Sentencia Definitiva N° 376/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de julio de 2026. No. 376 Ministra redactora: Dra. Rosina Rossi. VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con ESTADO. MINISTERIO DE GANADERÍA, AGRICULTURA Y PESCA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 730/2024). RESULTANDO: I) En el presente proceso, la accionante, dedujo pretensión anulatoria (fs. 7 a 15) contra la Resolución Nº 871/2023 de fecha 10 de octubre de 2023 dictada por la Dirección General de Secretaría del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca en ejercicio de atribuciones delegadas (fs. 39 A.A.), que le impone una multa equivalente a 7.676 Unidades Indexadas. II) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto administrativo sancionatorio (fs. 19 a 22). III) Por Decreto No. 1119/2025 (fs. 28) se abrió a prueba por el plazo de 10 días, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (folio de tapa verde, en 57 fojas). IV) Por Decreto No. 1832/2025 (fs. 32) se dispuso la alegación de las partes, haciéndolo la parte actora a fs. 37 a 39; y la parte demandada a fs. 34 y 35. V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el Dictamen No. 390/2025, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 42 a 46). VI) Puestos los autos para sentencia por Decreto No. 3379/2025, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 48). CONSIDERANDO: I) Control formal del accionamiento. En la especie, se han satisfecho debidamente los presupuestos legales habilitantes de la acción de nulidad, por lo que la Corporación analizará el mérito de la contienda (Arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). El acto impugnado se dictó en fecha 10 de octubre de 2023, siendo notificado personalmente al accionante en fecha 30 de enero de 2024 (fs. 42 vto. A.A.). Los recursos de revocación y jerárquico fueron interpuestos en plazo el día 14 de febrero de 2024 (fs. 43 a 49 A.A.). Los recursos administrativos no fueron resueltos, por lo que operó su denegatoria ficta en fecha 8 de Setiembre de 2024. La demanda de nulidad fue presentada en tiempo útil el 31 de octubre de 2024, según nota de cargo de fs. 7 infolios. Desde el punto de vista formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). II) Sistema contencioso anulatorio aplicable. Al tiempo del dictado de esta sentencia se encuentran vigentes dos sistemas contencioso-anulatorios aplicables, cada uno de ellos, en función de la fecha de su iniciación conforme dispone el art. 206 de la Ley No. 20.333. De allí que corresponde precisar que en este caso resulta aplicable el sistema reglado por el Decreto-Ley No. 15.524, Leyes Nros. 15.869, 20.010 y 20.212, en tanto, este proceso, como se dijo, se promovió el 31 de octubre de 2024 contra un acto administrativo notificado a la hoy accionante el 30 de enero de 2024. III) El Tribunal por unanimidad, acompañando lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá, por los argumentos que se explicitarán, a desestimar la demanda y confirmar el acto encausado IV) Reseña de antecedentes relevantes. En forma previa a analizar las causales de nulidad invocadas, resulta pertinente compulsar los antecedentes administrativos relevantes para enjuiciar la actuación de la Administración. En fecha 21 de abril de 2021 los Servicios Ganaderos de la División de Sanidad Animal constataron en el Departamento de Soriano la presencia de garrapata viva en animales, con alto grado de parasitación, correspondientes al despacho de tropa números A -422786 y A -426576, como surge del “Acta de Constatación de Irregularidades” que luce a fs. 3 A.A. En la misma acta se atesta que la propiedad de los animales corresponde a la firma “AA”, proviniendo de BB. Por Informe del Departamento de Parasitología de fecha 27 de abril de 2021, surge que se trataba de animales de la especie bovina, arrojando el análisis como resultado la presencia de “garrapatas adultas… con diferentes estadios entre 14 – 21 días de ciclo parasitario” (fs. 4 A.A.). De fs. 5 a 13 A.A. surge agregada la documentación relativa a la venta de los animales: Guía de Propiedad y Tránsito, Certificado Veterinario, Constancia de Propiedad y Tránsito, transferencia bancaria. Relevada la documentación glosada, se confiere vista a la consignataria en fecha 13 de Setiembre de 2021 (fs. 15 vto. A.A.), la cual es evacuada por correo electrónico del día 12 de octubre de 2021, afirmando que la empresa “fue la firma rematadora del ganado, o sea que se encarga de la comercialización, no de la parte sanitaria de la tropa” (fs. 16 A.A.). Los descargos son objeto de una doble evaluación: i) primero por la Encargada Departamental de los Servicios Ganaderos de Soriano, quien entiende que la firma “tenía la tenencia de los animales al momento de la comercialización por lo que entiendo que tiene responsabilidad en el evento” (fs. 20 A.A.); y ii) por la Asesoría Letrada del Ministerio, quien afirma que la infracción ha de ser calificada como grave “por el envío de animales con garrapata a zona limpia” , aclarando que la firma no registra antecedentes, por lo que corresponde “sancionar conforme a la entidad de la falta con multa de acuerdo a lo previsto por el art. 285 de la Ley Nº 16.736…” (fs. 32 A.A.). De la evaluación de los descargos se confiere nueva vista en fecha 18 de noviembre de 2022 (fs. 34 vto. A.A.), la cual no es evacuada; por lo cual la Directora General de Secretaría dicta la Resolución No. 871/2023 de 10 de octubre de 2023, por la cual se aplica “a la firma AA, una multa de 7.676 U.I…. por la infracción descrita en la parte expositiva” (fs. 39 A.A.), hoy hostilizada. V) Agravios esgrimidos contra el acto sancionatorio . La accionante en su demanda (fs. 7 a 15) postula -luego de invocar la presunción simple resultante del artículo 6 de la Ley No. 15.869 - las siguientes causales de nulidad que por orden cabe sintetizar: V.1) Vulneración del debido proceso . En primer lugar, manifiesta que luego de interponer los recursos administrativos, solicitó a la Administración la agregación de copia del despacho de tropa y la guía de propiedad y tránsito, lo que no fue incorporado, lo que lesiona su derecho de defensa. V.2) Ausencia de motivación suficiente . En segundo lugar, achaca al acto administrativo no haber explicitado los motivos por los cuales se impuso la multa. La resolución no desarrolla el razonamiento en virtud del cual determina el importe de la multa aplicada. El único fundamento que se utiliza es que la infracción se califica como “grave”, pero no se explica la razón por la cual se considera así. Esta circunstancia la coloca en una situación de indefensión, ya que no puede refutar el razonamiento utilizado para determinar el monto aplicado. V.3) El acto administrativo no contempla las atenuantes. En tercer lugar, indica que no se consideraron correctamente las atenuantes, en tanto no registra antecedentes en la comisión de infracciones de igual naturaleza. El acto administrativo ignora esta falta de antecedentes, y aun así el hecho se califica como grave. V.4) Vulneración del principio de legalidad . En cuarto lugar, expresa que la sanción impuesta se funda en el artículo 9 de la Ley No. 18.268, lo que contraviene el principio de legalidad. La norma invocada sanciona el tránsito de animales con garrapata, imputando la sanción a los propietarios o encargados, y a los transportistas. De esta manera, afirma que no reúne ninguna de las condiciones indicadas: ni es propietaria o encargada del ganado, ni transportista. Siendo consignataria de ganado, no tiene ni las obligaciones ni los derechos de los propietarios, ni puede ser responsabilizada por los controles pertinentes. Remata indicando que la responsabilidad ha de recaer sobre el obligado de controlar el ganado. VI) La defensa planteada por la demandada, Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca . La demandada en su contestación (fs. 19 a 22) resiste la pretensión anulatoria deducida, sosteniendo que existen elementos suficientes para confirmar el acto. VI.1) Responsabilidad del consignatario . En primer lugar, manifiesta que del expediente administrativo surge acreditada la presencia de garrapata viva en animales cuya tenencia ostentaba la firma accionante en su calidad de consignataria. Explica que la figura del consignatario y sus responsabilidades se encuentran previstas en la Ley No. 16.064, que prevé entre otras obligaciones la de intervenir directamente por sí o por representantes autorizados en las operaciones que se les cometen. Constituyen así auxiliares de la actividad agraria, desemp eñando sus actividades en contacto directo con la realidad agropecuaria. El consignatario pasa a ser responsable del cuidado del ganado una vez que el mismo se encuentra a su cargo, lo que ocurre en el caso planteado. Del acta de constatación así como de las Guías de Propiedad y Tránsito, surge que la tenencia del ganado la tenía la consignataria, quien a efectos de realizar sus tareas dispuso que los animales estuvieran en el predio de la razón social “BB”. Subraya que, al encontrarse los animales en tenencias de la actora, la misma pasa a ser responsable del cuidado y conservación de los mismos, debiendo cumplir con la normativa incluido el artículo 9º de la Ley No. 18.268. VI.2) Motivación del acto administrativo . En segundo lugar, expresa que el acto administrativo se encuentra correctamente motivado, determinándose la sanción en base a la calificación de la falta y los eventuales antecedentes de la empresa. Al encontrarse garrapata viva en una tropa en tenencia de la consignataria, se configuró la infracción prevista en el artículo 9º de la Ley 18.268. Las oficinas técnicas del Ministerio calificaron la infracción como grave, luego de analizar diversos factores, en el caso el haberse enviado animales con garrapata a zona limpia. Agrega que la falta de antecedentes sí fue contemplada al momento de determinar el monto de la multa, oficiando como atenuante a efectos de graduar la misma. VI.3) Principio de legalidad. En tercer lugar, en relación a la violación del principio de legalidad, subraya que la sanción aplicada se basó en el artículo 9º de la Ley 18.268, el cual hace referencia a la responsabilidad de los encargados en la infracción. Por tanto, a su juicio, no existe violación alguna del principio de legalidad. VI.4) Debido proceso . Finalmente, respecto de la vulneración del debido proceso, señala que la documentación solicitada por la actora se encuentra disponible en el expediente administrativo, por lo que no corresponde desconocer los mismos. VII) Cuestión previa: la presunción de ilegitimidad del acto (art. 6º de la Ley No. 15.869) . En lo inicial, corresponde relevar el incumplimiento de la demandada de instruir y resolver en plazo los recursos administrativos movilizados, extremo que el legislador sanciona con la presunción de ilegitimidad del acto en beneficio del promotor (artículo 6º de la Ley No. 15.869, con la redacción dada por el artículo 41 de la Ley No. 17.292). El accionante interpuso en fecha 14 de febrero de 2024 los recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 43 a 49 A.A.). De los antecedentes y de las alegaciones de las partes, no surge que la Administración haya resuelto alguno de los recursos, por lo que se entiende que operó la presunción de ilegitimidad del acto, al verificarse las condiciones normativas detalladas. Empero, como ha sostenido reiteradamente el Tribunal, la presunción legal es de carácter simple o relativo ( “iuris tantum”); por lo cual admite prueba en contrario y puede resultar enervada o conculcada en virtud de las resultancias administrativas, las pruebas y elementos de juicio producidos en los antecedentes administrativos o en la causa (Sentencias No. 793/2019, 339/2020, 660/2020, 522/2022), circunstancias que se verifican en el asunto en estudio. VIII) La alegada vulneración del derecho de defensa . La accionante afirma que al interponer los recursos administrativos solicitó la agregación de los siguientes documentos: a) copia de despacho de tropa firmado por veterinario; y b) la guía de propiedad y tránsito de la tropa del movimiento de ganado; y que tal documentación no fue incorporada por la Administración. El agravio es de rechazo, en tanto la Administración incorporó previamente al dictado del acto administrativo la documentación que la accionante requiere en vía recursiva. En efecto, la guía de propiedad y tránsito resulta agregada a fs. 5 de los anteceden tes (Guía Nº 595578), mientras que el despacho de tropa suscrito por Veterinario obra a fs. 6 debidamente suscrito (Nº 426576). En consecuencia, no se comprende el fundamento del agravio, cuando el Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca, a efectos de acreditar los hechos, procedió de oficio a incorporar desde el inicio del procedimiento administrativo, la documentación exigida por la accionante en oportunidad de presentar los recursos administrativos. IX) La motivación del monto de la sanción impuesta . En segundo lugar, la accionante sostiene que el acto impugnado carece de motivación, explicando en otro capítulo que no se consideraron las circunstancias atenuantes aplicables. Tratándose de dos agravios que atañen a la determinación de la sanción impuest a, corresponde analizarlos conjuntamente. De la lectura de la resolución impugnada, surge de sus Resultandos y Considerandos, que se exponen con claridad los hechos comprobados: la constatación de garrapatas vivas en una tropa bajo responsabilidad de la consignataria; y las normas legales aplicables, en particular el artículo 9º de la Ley No. 18.268 y el artículo 285 de la Ley No. 16.736. A su vez, de los antecedentes administrativos también surge el razonamiento técnico y jurídico que llevó a imponer la sanción. La demandada justificó adecuada y suficientemente el quantum de la sanción impuesta. En efecto, luego de relevar y considerar tod os los antecedentes documentales significativos, por Informe de fecha 22 de Setiembre de 2022 se identificaron los hechos constitutivos de infracción, subsumiéndose los mismos en el artículo 9º de la Ley No. 18.268 de 17 de abril de 2008, para luego asociar la consecuencia sancionatoria establecida en el artículo 20 Lit. b) de la citada Ley (fs. 32 A.A.). El mismo Informe, renglón seguido, explica que la infracción se califica como grave “por el envío de animales con garrapatas a zona limpia” , aspecto éste que no fuera controvertido ni refutado por la accionante, ni en vía administrativa ni en la etapa de prueba de este proceso. Cabe advertir que a este Informe se remiten expresamente los propios resultandos del acto administrativo atacado. El artículo 285 de la Ley No. 16.736 de 5 de enero de 1996, en la redacción dada por el artículo 87 de la Ley No. 19.535 de 25 de Setiembre de 2017, dispone en su inciso 1º Num 2) que las multa “será fijada entre 2.671 UI (dos mil seiscientas setenta y un unidades indexadas) y 2.671.038 UI (dos millones seiscientas setenta y un mil treinta y ocho unidades indexadas), de acuerdo a lo que disponga la reglamentación…” . El inciso 5º de la misma disposición prevé que “para determinar la gravedad de la infracción y los antecedentes del infractor, deberá recabarse el asesoramiento de los servicios técnicos de las dependencias del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca…”. En vista a la normativa transcripta, la Administración se atuvo a los guarismos sancionatorios que prescribe la ley, y en forma previa al dictado del acto recabó el dictamen del Departamento de Asesoramiento y Contralor Normativo. Este Departamento emitió el Informe glosado, en el cual se explicitan las razones por las cuales la infracción es considerada como grave, lo que no fue cuestionado por el actor. La accionante también objeta que no se haya computado como circunstancia atenuante la ausencia de antecedentes sancionatorios. Sin embargo, el Informe ya mencionado del 22 de Setiembre de 2022, previene que “la firma administrada no registra antecedentes en la comisión de infracciones de igual naturaleza” (fs. 32 A.A.), por lo que tal circunstancia fue expresamente considerada al momento de calificar la infracción y graduar el quantum de la multa finalmente impuesta. Estando explicitados los extremos por los cuales se determinó la multa, es posición constante del Tribunal que la medida de las sanciones es ajena a su jurisdicción y corresponde al criterio discrecional del jerarca administrativo, salvo que se evidencie d iscordancia de la falta con la pena, que configure una desviación o exceso de poder (por todas Sentencia No. 365/025 de 12/VIII/2025). Por tanto, el quantum de la multa aplicada (7.676 Unidades Reajustables) no luce excesivo ni desproporcionado, se sitúa dentro de los guarismos legales, siendo ponderadas y explicitadas todas las circunstancias del caso particular. X) La alegada vulneración del principio de legalidad. Finalmente cabe considerar si la Administración se apartó del principio de legalidad. La accionante sostiene que en su calidad de consignataria no resulta comprendida en la infracción prevista en el artículo 9º de la Ley 18.268, en tanto no es propietaria del ganado ni encargada o transportista del mismo, sino una mera intermediaria. Por tanto, no puede ser responsabilizada de los controles de sanidad sobre el despacho de tropa, lo que además atañe al veterinario. El artículo 9º de la Ley No. 18.268 de 17 de abril de 2008, establece, bajo el acápite “Del tránsito”, que “No se permitirá el tránsito de animales con garrapata boophilus microplus en todo el territorio nacional, cualquiera sea el estado del ectoparásito, la especie de ganado y el medio de transporte empleado” . Añade el inciso final de la norma que “Sin perjuicio de la propia responsabilidad que le corresponde a los propietarios o encargados, los transportistas de ganado, cuando no sean acompañados por éstos, serán responsables durante el transporte del cumplimiento de las medidas sanitarias establecidas en la presente ley y las reglamentaciones que se dicten”. La accionante no cuestiona la conducta material descrita en la norma, sino que no resulta comprendida en la misma, como sujeto activo de la infracción, en virtud de su calidad de consignataria, por lo que no es propietario ni encargada del ganado. El tipo infraccional sanciona el tránsito de ganado con garrapata, atribuyendo la responsabilidad por ello en forma disyuntiva “a los propietarios o encargados” . No exige que el infractor sea el titular del dominio del ganado u ostente un derecho real sobre el mismo, sino que también atribuye responsabilidad por la infracción al “encargado”. Precisamente, “encargado” en su sentido natural y obvio es quien recibe un encargo, significando encargar “poner algo al cuidado de alguien” (Diccionario de la Real Academia Española). El mismo diccionario de la lengua castellana, incluye otra acepción del vocablo “encargado” que encuadra en la figura del consignatario: “persona que tiene a su cargo una casa, un establecimiento, un negocio, etc., en representación del dueño”. Así descrita la calidad de encargado, es claro que el consignatario accionante encuadra en el tipo subjetivo de la infracción, en tanto funge en la emergencia justamente como “encargado”. De la documentación incorporada a los antecedentes administrativos, surge que se le encargó a “AA” el transporte del ganado vacuno que se identifica en el certificado veterinario de fs. 6 A.A.; a efectos de una operación de venta de acuerdo a la Guía de Propiedad y Tránsito de fs. 9 A.A., que identifica a la accionante a tales efectos. De esta manera, la accionante asumió el encargo de trasladar la tropa de ganado para su venta, a efectos de lo cual se le concedió cuando menos la tenencia del mismo. Por consiguiente, es claro que la accionante reviste la calidad de “encarg ado” en los términos del artículo 9º de la Ley 18.268. El propio estatuto legal del consignatario de ganado les impone diversas obligaciones y responsabilidades, que exceden las propias de una actividad de mera intermediación. El artículo 6º de la Ley No. 16.064 de 6 de octubre de 1989 señala que son obligaciones de los consignatarios “La intervención directa por sí o por medio de representantes debidamente autorizados en las operaciones que se le cometan”. Entre estas operaciones que se les cometan a los consignatarios, y por las cuales asumirán la calidad de encargados, se encuentran las de traslado, tránsito y comercialización, todas las cuales importan la tenencia y disposición del ganado. Finalmente corresponde asentar que la propia accionante asumió el encargo, y en virtud de ello requirió a un Médico Veterinario la extensión del certificado de despacho de la tropa como surge del documento de fs. 11 A.A. En dicho certificado, el profesiona l actuante atesta que la tropa pertenece a la razón social “AA”, resultando claro que ésta era la encargada del ganado finalmente afectado por el parásito. En consecuencia, no se aprecia vulneración del principio de legalidad en la atribución de responsabilidad a la consignataria accionante. XI) En definitiva, por las razones expuestas, a lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, y artículos 23, 24 y 25 del Decreto-Ley Nº 15.524, el Tribunal, FALLA: Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Rossi (r.), Dr. Reyes, Dr. Ettlin. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).