vto), expresó, sintéticamente: En lo medular, sostuvo que, si bien la Administración cuenta con discrecionalidad, esta debe de motivar su decisión, la que además debe de ser razonable. Indicó que el margen de apreciación con el que cuenta la Administración la hace también propietaria de la mejor posición para valorar las circunstancias concurrentes y poder apreciar debidamente el perjuicio causado. Manifestó que se configuró abuso de poder, existió falta de idoneidad cuantitativa de lo dispuesto en cuanto al fin para lograr el resultado final. Afirmó que se configura una evidente discordancia de la falta con la pena. Teniendo descartado el empleo de la violencia física (lo que surge fehacientemente del contenido del expediente) mediante la utilización de una tijera; hace que en peor de los casos se limite a una discusión con tono de voz elevado. Añadió que se consideran sucesos acaecidos con notoria distancia temporal respecto a la denuncia. También que se debe considerar su situación, se trata de una funcionaria que no ha recibido observaciones ni sanciones de ningún tipo en su carrera administrativa previo a estos sucesos. Indicó que mal puede argüirse una hipótesis de escándalo público cuando uno de los funcionarios que se ubica en Informes no tuvo conocimiento de la situación sino hasta el día siguiente. Además, frente a la presencia de efectivos policiales y de una empresa de seguridad en el piso en el cual sucedieron los hech os, ninguno de estos debió ejercitar ninguna acción. Señaló que existió desviación de poder, el fin querido con la decisión se apartó del fin debido. II) El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), al evacuar el traslado (Decreto No. 4450/2024, fs. 61), contestó controvirtiendo los argumentos esgrimidos por la pretensora y defendiendo la legitimidad del acto enjuiciado (fs. 63/68): Sostuvo que la Administración actuó correctamente dentro de sus facultades discrecionales, aplicando una sanción disciplinaria luego de un procedimiento administrativo en el cual se brindó a la funcionaria involucrada todas las garantías del debido proceso. Indicó que se acreditó que la funcionaria sometida a sumario ha mantenido una conducta agresiva, violenta y confrontativa hacia sus compañeros de trabajo de manera reiterada. Vulnerando así los deberes funcionales de respeto y obediencia hacia sus superior es, así como los principios de decoro y dignidad, conforme al art. 21 de la Ley N° 17.060, arts. 340 y 337 TOFUP y art.14 del Decreto N° 30/003. Señaló que la prueba fue analizada de forma absolutamente objetiva y siguiendo las reglas de la sana crítica. No se trató de un simple intercambio laboral entre funcionarios, sino que el mismo fue una conducta con notorios signos de violencia. En definitiva, afirmó que el acto cuya nulidad se pretende fue dictado dentro de las potestades discrecionales de la Administración y en base a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. III) Por Decreto No. 5576/2024 (fs. 70) se abrió el juicio a prueba, que fue ofrecida por la actora (fs . 72 y vto .), por intimación y testimonial, que se diligenció; y el 24.7.2025 se dio cuenta del estado de los procedimientos, por lo que por Decreto No. 3178/2025 (fs. 128) se dispuso el alegato de las partes, habiendo alegando de bien probado la demandada de fs. 130 a 132 y la actora a fs. 134 a 142 vto. La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen No. 630/2025, aconsejando la confirmación del acto resistido (fs. 145/148vto). Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio sucesivo se acordó la misma en legal forma (fs. 150). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución, artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión anulatoria. II) De los antecedentes surge que, con fecha 17.3.2023, se denunció, por parte de la supervisora Dra. BB, a la actora por conductas de violencia laboral que calificó como grave (fs. 3). Por Resolución del 30.3.2023, la Directora General del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), resolvió disponer la instrucción de un sumario administrativo a efectos de determinar la responsabilidad de la funcionaria denunciada respecto de los hechos informados, con suspensión de sus tareas funcionales y retención de medios sueldos (fs.5). Se diligenció prueba, así fue que se tomó declaración a distintos funcionarios en relación con los hechos que fueron denunciados. La instructora sumariante concluyó que existieron diversos hechos que dificultaron el relacionamiento interpersonal entre la Sra. AA y sus compañeros de oficina, que afectan el ambiente laboral e impactan en el servicio negativamente. Conflictos con los funcionarios CC, DD y EE. Lo que determinó que aconsejara sancionarla por la comisión de falta grave de acuerdo a lo previsto por el art.10 del Decreto 222/014. Fue así que, la Asesoría Jurídica compartió el dictamen de la instructora sumariante (fs.38 A.A) y, con fecha 14.7.2023, se dictó la accionada (fs. 40-41 A.A.). III) El Tribunal, en mayoría, compartiendo lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda y confirmará el acto administrativo procesado, por los fundamentos que se pasan a exponer. El objeto de la controversia es determinar si ( a) la conducta atribuida a la accionante reviste entidad suficiente para configurar una falta administrativa grave; ( b) la sanción es proporcional a la falta, o si hay discordancia; ( c) si la Administración incurrió en desviación o abuso de poder, en particular respecto de la alegada finalidad encubierta vinculada a la situación funcional y personal de la accionante. En primer lugar, cabe destacar que analizadas la prueba diligenciada en el procedimiento administrativo disciplinario se concluyó que la sanción aplicada resulta ajustada a Derecho y proporcional. En relación con los hechos denunciados se tomó la declaración de distintitos funcionarios. A saber: la funcionaria BB (supervisora- denunciante), depuso respecto de distintos incidentes entre la funcionaria sumariada y otros funcionarios: “AA le contesta a EE a los gritos” , luego de relatar que intervino, de todas formas, declara que nuevamente ve que AA estaba discutiendo de nuevo con EE“…cuando salgo de la oficina y voy subiendo la rampita , ahí veo que AA tenía una tijera en la mano y se encima a EE, enseguida le grito su nombre, y ella decía que era Jefa de Sección, que le estaban faltando el respeto, y le digo que baje esa tijera, que se vaya y ella dijo que no se iba, agarró su cartera, subió y bajo a comprarse comida, a lo cual amagó de nuevo a g enerar otra discusión con EE, la paré nuevamente y se calmó” (fs.8 vto.9 A.A.). También se refirió a un episodio con la funcionaria CC “AA le grita al hombre que no puede hablar ahí y que corte la llamada, CC le pide a AA que no le diga eso porque el señor estaba buscando información para solucionar el trámite, y después de esa situación AA no le volvió a dirigir la palabra a CC” (fs.9 A.A.). Por su parte, la funcionaria CC, en relación a ¿cuál fue la conversación y los términos de la misma con la funcionaria EE? Respondió que “Sonaba como un altercado, con todos los ingredientes, voz elevada, enojo” (fs.9 vto. A.A.). La funcionaria FF, declaró que el conflicto tuvo tres etapas y que solo presenció la última. Expresó: “Yo estaba sentada en el puesto 6 del Cac y EE en el 7, estábamos solas hablando de autos porque no había público, ella había salido de la oficina de la supervisión que había tenido una conversación, era una discusión con BB, esa fue la segunda etapa del conflicto. En esto viene AA, siempre con la tijera en la mano, la tenia agarrada del filo, porque ella antes que se diera el conflicto estaba recortando fotocopias que yo le di para recortar. Y viene increpándole a EE, le dijo yo soy jefe de sección yo no soy un portero, que tenía muchos años acá y a todo esto EE le seguía diciendo ya está AA, ya hablamos, que basta, pero bien…” (fs.14 A.A.). La funcionaria GG, consultada en relación a los hechos ocurridos entre la Sra. AA y EE el día 16.3.2023, expresó “lo que yo presencié sería como la tercera etapa del suceso, cuando AA va a la plataforma a seguir hablando o discutiendo (…) EE había salido de la oficina de BB y se sentó en el puesto 6 después viene AA y seguía la discusión...”. En relación a como notó a AA, expresó “…la noté enojada, pero yo no sé si fue por esto puntual o algún acontecimiento anterior, me parece que AA venía aguantando cosas y con eso explotó, yo la conozco y el día que la vi tan enojada era extraño para mi verla así” (fs. 15 vto. A.A.). En dicho marco, se coincide con lo señalado por la Procuraduría: “Claramente estas situaciones de desconsideración y de pretender hacer valer su jerarquía funcional en forma desmedida con respecto a sus subalternos e incluso irrespetando a sus superiores, implica violación de los deberes funcionales y repercuten negativ amente en el ambiente laboral distorsionando la imagen que debe trasmitir un organismo público. Y ello emerge, sin hesitación, de los antecedentes agregados a la causa” (fs.148). La parte actora tampoco aportó prueba que permita rechazar la decisión adoptada por la Administración. Por ello, en mayoría se entiende que la accionante observó una reiterada conducta agresiva e irrespetuosa para con sus subalternos y superiores. Ello está probado (fs. 8 vto. a 16 vto., A.A.). En dicho marco, se comparten las conclusiones del informe letrado del 8.6.2023 en tanto “Se produjo una profusa prueba con diversidad de testimonios tanto en relación con la presencialidad del hecho, como a detalles sobre el relacionamiento previo y posterior de las funcionarias intervinientes (…) No existen dudas sobre la existencia de un eve nto que trastocó el habitual funcionamiento de la oficina a partir de una reacción desmedida por parte de la Sra. AA y que dada las dimensiones, la intensidad y tenor de la conversación capto la atención, generando una situación distorsiva y eventualmente perjudicial para el ambiente laboral y para la imagen del servicio” (fs. 31-31 vto. A.A.). Por lo anterior, y de los distintos testimonios, surge acreditado el mal relacionamiento de la accionante para con sus compañeras de oficina y varios episodios reiterados en los que demostró extralimitarse en su relacionamiento, llegando a instancias de violencia. Tales situaciones conflictivas efectivamente implican una violación de los deberes funcionales y repercuten negativamente en el ambiente laboral. De acuerdo con lo que surge del expediente administrativo, la accionante contravino el artículo 21 de la Ley No. 17.060 y el artículo 15 del Decreto No. 30/003. Estas disposiciones conllevan el deber de todo funcionario público de observar conductas acordes que no menoscaben la integridad y dignidad de sus compañeros y del personal superior. Tal inobservancia constituye una falta grave conforme al artículo 74 de la Ley No. 19.121 y al artículo 29 del Decreto No. 222/014. Sentado ello, es posible afirmar que la conducta atribuida a la accionante reviste entidad suficiente para configurar una falta administrativa grave, sin que se advierta desproporción ni discordancia entre la falta y la sanción impuesta. En este marco, la calificación de la falta y la determinación de la sanción corresponden a la autoridad administrativa, y el control judicial se limita a casos en que pueda evidenciarse desproporcionalidad o irrazonabilidad, entendidas como arbitrariedad, abuso, exceso o desviación de poder. Todo lo demás se encuentra dentro del ámbito de la política punitiva, que en este caso es potestad de la jerarca del MTSS. Al respecto, conocida es la postura del Tribunal en cuanto: “ Por lo demás, como tiene dicho la Corporación, la elección de la reprimenda resulta, en principio, de resorte de la Administración y es cuestión normalmente ajena a la jurisdicción, en cuanto corresponde al criterio discrecional del jerarca administrativo, salvo cuando se aprecie una evidente discordancia de la falta con la pena o, una desproporción susceptible de configurar desviación o exceso de poder, que como viene de exponerse, no se advierte en el caso. (Cf. Sentencias Nos. 134/2022, 22/2022, 420/2021, 80/2021, 725/2020, 325/2020, por citas algunas de las más recientes)” . (conf. Sentencia 8/2026). Naturalmente, nada de ello se vislumbra en las presentes actuaciones. En lo que respecta al agravio fundado en el actuar desviado o abusivo de la Administración, en relación con la alegada finalidad encubierta a la que aludió la accionante, este también debe ser rechazado. Ello por cuanto la accionante no probó la finalidad encubierta alegada. Obsérvese que, en su escrito de prueba, la accionante ofreció prueba testimonial y por oficio. La testimonial, como surge del escrito, está dirigida a probar el vínculo de la accionante y cómo esta desempeñaba sus funciones en el CAC, así como el conocimiento respecto del hecho que suscitó el acto administrativo impugnado; y, por oficio, se solicitó la remisión de dos expedientes relativos a la funcionaria accionante (fs. 72 y vto., infolios). Del análisis de las declaraciones testimoniales, no surge acreditado ni es posible inferir que la Administración haya actuado en la forma desviada que la accionante señaló (fs. 80 a 86 y 120 a 124, infolios). En cuanto a los expedientes que la accionante solicitó se agregaran como prueba por oficios, éstos refieren a una petición formulada por la accionante el 2.7.2024 a fin de que se reviera la calificación que obtuvo en la evaluación de desempeño por el perío do comprendido entre el 1°.1.2023 y el 31.12.2023. Sin embargo, de dichas tramitaciones tampoco surge un accionar desviado por parte de la Administración. Tampoco existen en autos otros elementos de convicción que permitan arribar a tal conclusión. En suma, se entiende que la falta está probada, y es correcta su calificación como grave. La sanción no es desproporcional a la falta, y, no se acreditó la finalidad encubierta alegada por la accionante. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, en mayoría, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Rossi (d.), Dr. Reyes (r.), Dr. Ettlin. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada). Dra. Rosina Rossi. DISCORDE: en tanto considero que el agravio relativo a la desproporción de la medida sancionatoria efectivamente resulta de recibo. Me interesa destacar que en el informe sumarial de 8.6.2023 se concluyó en relación a los eventos analizados que: “Se produjo una profusa prueba con diversidad de testimonios tanto en relación con la presencialidad del hecho, como a detalles sobre el relacionamiento previo y posterior de las funcionarias intervinientes relativos a las intervinientes del suceso como con otros compañeros de trabajo. No existen dudas sobre la existencia de un evento que trastocó el habitual funcionamiento de la oficina, a partir de una reacción desmedida por parte de la Sra. AA y que dado las dimensiones, la intensidad y tenor de la conversación captó la atención, generando una situación distorsiva y eventualmente perjudicial para el ambiente laboral y para la imagen del servicio”; y que “...la actitud de la ahora sumariada no h a ayudado a generar un ambiente laboral sano y adecuado, por lo que entendemos debería sancionarse como falta grave de acuerdo a lo previsto por el art. 10 del Decreto 222/014”. Asimismo, allí se invocó el art. 15 del Decreto No. 30/003 (fs. 31 y vto. A.A.). Pues bien, el art. 15 del Decreto No. 30/003 dispone: “(Respeto). El funcionario público debe respetar a los demás funcionarios y a las personas con quienes debe tratar en su desempeño funcional y evitar toda clase de desconsideración (art. 21 de la ley 17.060)”. Y el art. 10 del Decreto No. 222/014 que: “Las faltas, al momento de imputarse, se deberán clasificar en leves, graves y muy graves, atendiendo a las siguientes circunstancias: 1) El deber funcional violentado. 2) El grado en que haya vulnerado la normativa aplicable. 3) La gravedad de los daños causados. 4) El descrédito para la imagen pública de la Administración. La responsabilidad disciplinaria aumenta en función de la jerarquía del funcionario que comete la falta". A fin de examinar el quantum de sanción de suspensión dispuesta en el acto resistido, resulta ilustrativo observar el tramo final del procedimiento sumarial seguido. A fs. 33 y ss. A .A. la funcionaria evacuó la vista conferida sobre el citado informe sumarial, indicando en el punto 2 de su petitorio que: “En definitiva, se califique el hecho objeto de este procedimiento a lo más como falta leve…”. Subrayo esto, en función de que en el informe jurídico de fecha 10.7.2023, previo al dictado del acto, reiterando lo expuesto en el informe circunstanciado agregó sobre la ponderación de la falta como grave, por lo que “ debería graduarse la sanción correspondiente de acuerdo a los criterios que usualmente se aplican conforme al Artículo 10 del Decreto N° 222/014” (fs. 321 y ss. AA. El subrayado me pertenece). No obstante, directamente fue dictado el acto de marras con fecha 14.7.2023. Visto esto, caben dos apreciaciones relativas a los agravios expuestos. En primer lugar, como señalé arriba, la hoy actora, al evacuar la vista conferida en su última intervención en el procedimiento administrativo previo al dictado del acto, cuestionó la propuesta de calificación de la falta como grave llegando a considerar como adecuada una calificación de leve. Es decir, planteó un diferendo sobre el punto que no tuvo aclaración posterior. En segundo lugar, una vez impuesta la sanción de suspensión reclamó que la medida resulta desproporcionada puesto que, citando jurisprudencia del Tribunal (Sentencia No. 54/2018) reclamó que: “La carencia de justificación para la elección de la sanción sobre un universo de sanciones posible puede llevar a la anulación del acto” (fs. 46 infolios). En efecto como dispone el art. 10 del Decreto No. 222/014 las faltas al momento de imputarse se deberán clasificar en leves, graves y muy graves, y ello atendiendo a las circunstancias: del deber funcional violentado, el grado en que haya vulnerado la norm ativa aplicable, la gravedad de los daños causados y el descrédito para la imagen pública de la Administración. En otras palabras, la norma impone a la Administración al momento de calificar una conducta reprochable y así justificar luego la elección de una sanción y no otra, un camino argumental a recorrer basado en los cuatro extremos señalados. Sin embargo, más allá de que en el informe jurídico de fecha 10.7.2023, previo dictado del acto, sobre la ponderación de la falta como grave, se consignó que “debería graduarse la sanción correspondiente de acuerdo a los criterios que usualmente se aplican conforme al Art ículo 10 del Decreto N° 222/014” (fs. 321 y ss. A .A.), tales criterios usualmente aplicados no resultaron jamás explicitados. Y lo anterior no puede considerarse razonable. Arribados a este punto, recuerdo que CAJARVILLE enseña que la razonabilidad es un standard jurídico que funciona como límite a la discrecionalidad, y para el caso particular del contralor las sanciones administrativas disciplinarias, resulta de aplicación por este Colegiado. Textualmente dice que: “La admisión de la razonabilidad como criterio de legitimidad del ejercicio de la potestad discrecional implica entonces la atribución al órgano administrativo o jurisdiccional de control de legitimidad la potestad de declarar la ilegitimidad de una norma abstracta o concreta –con las consecuencias que, según su tipo correspondan- por ser contraria a esas reglas ló gicas o técnicas o a esas ponderaciones valorativas contenidas en el ordenamiento jurídico o predominantes en la comunidad. En nuestro país, la adecuación razonable de lo dispositivo a los motivos como requisito de legitimidad ha sido encarada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo fundamentalmente en materia de sanciones disciplinarias” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Sobre actos administrativos” en “Sobre Derecho Administrativo”, T. II, FCU, Montevideo, 2008, págs. 58 y 59. El destacado me pertenece). Y, puntualmente, sobre el al ajuste o adecuación de la parte dispositiva del acto a sus supuestos de hecho, destaca la importancia del respeto al principio de proporcionalidad. En tal sentido, señala que: “La apreciación cuantitativa de la adecuación es posible, no sólo cuando la consecuencia jurídica es cuantificable (una multa, una suspensión), sino también cuando diversas consecuencias posibles, aunque de distinta natura leza, son de alguna manera cuantitativamente comparables (por ejemplo, la destitución que es más grave que una suspensión o una multa). La adecuación cuantitativa se traduce en la proporcionalidad del contenido dispositivo a la circunstancia de hecho; la desproporción puede producirse por exceso o por defecto.” (Ob. cit., pág. 45). Aplicados estos conceptos al caso que nos ocupa, resulta evidente que –aun considerando acreditados los hechos denunciados - la sanción impuesta violentó el principio de razonabilidad, y derivó en su desproporción, por lo que entiendo que se impone su anulación. En suma, anulo.