Sentencia Definitiva N° 380/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de julio de 2026 No. 380 Ministro redactor: Dr. Ángel Manuel Cal VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AA Y OTROS con BANCO DE SEGUROS DEL ESTADO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 130/2023). RESULTANDO : I) Que en autos comparecieron los Dres. AA, BB, CC, DD y EE asistidos por el Dr. FF, a promover pretensión anulatoria contra la Resolución No. 758/2021 dictada por el Directorio del Banco de Seguros del Estado el 22 de diciembre de 2021. Mediante la referida resolución el ente designó a los Señores GG, HH, II, JJ, KK y LL para ocupar seis cargos de abogado pertenecientes a la clase “Técnica Universitaria”, Sub clase “Abogacía”, Nivel III Grado 2 (fs. 329 bis a 330 de A.A.). Los accionantes señalaron que la resolución designó directamente cargos de abogados en el ente, desconociendo el derecho al ascenso de los funcionarios de la institución y los procedimientos previstos para la provisión de los cargos. Explicaron que son funcionarios presupuestados y ocupan cargos de asesores letrados en la División Legal del ente, a los que accedieron por el mecanismo de concurso de antecedentes, oposición y méritos. A raíz de ello , justificaron su legitimación en el presente accionamiento, señalando que tienen un derecho subjetivo al ascenso y un interés directo, personal y legítimo en que los cargos sean ocupados a través de procedimientos de selección, dado que cualquier designación de funcionarios en condiciones de competir con ellos en un concurso de ascenso los afecta. Puntualmente, explicaron que, para poder postularse a los cargos de Gerente de División Legal Departamento Jurídico Contencioso y Gerente de División Legal Departamento Jurídico Asesoría, son requisitos excluyentes contar con título profesional de abogado y pertenecer a Nivel III, Grados 1 y 2, cargos a los que accedieren los abogados que se designaron directamente y sin concurso mediante el acto administrativo enjuiciado. Por lo tanto, señalaron que la resolución encausada afectó su carrera administrativa y su derecho al ascenso. En cuanto al mérito del asunto, fundaron su accionamiento en el siguiente orden de agravios. En primer lugar, sostuvieron que la resolución se encuentra viciada en su motivación. Por un lado, señalaron que los fundamentos para resolver la designación directa cuestionada son insuficientes para prescindir del concurso previo. A su vez , sostuvieron que las eventuales inequidades remunerativas que afectaban a dichos profesionales en comparación con otros abogados que cumplían igual tarea, no constituyen fundamento suficiente para recurrir a una designación directa. También controvirtieron que la designación haya transitado un proceso con pautas objetivas de selección y que los designados hayan demostrado idoneidad técnica para el desempeño de la función como exige la reglamentación. Asimismo, señalaron que la demora por parte de la Administración en la provisión definitiva de los cargos no es fundamento suficiente para prescindir del concurso. En segundo lugar, negaron que las normas presupuestales que reglamentan la asignación de funciones en el BSE habiliten la designación definitiva del cargo. En tal sentido , explicaron que el concurso para la asignación de función es un procedimiento de selección para la asignación transitoria de funciones y no para la provisión definitiva del cargo. En consonancia con lo anterior, señalaron que las normas legales, estatutarias y presupuestales excluyen claramente la posibilidad de acceder a un cargo presupuestado sin concurso previo, citando el artículo 5 y 11 de la Ley No. 16.127, el Decreto No. 323/ 981 así como la Metodología de concursos internos aprobada por RD 035/019, de 22 de mayo de 2019. Siguiendo el orden de agravios, explicaron que la subrogación del cargo es una situación por esencia transitoria, no permanente, y que, si bien el artículo 37 de la norma estatutaria limita la duración de la subrogación en 180 días, no establece cómo debe procederse a la provisión definitiva, porque los mecanismos a tales efectos están en otra parte del estatuto, requiriéndose el concurso. Finalmente expresaron que, si bien el Directorio del BSE basó su decisión en dictámenes de la Oficina Nacional de Servicio Civil, esta fue inducida en error por cuanto se le informó que se había dado cumplimiento a la metodología de concursos para ascensos, lo que no fue así. En definitiva, solicitaron la anulación del acto encausado, y denunciaron como terceros interesados en el proceso a los funcionarios designados por el acto en cuestión, en tanto podrían resultar perjudicados en caso de recaer sentencia anulatoria (fs. 2 a 10 vto. infolios). II) Conferido el correspondiente traslado de la demanda, en representación del Banco de Seguros del Estado compareció el Dr. MM a contestar la demanda, y opuso como excepción previa la falta de legitimación activa. Explicó que, a la fecha del dictado de la resolución enjuiciada, los accionantes ocupaban cargos de Asesor Letrado que son superiores al de los nombramientos que efectúa la resolución atacada. Por tanto, sostuvo la falta de legitimación activa de los promo tores de la acción, en virtud de que la resolución encausada no lesiona ningún derecho ni interés de los accionantes porque designa a funcionarios en un cargo al que, salvo por el absurdo de querer retroceder en la carrera funcional, los actores no tendría n interés en acceder. Añadió que tampoco existe una lesión al interés de los accionantes, dado que tienen un derecho subjetivo al ascenso, pero no un derecho a ascender, lo que no se ve lesionado por la resolución cuestionada. A su vez, negó que la existencia de un número mayor de funcionarios con posibilidad de participar en un eventual concurso vulnerara algún derecho subjetivo o interés legítimo de los accionantes, ya que se trata justamente de un concurso y no de un mero sorteo. Además, relató que actualmente se encuentra en trámite un concurso interno para proveer un cargo de Gerente de División Legal, y en dicho concurso no se encuentra inscripto ninguno de los funcionarios designados en el cargo de abogado por el acto encausado. Por los fundamentos precedentes, concluyó en que el acto es ilesivo para los accionantes y, por lo tanto, es evidente su falta de legitimación. En relación a los agravios esbozados por los accionantes, descartó que el acto careciera de fundamentación suficiente y adecuada, señalando que la misma surge del propio acto, así como del profundo estudio de asesores, jerarcas y de la Oficina Nacional de Servicio Civil que luce en el expediente. Por su parte, explicó que la designación de cargos resistida no tiene fundamento en las normas presupuestales, sino en el artículo 37 del TOEF, que tiene distinta naturaleza. Relató que si bien la Ley No. 16.127 establece como principio el concurso como mé todo de ascenso, otorga la posibilidad de que sea por méritos y antecedentes o por oposición y méritos, y los sujeta a lo que prevean los estatutos de cada administración. En cuanto a la metodología de concursos internos citada por los actores, afirmó que no resultaba aplicable en el momento en que se realizó el concurso para asignación de funciones de abogado en el año 2018, ya que era aplicable la metodología aprobada por RD No. 63/17 que preveía en su artículo 1 inciso 5 la asignación de funciones por medio de concurso de méritos y antecedentes. Por otra parte destacó que la subrogación en cargos superiores como la de abogado está regulada por el artículo 37 del TOEF, que concede un derecho subjetivo a los funcionarios subrogantes a ser designados en forma definitiva si cumplen ciertos requisitos: ocupar interinamente un cargo superior; haber sido designados mediante resolución expresa del Directorio como consecuencia de un concurso de méritos y antecedentes; que transcurrieran más de 180 días desde la asignación de funciones (subrogación) hasta la petición para ser designados en el cargo; y existir vacantes en los cargos, todo lo cual ocurrió en el caso. Por lo tanto, afirmó que las designaciones cuestionadas fueron hechas conforme a Derecho, respetando el marco legal y el procedimiento establecido. Finalmente, controvirtió las manifestaciones realizadas por la parte accionante, respecto a la inducción en error a la Oficina Nacional de Servicio Civil. En definitiva, solicitó el rechazo de la demanda y la confirmación del acto (fs. 14 a 28 infolios). III) Por Decreto No 2201/2023 se procedió a citar a los terceros denunciados por la parte actora: GG, HH, II, JJ, KK y LL (fs. 30 infolios), quienes comparecieron asistidos por la Dra. NN a deducir tercería coadyuvante con el BSE, y a interponer excepción de falta de legitimación activa (fs. 34 a 59 vto. infolios). En lo medular, plantearon que los actores no poseen ni un derecho subjetivo, ni un interés directo, personal y legítimo afectado por la designación cuestionada. Lo único que alegan es una mera expectativa de tener menos competidores en futuros concursos de ascenso, lo cual no constituye un derecho protegido por el artículo 309 de la Constitución. Citando diversos fallos del Tribunal, sostuvieron que la posibilidad de concursar en el futuro no es un derecho adquirido, sino una expectativa incierta y eventual, requiriéndose para la acción de nulidad un interés directo e inequívoco, no eventual ni hipotético. Al igual que la demandada señalaron que los actores ocupan cargos superiores a los designados, por lo que no resultaron desplazados. Además, manifestaron que el concurso por el que alegan verse afectados ni siquiera estaba convocado al dictarse el acto, y una vez convocado, ni los comparecientes ni una de las actoras se presentaron ( BB), confirmando la manifiesta falta de legitimación activa. En cuanto a los agravios esgrimidos, rechazaron la falta de motivación del acto, en la medida que fue dictado conforme a asesoramientos e informes de la División Legal, la Gerencia General y la Oficina Nacional de Servicio Civil. En relación al resto de los agravios referentes a la designación directa definitiva y la ausencia de concurso, en síntesis, sostuvieron que, en el caso, se cumplieron todos los requisitos para la designación definitiva de acuerdo al artículo 37 inciso 3º d el TOEF. Por lo tanto, concluyeron que estaba habilitada la designación directa y definitiva de los funcionarios sin necesidad de un nuevo concurso. IV) Por Decreto No . 3919/2023, se tuv ieron por admitidas las tercerías deducidas y se confirió traslado a la parte actora del excepcionamiento opuesto por parte de la demandada y las terceristas (fs. 69), el que fue evacuado a fs. 71 y siguientes infolios. V) Con fecha 14 de setiembre de 2023, BSE solicitó, en carácter de hecho nuevo, la agregación de la Resolución del Directorio No. 571/2023 de fecha 16 de agosto de 2023 y, la lista de asistencia a la prueba de conocimientos del concurso interno para proveer e l cargo de Gerente División Legal - Departamento Jurídico (fs. 77 a 79 infolios). La parte actora se opuso a su admisión (fs. 98 a 100 infolios), lo que fue desestimado por el Tribunal por Sentencia Interlocutoria No . 872/2023 (fs. 105 a 109 infolios). VI) Resuelta dicha cuestión y previa vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, por Sentencia No. 235/2024 se desestimó la excepción opuesta por la demandada y la tercerista, sin perjuicio de su examen en la sentencia definitiva (fs. 118 a 120 infolios). VII) Por Decreto No . 3226/2024, se abrió el juicio a prueba, la que fue ofrecida por las partes a fs. 126 a 139, 141 y 143 a 145. En dicha oportunidad, el BSE denunció como hecho nuevo que en el concurso interno para proveer el cargo de Gerente División Legal - Departamento Jurídico había sido designado el actor Dr. CC. Asimismo, denunció que por Resolución de Directorio No . 162/2024, se convocó a concurso para proveer el cargo de Gerente de División Legal, Departamento Jurídico - Asesoría, al cual se presentaron únicamente los Dres. ÑÑ y CC (fs. 143 a 145 infolios). Al evacuar el traslado del hecho nuevo conferido, la parte actora se opuso a su admisión, lo que fue desestimado por el Tribunal por Sentencia Interlocutoria No. 553/2024 (fs. 160 a 162 infolios). VIII) Posteriormente, se presentaron los accionantes CC y DD a desistir de su pretensión, la que fue admitida por Decreto No . 1284/2025 (fs. 181 y 183 infolios). IX) Cumplido el diligenciamiento de los medios probatorios ofrecidos, las partes alegaron de bien probado: a fs. 187 a 192 la parte actora, a fs. 200 a 213 la demandada y a fs. 215 a 237 vto. los terceros. X) Conferida vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, Dra. Sandra Boragno Delfino, por Dictamen No. 431/2025 sugirió declarar la ausencia de legitimación causal activa y en su mérito desestimar la acción anulatoria (fs. 240 a 247 infolios). XI) Puestos los autos para sentencia, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 249 infolios). CONSIDERANDO : I) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo la solución aconsejada por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, declarará la falta de legitimación causal activa de las actoras AA, BB y EE, dado que los accionantes CC y DD desistieron de su pretensión. II) En obrados se procesa la Resolución No. 758/2021 dictada por el Directorio del Banco de Seguros del Estado el 22 de diciembre de 2021, que designó a los Señores GG, HH, II, JJ, KK y LL para ocupar seis cargos de abogado pertenecientes a la clase “Técnica Universitaria”, Sub clase “Abogacía”, Nivel III Grado 2 (fs. 329 bis a 330 de A.A.). III) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). IV) A efectos de un correcto abordaje de la situación que se plantea en obrados, corresponde efectuar una breve reseña de los antecedentes relevantes. Por resolución de Directorio del BSE RD No 528/2018 se convocó a concurso de méritos y antecedentes para otorgar funciones de abogado al amparo del artículo 8 de las normas presupuestales (foja 30 A.A). Por RD No 699/2018 del 5 de setiembre de 2018 y RD No 986/2018 del 12 de diciembre de 2018, se le asignaron las funciones de abogado a los terceristas (fs. 76 y 92 de A.A.). El concurso definitivo para cubrir las vacantes de dichos cargos no se realizó y no hubo otra convocatoria, lo que motivó que GG, HH, II, JJ y KK (terceros en este proceso) luego de más de un año de haberles sido asignadas funciones, realizaran una petición al amparo del artículo 318 de la Constitución a los efectos de que los designara en forma definitiva en el cargo. Fundaron su petición en el artículo 37 del TOEF que dispone: “Las designaciones interinas no podrán ser realizadas por un plazo superior a 180 días, debiéndose proceder al vencimiento de éste a la designación definitiva” (fs. 109 a 111 de A.A) Se incorporó igual petición formulada por el Dr. LL, también beneficiario de funciones de abogado por Resolución del Directorio y actual tercerista en autos (fs. 199 a 200 de A.A.). Ante la configuración de la denegatoria ficta a su petición, los terceristas presentaron recursos administrativos (fs. 132 y 133 de A.A.), promoviendo posteriormente demanda anulatoria ante este Tribunal el que tramitó en autos caratulados “ GG Y OTROS con BANCO DE SEGUROS DEL ESTADO. Acción de Nulidad” Ficha 22/2021. No obstante, de acuerdo con los informes jurídicos del ente y de la ONSC, por Resolución No 758/2021 (acto en causa) se resolvió designarlos en forma definitiva para ocupar seis cargos de Abogado, perteneciente a la clase Técnico Universitaria, sub clase Abogacía, Nivel III, Grado 2. En consecuencia, el Tribunal por Sentencia Interlocutoria No 557/2022 dispuso la clausura del proceso en tanto la Administración dio satisfacción integra a la solicitud oportunamente realizada, tornándose carente de objeto el referido proceso. V) Estando a la Sentencia Interlocutoria No . 253/2024 adoptada por el Tribunal en obrados, corresponde primeramente analizar la legitimación ad causam de la parte actora. Al respecto y en reiteradas oportunidades el Tribunal ha indicado: “Tanto el interés como la legitimación, por su relación con el derecho de fondo (sustancial), deben ser juzgados normalmente al final del proceso, en la sentencia definitiva. Pero lógicamente antes de entrar a la cuestión de fondo. El Tribunal, antes de considerar la causa en cuanto al fondo, para juzgar la razón o sinrazón de la demanda, debemos analizar si existen estos elementos que son indispensables para entrar a dicho juicio (de mérito). Es decir que si no hay interés o legitimación en la causa no se podrá obtener una sentencia favorable (aunque exista el derecho) (…) La le gitimación en la causa surge de hallarse situado en una determinada situación jurídica subjetiva (derecho subjetivo o interés legítimo, el que además debe ser directo y personal), extremo que es totalmente independiente de la legitimidad o ilegitimidad del acto que se resiste con el accionamiento. La legitimación reclamada para accionar es previa o preexistente a que se determine el arreglo o desarreglo a Derecho del acto administrativo objeto de la acción de nulidad” (Sentencias Nos. 520/2021, 448/2021, 611/2023, entre otras). Bajo tales consideraciones, al ingresar al análisis de dicho extremo, debe evaluarse que el artículo 309 de la Constitución exige una legitimación especial al accionante al establecer que: “la acción de nulidad sólo podrá ejercitarse por el titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo”. A los efectos de justificar este extremo, los accionantes afirmaron ser funcionarios presupuestados del BSE y ocupar el cargo de Asesor Letrado en la División Legal (Sub Clase, Abogacía, Nivel III, Grado 1), lo que surge a fs. 129 infolios y no fue controvertido por la demandada. Sin embargo, sostuvieron que la resolución encausada afecta su derecho al ascenso por cuanto las designaciones efectuadas no se realizaron mediante concurso y porque, en un eventual y futuro concurso, los abogados designados también tendrían derecho a concursar, con lo cual se convierten en potenciales competidores, disminuyendo sus posibilidades de ascenso ante la circunstancial instancia. Dichas manifestaciones son suficientes para concluir su falta de legitimación. En primer término, no es de recibo sustentar la legitimación en un derecho subjetivo o un interés fundado en que los cargos ocupados lo sean a través de procedimiento de selección (fs. 3), dado que el propósito del contencioso de anulación es garantizar la protección de derechos individuales, y no la defensa del Derecho objetivo o de la norma en sí misma. Como destaca GIORGI: “para la legitimación ad causam no basta, pues, un mero interés, desde que no nos hallamos en una actio popularis. Es indispensable un interés legítimo, esto es, un interés protegido por la ley, que en principio puede tener tanto un contenido material como moral.” Asimismo, el autor subraya que “no existe un derecho subjetivo a la legalidad, ni tampoco el solo interés legítimo en la legalidad, que pertenece a todos los habitantes de la República, es suficiente como legitimación para promover este contencioso. La acción de nulidad no es una acción popular. Por consiguiente, el titular de la acción debe justificar la existencia de un interés directo de inmediata satisfacción personal, fundado en una situación jurídica particular respecto al acto impugnado” (GIORGI, H. El Contencioso Administrativo de Anulación. Obras y Dictámenes. Ed. La Ley, 2010, p. 837- 838). En segundo lugar, el agravio de los accionantes finca en la mera expectativa frente a la existencia de un hipotético concurso y ante la eventualidad de la presencia en el mismo de más competidores como consecuencia de la designación objeto del acto que se procesa. Este extremo, permite concluir que no hay una lesión de un interés directo personal y legítimo porque no se configura la nota de “directo” requerido en el artículo 309 de la Constitución sino de una mera hipótesis o eventualidad. Sobre el carácter “directo”, CAJARVILLE sostiene que “ intereses directos son aquellos que resultan inmediatamente afectados por la aplicación de la norma de que se trate, sea esta general o particular, abstracta o concreta. La lesión al interés debe reconocerse jurídicamente como inmediata cuando el caso de q ue se trate esté comprendido en el supuesto de esa norma cuestionada” (CAJARVILLE, J.P. “Conceptos constitucionales definitorios de la legitimación del acto. Relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés general”, en Revista de Derecho Público, año 22-2013, No. 43, p. 153). En similar sentido GIORGI expresa: “Interés directo significa interés inmediato, no eventual ni futuro. La existencia de un interés directo implica que el particular se encuentra en una situación jurídica definida y actual con relación a la Administración” (GIORGI, H. El Contencioso Administrativo de Anulación. Obras y Dictámenes. Ed. La Ley, 2010, p. 838). En el caso la eventualidad , es clara en la medida que a la fecha de la resolución hostilizada no existía concurso alguno a los que pudieran presentarse los actores ni los terceristas. Además, como afirman los terceristas, la circunstancia de que aumenten los posibles competidores es eventual, por cuanto ello dependerá de la voluntad que tengan los funcionarios de someterse a un proceso de selección cuando el mismo sea convocado. De hecho, en el caso, con posterioridad a la presente acción se efectuó el concurso para proveer los cargos de Gerente de la División Legal, Departamento Contencioso y Gerente de División Legal, Departamento Jurídico- Asesoría. Surge probado que ninguno de los terceristas se presentó a dichos concursos (78 infolios y 22 de la carpeta de documentación en 25 fs.) y que al primero tampoco se presentó una de las actoras: BB (fs. 78 infolios) lo que confirma el aspecto que viene de analizarse. Por último, corresponde relevar que tampoco se advierte, la existencia de lesión o perjuicio concreto alguno respecto de los derechos funcionales de los accionantes, careciendo por ello de la nota de lesividad exigida por el artículo 309 de la Constitución de la República. De acuerdo con lo que surge a fs. 435 a 438 de los A.A. agregados a la presente causa, el cargo de Asesor Letrado que ocupan los accionantes es jerárquicamente superior al que fueron designados los terceros en la resolución movilizada. Por lo tanto, la de signación directa efectuada a los terceristas mediante la resolución encausada no provoca ninguna lesión a su carrera administrativa porque en ningún modo se equiparan a los promotores ni existe afectación alguna en el cargo que ya ocupan. Consecuentemente, quien pretende obtener un fallo anulatorio debe acreditar, además de la ilegalidad del acto, que es titular de un derecho o de un interés de tales características lesionado por el mismo, porque la legitimación causal es una condición indi spensable para obtener una sentencia favorable. Dado que en el caso tal extremo no ha sido acreditado, la acción no puede prosperar, dado que los accionantes carecen de legitimación causal activa para promover la presente acción. Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y siguientes de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Declárase la falta de legitimación causal activa de l os accionantes y, en su mérito, desestímase la demanda. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora y tercerista a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retiren la documentación por ellas agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 y su modificativa No. 14/2024; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la parte actora, demandada y tercerista en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos), respectivamente. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal (r.), Dr. Corujo, Dra. Rossi, Dr. Reyes, Dr. Ettlin. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).