Sentencia Definitiva N° 373/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de julio de 2026 No. 373 Ministro redactor: Dr. Ángel Manuel Cal VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con ESTADO. MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OBRAS PÚBLICAS. Acción de Nulidad” (Ficha No. 236/2024). RESULTANDO : I) Compareció la Dra. BB en representación de la empresa AA (CUIT 30712453903) y promovió acción anulatoria contra la resolución s/n de fecha 12 de julio de 2023 dictada por el Director Nacional de Transporte, mediante la cual se desestimó la petición de exoneración del cumplimiento de las obligaciones establecida s por la Ley 20.078 y su Decreto reglamentario 432/022 y se impuso a la referida empresa una sanción pecuniaria al amparo de la misma normativa (fs. 17 y vto., infolios). Afirmó que la Ley 20.078 es inconstitucional y que el Decreto 432/022 es de dudosa legalidad. En particular, señaló que la ley no establece responsabilidades para los representantes, no fija sanción alguna por incumplimiento de la obligación, no faculta al Poder Ejecutivo a establecer sanciones ni a establecer como obligado de acreditar tales extremos a los representantes y tampoco habilita la inclusión de dichas sanciones en el Reglamento de Circulación Vial. A partir del análisis de los artículos 1° a 3° del aludido Decreto, concluyó que existe un atropello a sus derechos, pues obliga a las empresas a revelar información comercial ante un organismo extranjero, sin facultades para ello y bajo amenaza de sanción. Añadió que el artículo 4° del mismo Decreto emplea el concepto indeterminado de “se sancionará la situación” y que el Ministerio lo interpreta como equivalente a cada viaje, sin que ello surja definido normativamente. En la misma línea, sostuvo que la ley no delegó en el Poder Ejecutivo la potestad sancionatoria ni lo habilitó a establecer sanciones en forma delegada. Argumentó que la sanción impuesta resulta desproporcionada e irracional, pues supera los montos previstos para infracciones calificadas como “gravísimas” tanto en el Acuerdo de Transporte Internacional Terrestre (ATIT) como en el Reglamento de Circulación Vial, sin que medie daño o lesión concreta que la justifique. En igual sentido, sostuvo que el Decreto reglamentario vulnera los principios de libertad, razonabilidad y el de igualdad. Por virtud del principio de territorialidad, afirmó que la normativa nacional solo es aplicable en el territorio nacional y a situaciones nacidas bajo las normas territoriales, por lo que no resulta aplicable a negocios jurídicos nacidos, celebrados y ejecutados fuera de su frontera. Alegó, asimismo, vicio de motivación, por cuanto el acto carece de fundamentación técnica, económica o de política regulatoria que justifique la decisión sancionatoria. Denunció, por último, que el Ministerio omitió conferirle vista previa antes de dictar la resolución impugnada, lo que, a su juicio, determina por sí solo la nulidad del acto. En definitiva, solicitó la anulación de la resolución impugnada (fs. 65 a 76, infolios). II) Conferido el traslado de precepto, compareció la Procuradora Victoria Silvera en representación del Ministerio de Transporte y Obras Públicas, asistida por el Dr. CC; y contestó la demanda, controvirtiendo sus términos y solicitando su rechazo. Como defensa previa, opuso excepción de falta de agotamiento parcial de la vía administrativa y defecto en el modo de proponer la demanda. En cuanto al fondo, sostuvo que la parte actora pretende, por vía oblicua, plantear la inconstitucionalidad de la Ley 20.078 y la ilegalidad del Decreto 432/022, cuando este no es el medio procesal idóneo. A este respecto, destacó que su representante DD y su homólogo EE promovieron acción de inconstitucionalidad contra la referida ley, y que esta última obtuvo sentencia desfavorable (Sentencia N° 111/2023, de 24 de octubre de 2023, IUE 1 -7/2023). En consecuencia, tanto la Ley como su Decreto reglamentario se encuentran plenamente vigentes y son obligatorios para todas las partes. Sobre el fondo normativo, afirmó que la Ley 20.078 establece obligaciones para las empresas de transporte terrestre por carretera que operen fletes entre Uruguay y Argentina, así como para sus representantes, y que el control y la ejecución de dichas oblig aciones recaen sobre la Dirección Nacional de Transporte. En el caso concreto, se verificó un incumplimiento que dio origen a la resolución impugnada. Respecto al principio de igualdad, sostuvo que la normativa trata de manera igualitaria a todos los integrantes del mismo sector, conforme al criterio de igualdad ante la ley entre iguales (Sentencia SCJ Nº 312/2004). En cuanto al principio de legalidad, afirmó que la jurisdicción del Ministerio en materia de transporte terrestre emana de la Ley 10.382 “Ley de Caminos”, reglamentada por el Decreto 118/984 y sus modificativos (Reglamento Nacional de Circulación Vial), marco dentro del cual se inscribe la sanción aplicada. Con base en estos argumentos, solicitó se desestime la demanda y se confirme el acto impugnado (fs. 81 a 92 vto., infolios). III) Por Sentencia Interlocutoria N°590/2024 se amparó la excepción de falta de agotamiento parcial de la vía administrativa respecto de la porción del acto individualizada en el numeral 1 de la resolución impugnada, con declaración de que el agotamiento se verificó exclusivamente respecto de lo dispuesto en el numeral 2 de la misma. Asimismo, se desestimó la excepción de defecto en el modo de proponer la demanda y se abrió el juicio a prueba. IV) Abierto el juicio a prueba, las partes ofrecieron sus probanzas, las que fueron debidamente diligenciadas. (fs. 113, 115, 117 y 119, infolios). V) Se confirió plazo para alegar de bien probado, del cual ambas partes hicieron uso mediante la presentación de sus respectivos alegatos (fs. 123, 125 a 130 y 132 a 135 vto., infolios). VI) Se confirió vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, la cual, representada por la Dra. Sandra Boragno, emitió el Dictamen No. 480/2025 y aconsejó confirmar el acto impugnado (fs. 143 y 144, infolios). VII) Puestos los autos para sentencia y previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó el presente pronunciamiento en legal y oportuna forma (fs. 146, infolios). CONSIDERANDO : I) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por unanimidad de sus miembros naturales, desestimará la demanda y confirmará el acto impugnado por los fundamentos que a continuación se exponen. II) En autos se impugna la resolución s/n de fecha 12 de julio de 2023 dictada por el Director Nacional de Transporte, mediante la cual se desestimó la petición de exoneración del cumplimiento de las obligaciones establecidas por la Ley 20.078 y el Decreto 432 /022 y se impuso a la empresa accionante una sanción pecuniaria de 107 UR por cada uno de los manifiestos internacionales de carga detallados en el listado que integra la resolución. III) En el aspecto formal, se verificó el cumplimiento de las exigencias que, según la normativa vigente (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y Ley No. 15.869), habilitan el examen de la pretensión anulatoria. IV) De las actuaciones administrativas agregadas surge que la accionante es una empresa argentina con giro en el transporte de carga terrestre, cuyo representante en Uruguay es DD. Las actuaciones se originaron con la petición formulada por la empresa DD el 9 de marzo de 2023, mediante la cual solicitó que se la tuviera por imposibilitada de cumplir con las obligaciones impuestas por la Ley 20.078 y el Decreto 432/022 respecto de la empresa AA. Explicó que dicha normativa le exige, en su calidad de representante de empresas transportistas argentinas, presentar ante el Ministerio de Transporte y Obras Públicas una declaración jurada que informe el MIC/DTS, el comprobante de la transacción de pag o y la factura del flete por cada servicio de camión de matrícula argentina contratado entre las empresas transportistas y sus clientes. Indicó que no tenía acceso a esa información, por tratarse de cuestiones de manejo exclusivo entre la empresa transportista y sus clientes y se remitió a los recursos administrativos oportunamente interpuestos contra el Decreto 432/022 (fs. 2 vto., a 5, A.A.). La Asesoría Jurídica de la Dirección Nacional de Transporte emitió informe y sugirió no hacer lugar a la solicitud. Señaló que el representante, conforme al artículo 24 literal b) del ATIT, tiene plenos poderes para representar a la empresa en todos los ac tos administrativos y judiciales en que deba intervenir en el país, con la solidaridad prevista en el artículo 9° numeral 2 del mismo cuerpo normativo. En consecuencia, el representante debe realizar todos los actos tendientes al cumplimiento de las obligaciones exigidas en el territorio nacional. Añadió que la interposición de recursos administrativos contra el Decreto 432/022 no suspende la obligación impuesta ni la ejecución del acto (fs. 6 y vto., A.A.). Con fecha 20 de junio de 2023, el Director Nacional de Transporte ordenó conferir vista a la empresa, diligencia que se cumplió el 21 de junio de 2023 (fs. 8 y 10, A.A.). DD evacuó la vista y expresó, en síntesis, que el informe jurídico confundía la existencia de un poder de representación con la disponibilidad de información de la empresa representada. Sostuvo que el poder otorgado tiene el alcance previsto en el ATIT y no i mplica acceso a los contratos, negociaciones ni pagos de la empresa AA. Argumentó que la solidaridad prevista en el artículo 9° numeral 2 del ATIT refiere exclusivamente a multas de tránsito impuestas a conductores, materia ajena a la regulada por la Ley 20.078 y el Decreto 432/022. Alegó también que la ley de artículo único no habilita al Poder Ejecutivo a establecer sanciones en forma delegada y que la normativa cuestionada resulta contraria al propio ATIT. Sin perjuicio de sus argumentos, manifestó que gestionaría ante su representada la información requerida (fs. 11 a 13, A.A.). Posteriormente, la Asesoría de Servicios Jurídicos informó que la vista evacuada no aportó elementos que permitieran eximir de responsabilidad a la empresa y que correspondía la aplicación de los artículos 4° y 5° del Decreto 432/022, siendo pasible de la sanción de 107 UR prevista en el numeral 27 del artículo 27 del Reglamento Nacional de Circulación Vial (fs. 14 vto. y 15, A.A.). Con base en dichos antecedentes, se dictó la resolución impugnada, que dispuso aplicar a la empresa AA, por cada uno de los manifiestos internacionales de carga detallados en el listado agregado a fs. 12 del expediente administrativo una sanción de 107 UR por infracción a la obligación contenida en la Ley 20.078 (fs. 17 y vto., A.A.). V) En cuanto a los puntos de debate, corresponde precisar que el análisis del Tribunal se circunscribe exclusivamente al numeral 2° de la resolución impugnada, esto es: la sanción pecuniaria aplicada. Ello por cuanto el numeral 1° referido a la desestimación de la petición de exoneración quedó excluido del conocimiento del Tribunal por efecto de la sentencia interlocutoria N°590/2024, que amparó la excepción de falta de agotamiento parcial de la vía administrativa respecto de esa porción del acto. Importa señalar, además, que varios de los planteos formulados por la parte actora en su demanda trascienden el objeto propio de la acción anulatoria. En particular, la forma en la que, en el caso, se presentan ciertos cuestionamientos relativos a la constitucionalidad de la Ley 20.078 exceden la competencia de este Tribunal. Del mismo modo, los cuestionamientos de naturaleza axiológica sobre las opciones de política normativa adoptadas por el legislador y el Poder Ejecutivo resultan ajenos al análisis que compete a esta Sede, pues constituyen una cuestión de mérito. El objeto del proceso es, por tanto, determinar la legalidad de la sanción pecuniaria impuesta a la empresa accionante con fundamento en la Ley 20.078 y el Decreto 432/022. VI) Examinados los agravios, el Tribunal los desestimará en su totalidad por las razones que siguen. Ante todo, asiste razón a la demandada en cuanto a que la parte actora orienta sus agravios, en lo medular, a cuestionar la legitimidad de la Ley 20.078 y de su Decreto reglamentario. Ambas normas se encuentran plenamente vigentes y son obligatorias tanto para las empresas como para el Ministerio de Transporte. No obstante, tratándose el acto impugnado de un acto de aplicación, corresponde examinar si la sanción resistida se ajusta a la normativa que le sirve de fundamento. Ese examen conduce a una respuesta afirmativa, por las razones que siguen. La Ley 20.078, de 21 de octubre de 2022, estableció en su artículo único que “todos los pagos que se realicen por concepto de flete en el transporte de carga internacional terrestre con la República Argentina deberán ser abonados al país de la matrícula del vehículo de carga mediante transferencia obligatoria a través de entidades financieras o bancarias” . Tal como explicó la Administración demandada la finalidad de la norma fue eliminar la asimetría derivada de la política cambiaria argentina, que por el efecto del tipo de cambio redundaba en una ventaja competitiva para las empresas transportistas del país vecino. Así lo expresa la exposición de motivos del mensaje y proyecto de ley remitido por el Poder Ejecutivo a la Asamblea General con fecha 7 de octubre de 2022, de la que surge que la iniciativa buscó restablecer las condiciones de competencia leal para la industria y el trabajo nacional, ante el perjuicio que las diferencias cambiarias con Argentina, derivadas de la aplicación de tipos de cambio múltiple, ocasionaban a las empresas uruguayas de transporte internacional terrestre de carga, que habían perdido un volumen significativo de su actividad. El proyecto se orientó, en palabras del Poder Ejecutivo, a equilibrar las condiciones competitivas del sector con apoyo en el ATIT, que consagra el tratamiento equivalente de empresas sobre la base de la reciprocidad, pudiéndose fijar regulaciones “espejo” con otros países. Por su parte, el Decreto 432/022, de 27 de diciembre de 2022, reglamentó dicha ley e impuso al representante de la empresa transportista la obligación instrumental de acreditar ante la Dirección Nacional de Transporte, dentro de los 45 días corridos, el cu mplimiento del pago dispuesto en el artículo 1º. Ante la falta de acreditación en ese plazo, el artículo 4º mandató a la Dirección Nacional de Transporte a sancionar la situación conforme a lo previsto en el artículo 5º, el cual incorporó al artículo 27 del Reglamento Nacional de Circulación Vial la multa de 107 UR por infracción a la obligación contenida en la Ley 20.078. Establecido el marco normativo aplicable, corresponde determinar si el Ministerio tenía competencia para imponer la sanción y si esta se ajusta a dicho marco. Respecto de lo primero, el Ministerio cuenta con competencia para regular lo concerniente a la circulación vial y para imponer sanciones ante el incumplimiento de sus previsiones. Dicha competencia emana de la Ley 10.382 (Ley de Caminos) y del Reglamento de Circulación Vial aprobado por Decreto 118/984. A su vez, el artículo 326 de la Ley 14.106 prevé expresamente que la Dirección Nacional de Trans porte puede imponer sanciones por infracciones de transporte de hasta 850 UR. De manera que, la multa de 107 UR establecida por el Decreto 432/022 se encuentra, pues, dentro de la órbita competencial del organismo y respeta con holgura el límite legal habilitado. En cuanto al ajuste de la sanción a la normativa, este Tribunal ha señalado en pronunciamiento reciente que el Decreto no traslada al representante la responsabilidad de abonar el flete a través de una entidad financiera, sino que le impone una obligación de naturaleza instrumental y formal de acreditar el pago. Dicha exigencia, señaló el Tribunal “se advierte como razonable, en definitiva, no estamos ante la imposición de una obligación a un sujeto extraño a la operación de transporte y carente de posibilidad de control alguno. La exigencia se impone al representante del transportista, tratándose de una obligación instrumental, formal, en relación con la sustancial de la que sí podría ser titular la empresa transportista que además es su representada” (Sentencia N°505/2025). Desde esta perspectiva, corresponde señalar que la Ley 20.078 impuso a las empresas argentinas la obligación de acreditar, mediante medios electrónicos, el cobro de los fletes con origen y/o destino en Uruguay, así como de justificar dicho extremo ante la Dirección Nacional de Transporte. En consecuencia, la empresa debía proporcionar a su representante los comprobantes necesarios para el cumplimiento de esa carga legal y, al no hacerlo, quedó válidamente expuesta a la multa aplicada. Por otro lado, los argumentos de la actora sobre la supuesta incomprensión que la normativa denota de la operativa comercial del transporte internacional constituyen, en rigor, objeciones valorativas sobre el diseño de la norma que exceden el análisis de legalidad. En definitiva, la sanción impuesta se ajusta plenamente a la normativa que le sirve de fundamento y fue aplicada por un organismo con competencia para ello. VII) Con relación a la sanción, la parte actora cuestionó su ubicación normativa, el quantum y su aplicación por unidad de infracción. La actora apuntó que la inclusión de la multa de 107 UR en el Reglamento de Circulación Vial carece de racionalidad, por tratarse de una sanción ajena a la materia del tránsito. Este planteo constituye una crítica a una decisión de política normativa adopt ada por el Poder Ejecutivo en ejercicio de su potestad reglamentaria, que escapa al análisis de legalidad propio de esta Sede. Lo relevante para el caso es que la norma existe, es válida y se encuentra vigente. Asimismo, cuestionó la cuantía de la sanción impuesta. Indicó que el artículo 5° del Decreto establece una sanción exorbitante que no es proporcional ni legítima. Sin embargo, no lo desarrolló con la precisión y sustanciación que su análisis exigiría. Se limitó a afirmar, de manera general, que la multa de 107 UR supera las previstas para infracciones gravísimas en el ATIT y en el Reglamento de Circulación Vial, sin fundar la comparación en términos jurídicamente relevantes. Sin perjuicio de ello, se observa que el artículo 5° aludido previó una sanción de monto único equivalente a 107 UR, monto éste que fue respetado por la Administración. Por último, cuestionó la aplicación de la sanción por cada manifiesto internacional de carga, por considerar que ello resulta desproporcionado. Tampoco este argumento prospera. Por cada flete, el representante debió acreditar el cumplimiento de la obligación legal de pago mediante transferencia, obligación que omitió en cada ocasión. Cada omisión configura una infracción autónoma e independiente, susceptible de sanción también independiente. No existe, por tanto, acumulación indebida de sanciones. VIII) Tampoco prospera el agravio fundado en la violación del principio de territorialidad. En primer lugar, los cuestionamientos sobre una eventual extralimitación del ámbito de aplicación territorial de la Ley 20.078 remiten, en última instancia, a un planteo de inconstitucionalidad que debe dirimirse ante la Suprema Corte de Justicia. En segundo lugar, el Estado Uruguayo tiene soberanía suficiente para establecer las reglas que rigen el desarrollo de la actividad comercial dentro de su territorio, tanto para las empresas nacionales como para las empresas extranjeras que operen en él, to tal o parcialmente. La Ley 20.078 regula operaciones de transporte que tienen su origen o destino en territorio nacional y, en esa medida, su aplicación es legítima y no implica vulneración alguna del principio de territorialidad invocado. Por último, el Ministerio tiene facultades de control del tránsito de transporte en el país y, en tanto los fletes se desarrollen, aunque sea parcialmente dentro del territorio nacional, la Administración es competente para exigir el cumplimiento de los requisitos legales correspondientes, entre ellos la acreditación del pago del flete. IX) Con relación a los agravios fundados en que el Decreto reglamentario vulnera los principios de libertad, igualdad y de razonabilidad, los mismos tampoco resultan de recibo. La parte actora se limitó a afirmar, en términos generales, que la normativa establece un tratamiento desigual respecto de las empresas argentinas de transporte internacional terrestre de carga y sus representantes nacionales, sin acreditar concretamente l a existencia de una discriminación jurídicamente relevante. Tal como señaló la demandada, la regulación dispensa un tratamiento igualitario a todos los integrantes comprendidos dentro del mismo sector de actividad, conforme al criterio de igualdad ante la ley entre iguales, recogido por la Suprema Corte de Justicia en Sentencia N°312/2004. Por lo demás, como ya se expusiera, el régimen fue dictado en un contexto de asimetrías cambiarias con la República Argentina que incidían sobre las condiciones de competencia del sector, por lo que no se advierte, a priori y a los efectos del análisis de legalidad del acto sancionatorio impugnado, una diferenciación carente de fundamento razonable. X) En cuanto al agravio fundado en la ausencia de motivación, también se rechaza. Los fundamentos del acto impugnado surgen de los informes jurídicos que le sirven de sustento, en los que se indicó que el representante tiene plenos poderes para cumplir con las obligaciones impuestas por la normativa y que no se acreditó impedimento algu no que justificara la exoneración solicitada. La motivación, aunque sucinta, es congruente con los antecedentes de hecho y de derecho que fundamentan la decisión sancionatoria. XI) Por último, no es de recibo el agravio basado en la omisión de vista previa. De las actuaciones administrativas surge que, con fecha 21 de junio de 2023, se confirió vista del informe jurídico emitido por la Dirección Nacional de Transporte a la empresa AA, en la persona de su representante DD, quien tiene plenos poderes para intervenir en todos los actos administrativos y judiciales en el país, conforme al artículo 24 literal b) del ATIT. La última nombrada evacuó la vista y formuló sus descargos en extenso, con lo que se cumplió la exigencia prevista en el artículo 75 del Decreto 500/991 (fs. 6, 8, 10 vto. y 11 a 13, A.A.). Es cierto que la vista conferida recayó sobre el informe que sugería no hacer lugar a la petición de exoneración y no directamente sobre la sanción a imponer. Sin embargo, no debe perderse de vista que el procedimiento fue promovido a instancia de parte. En efecto, la empresa solicitó ser exonerada del cumplimiento de una obligación legal cuya consecuencia jurídica se encontraba expresamente prevista en la normativa: la aplicación de una multa de 107 UR (artículo 5° del Decreto). En tales condiciones, al no haber sido acogidos por la Administración los motivos invocados para justificar el impedimento de cumplimiento, se produjo la consecuencia normativa prevista, cuyo eventual acaecimiento la actora no podía razonablemente desconocer. Sobre este punto, el Tribunal ha sostenido en forma reiterada que la vista previa no resulta exigible en los procedimientos iniciados a instancia de parte, como ocurre con las peticiones calificadas, categoría en la que se inscribe el presente caso. En tal sentido ha señalado que: “en lo que resulta jurisprudencia consolidada, que la vista previa (art. 76 del Decreto N° 500/991, con similar redacción en las disposiciones del Digesto -art. R. 69 - aplicable a la Comuna) solo se impone en forma perceptiva para procedimientos iniciados de oficio. En cambio, cuando se trata de respuestas dadas por la Administración a un requerimiento de parte, en principio no es dable alegar indefensión, puesto que es el propio administrado quien impulsa el trámite y tiene por ello plena oportunidad de expresar su punto de vista y acreditar sus dichos con anterioridad al acto que le es perjudicial (Vide: Sentencias Nos. 63/2014, 698/2012, 600/2012 y 419/2012, por cit ar las más recientes)…” (Sentencia N°817/2023). XII) Por las razones expuestas y lo establecido en los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, por ende, queda firme el acto administrativo impugnado; sin especial condena en costas ni costos. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal (r.), Dr. Corujo, Dra. Rossi, Dr. Reyes, Dr. Ettlin. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).