Sentencia Definitiva N° 364/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de julio de 2026 No. 364 Ministro redactor: Dr. William Corujo VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “AGENCIA NACIONAL DE VIVIENDA con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO. Acción de Nulidad.” (Ficha No. 435/2024). RESULTANDO : I) En este proceso, la parte actora dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución Nº 191/23/0116 de 20 de setiembre de 2023 por la que se dispone “Aplicar una multa de 20 U.R. (veinte unidades reajustables) a los copropietarios y a la Agencia Nacional de Vivienda, por problemas de humedades existentes en la Torre AF, del Complejo AA” detallando los copropietarios; intimar el cumplimiento de lo exigido como asimismo el pago de la suma adeudada; comunicarse a las oficinas detalladas y pase a notificación (fs. 46 y vto. de los A.A.). II) En su demanda (fs. 2 a 7 infolios) compareció la Agencia Nacional de Vivienda (ANV) solicitando la anulación de la Resolución referida desarrollando las siguientes causales de ilegitimidad del acto. Manifestó que la motivación es inadecuada e insuficiente. En primer lugar, sostuvo que el acto no resulta ajustado a los hechos, en tanto se limita a referir a la intimación efectuada y al incumplimiento. Más aún, señaló que el acto se aparta de sus antecedentes en los cuales se sugiere sancionar al propietario de la unidad 601 y a la Comisión Administradora. De esta forma, el acto no considera la totalidad de los antecedentes relevantes, no existiendo un proceso lógico en la volición. Se agravió en tanto entiende existe una violación del principio de legalidad. Refirió que el acto ignora la naturaleza de los bienes en cuestión. Señaló que, por un lado, habría responsabilidad de la copropietaria de la unidad 601, tratándose de un bien pr opio de la misma, detentando esta la guarda material del inmueble; y, por otro lado, existiría responsabilidad por un bien común en virtud de la columna de abastecimiento del ducto, lo que es responsabilidad de la Comisión Administradora. Agregó que las unidades se encuentran bajo contratos de promesa de compraventa, por lo que la Agencia se encuentra imposibilitada de cumplir con la intimación cursada. Afirmó asimismo que existe una violación del principio de razonabilidad y la buena administración. Al respecto, sostuvo que no es razonable exigirle a la Agencia la solución de la problemática planteada, apartándose así de la buena administración. En definitiva, solicitó la nulidad del acto procesado. III) Conferido traslado, comparece la Administración demandada debidamente representada (fs. 11 a 20 infolios), y solicitó el rechazo de la demanda y la confirmación del acto impugnado. Luego de reseñar los antecedentes que precedieron el dictado del acto sancionatorio impugnado, señaló que la Agencia, en tanto propietaria de las unidades en virtud de las cuales es sancionada, tiene la obligación de mantener las condiciones edilicias conforme a derecho para no ocasionar daños a terceros, en aplicación del art. 37 de la Ley 18.803. Añade que se transgredió el art. 3º núm. 12 inc. A) del Decreto de la Junta Departamental No. 21626 relativo a las sancion es por fincas en mal estado o ruinosas, las que serán pasibles de sanción. Manifestó que los contratos de promesa de compraventa que suscribe la ANV son inoponibles a la Intendencia, en virtud del principio asentado en el art. 1291 del Código Civil. Por tanto, la accionante no se encuentra impedida ni física ni jurídicamente, en tanto copropietaria de unidades titulares de un bien común, de realizar las medidas que le fueran solicitadas. Señaló además que tampoco la actora acreditó haber realizado ninguna actividad tendiente a concretar las medidas, como la convocatoria a Asamblea o intimar a los promitentes compradores. Por las razones expresadas, refuta los agravios puntuales que esgrime la Agencia. Sobre la motivación del acto administrativo, afirmó que la resolución atacada remite a los antecedentes administrativos en forma expresa, coincidiendo la sanción con lo informado por los inspectores. Respecto a la vulneración del principio de legalidad, indicó que la Administración obró conforme a derecho, ajustándose a los previsto en los artículos 37 de la Ley No. 18.803 y 3 del Decreto de la Junta Departamental No. 21.626. Tal normativa ordena la re paración de una finca cuando la misma se encuentra afectada en su habitabilidad y estabilidad. Con relación a la vulneración del principio de razonabilidad y de la buena administración, afirmó que la sanción es razonable, ejerciendo la Administración sus potestades discrecionales de manera fundada. El procedimiento administrativo fue sustanciado debidamente, practicando las inspecciones e intimaciones pertinentes. Asimismo, señala que la sanción de multa es de carácter solidario cuando se trata de bienes comunes a todos los copropietarios en virtud del art. 27 del Régimen Punitivo Departamental. En definitiva, solicitó la confirmación del acto procesado. IV) Por Decreto No. 4924/2024, se abrió a prueba por el plazo legal (fs. 22 infolios) y se agregaron los antecedentes administrativos en 141 fojas. V) Agregada la documentación presentada por la parte actora (fs. 37 infolios), por Decreto No. 1711/2025 (fs. 40 infolios) se dio plazo común a las partes para alegar, haciéndolo la parte demandada y la parte actora, por su orden (fs. 42 a 44 vto. y fs. 46 a 47 infolios, respectivamente) VI) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo se expidió mediante Dictamen No. 374/2025 (fs. 50 a 53 vto. infolios) quien estimó procedente rechazar la demanda y en su mérito confirmar el acto impugnado. VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente , habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La pretensión anulatoria movilizada por el accionante se dirige contra la Resolución Nº 191/23/0116 de 20 de setiembre de 2023 por la que se dispone “Aplicar una multa de 20 U.R. (veinte unidades reajustables) a los copropietarios y a la Agencia Nacional de Vivienda, por problemas de humedades existentes en la Torre AF, del Complejo AA” detallando los copropietarios; intimar el cumplimiento de lo exigido como asimismo el pago de la suma adeudada; comunicarse a las oficinas detalladas y pase a notificación (fs. 46 y vto. de los A.A.). Dicho acto fue notificado personalmente a la actora vía correo electrónico el 4 de octubre de 2023 (fs. 51 vto. y 52 de los A.A.), interponiendo recursos de reposición y apelación, según lo indica la actora el 17 de octubre de 2023 (fs. 83 a 84 de los A.A., sin fecha de toma de razón). La comparecencia en plazo a efectos de la recurrencia es expresamente admitida por la demandada según surge de la contestación de la demanda (fs. 14 infolios). El agotamiento de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta, la que se configuró el 11 de mayo de 2024, por lo que la demanda anulatoria fue promovida temporáneamente el 16 de julio de 2024 (nota de cargo fs. 8 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución Nº 191/23/0116 de 20 de setiembre de 2023 por la que se dispone aplicar una multa de 20 UR a los copropietarios y a la ANV por problemas de humedades existentes en la Torre AF, del Complejo AA detallando los copropietarios; intimar el cumplimiento de lo exigido como asimismo el pago de la suma adeudada; comunicarse a las oficinas detalladas y pase a notificación (fs. 46 y vto. de los A.A.). III) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. Las actuaciones se originan con la “solicitud de inspección técnico profesional” presentada por una vecina del Complejo AA ante el Centro Comunal Zonal el día 27 de abril de 2022, denunciando “humedades” en su vivienda (unidad 501), lo que afecta su baño con desprendimiento de revoque (fs. 3 de los A.A.). En fecha 10 de mayo de 2022 se practica la inspección técnica, en la que “se observa que existen graves problemas de filtración de agua en cielorraso del baño. Humedad activa al tacto y goteando en sectores” , concluyendo que “se encuentran comprometidas gravemente las condiciones de habitabilidad, salubridad y/o estabilidad de las edificaciones”, sugiriendo la realización de una prueba hidráulica y manométrica de las cañerías del baño de la unidad superior, para verificar la estanqueidad de las mismas. También sugiere “intimar a la copropiedad para que realice prueba hidráulica de las cañerías del ducto, para verificar estanqueidad de las mismas” (fs. 6 vto. y 7 de los A.A.). En fecha 4 de junio de 2022 se intima tanto a la Comisión Administradora del Complejo como a la copropietaria de la unidad 601 (fs. 16 vto. y 17 de los A.A.). Luego luce actuación de fecha 15 de agosto de 2022 en la que se indica que “la situación continúa incambiada” , sugiriendo dar vista a los copropietarios que hubieran escriturado sus propiedades y a la ANV como propietaria de diversas unidades, entre ellas la 501; por no haber realizado las pruebas intimadas (fs. 22 de los A.A.). En fecha 4 de octubre de 2022 se confiere vista a la ANV vía correo electrónico (fs. 26 vto. y 27 de los A.A.), a través de informe sucinto de lo actuado. En fecha 12/X/2022 la Agencia Nacional de Vivienda remite una nota en la cual sostiene que la Unidad 601 es una promesa escriturada, por lo que debe ser notificada por la propia Intendencia de lo ocurrido (fs. 57 vto. de los A.A.). El Centro Comunal Nº 6 dispone que pasen las actuaciones al Gobierno del Municipio E a efectos de aplicarle una multa de 20 Unidades Reajustables, en virtud de no haber realizado pruebas de estanqueidad de las cañerías del ducto de bajada sanitaria común (fs. 35 vto. de los A.A.). De esta forma, el Gobierno Municipal E dicta la Resolución que aquí se procesa. IV) Habiendo analizado los argumentos de la parte actora y los antecedentes referidos, el Tribunal, por unanimidad y en concordancia con lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por desestimar la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto procesado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) Respecto a la infracción constatada. En forma preliminar, la ANV no cuestiona los hechos acreditados por el servicio inspectivo de la Intendencia Departamental de Montevideo, en relación a las filtraciones de agua que afectan a la Unidad 501 del Complej o AA, las que además resultan elocuentes de los registros fotográficos obrantes en los antecedentes administrativos, que ponen en evidencia el estado deplorable en que se encuentra la unidad indicada como consecuencia del estado edilicio de la Unidad 601 o de un bien común que pudiera afectarla. Así establecidos los hechos, corresponde desestimar el agravio relativo a la vulneración del principio de legalidad esgrimido en la demanda. La ANV postula que no será sujeto pasivo de la sanción impuesta en virtud de dos argumentos: primero, que los perjuicios a la unidad 501 provienen de la unidad 601, la cual se encuentra debidamente escriturada; segundo, que tampoco puede ser sancionada en relación a los bienes comunes, respecto a los cuales ha de responder la Comisión Administradora. La Administración demandada intimó tanto a la propietaria de la Unidad 601 a realizar las medidas pertinentes tendientes a solucionar el problema de las filtraciones, y al mismo tiempo a los restantes copropietarios del edifico de propiedad horizontal, a efectos de realizar una serie de pruebas técnicas en la cañería del ducto. La ANV fue intimada en este sentido, en su calidad de copropietaria de diversas unidades que integran el condominio, pero no en relación a la unidad 601, de la cual es propietaria un a persona física. De esta forma, la Agencia fue intimada y luego sancionada, en virtud de su calidad de copropietaria de diversas unidades de copropiedad horizontal que integran el Complejo, y que se identifican en la resolución impugnada. Ante la omisión de realizar o pro curar la realización de las pruebas técnicas pertinentes sobre un bien común (cañería del ducto), la Intendencia Departamental de Montevideo procedió a sancionarla en su calidad de copropietaria. La Administración dispuso las intimaciones señaladas y la sanción finalmente aplicada, invocando dos presupuestos de derecho: a) el artículo 37 de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible No. 18.308 de 18/VI/2008; y b) el artículo 3º num. 12 inc. A) del Decreto de la Junta Departamental No. 21.626. El artículo 37 lit. b) de la Ley No. 18.308 consagra un deber de conservación de los inmuebles, que grava a sus propietarios: “Todos los propietarios de inmuebles deberán mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad y ornato público, realizando las obras de conservación oportunas y cumpliendo las disposiciones que a tal efecto dictamine el Gobierno Departamental competente ”. Este deber de conservación se extiende tanto a los bienes propios como a los comunes, en tanto la norma no prevé distinciones en relación al derecho de dominio de que se trate. Por su parte el Decreto de la Junta Departamental con fuerza de Ley en su jurisdicción No. 21.626 de 1984 que consagra el Régimen Punitivo Departamental, consagra en su artículo 3º num. 12 inc. A), bajo el acápite “Edificación y urbanismo” : “ Por infracciones a las disposiciones en materia de construcción y conservación de edificios y espacios libres, se aplicarán las multas establecidas en los apartados siguientes: …12) Fincas en mal estado, ruinosas o con peligro de derrumbe: A) Fincas en mal estado. Se aplicarán sanciones en aquellos casos en que se vea afectada la habitabilidad y/o estabilidad del edificio y no se acaten las disposiciones ordenadas por los servicios competentes de la Intendencia Municipal de Montevideo”. De la lectura de ambas disposiciones, resulta que los copropietarios de un edificio de propiedad horizontal, se encuentran alcanzados por el deber de conservación de los bienes comunes que integran tal régimen jurídico; y que deben concretar a través de lo s órganos que expresan la voluntad del condominio: asamblea de propietarios y/o administración. De esta forma, la copropiedad se encuentra alcanzada por el deber de mantener y conservar los bienes comunes, en aras de no afectar la propiedad individual de cada uno de los condóminos. Luego, la satisfacción del deber de conservación y cuidado es objeto de control por parte de los Gobiernos Departamentales en virtud del artículo 37 lit. b) de la Ley No. 18.308, que concreta la actividad administrativa de policía edilicia que les compete , y que se despliega a través de diferentes poderes: de inspección, de intimación y de sanción. Finalmente, y en caso de constatarse que un inmueble se encuentra en “mal estado” o “ruinoso”, la Intendencia podrá ejercer su potestad sancionatoria a tenor de lo previsto en el Decreto de la Junta Departamental con fuerza de Ley en su jurisdicción No. 21.626. En virtud de tales disposiciones y en virtud de su calidad de propietaria de un gran número de unidades que integran el Complejo, la ANV se encontraba comprendida por tal deber de conservación, y en consecuencia obligada al igual que el resto de los copropietarios a disponer las respectivas medidas de constatación, conservación y mantenimiento de un bien como es la cañería del ducto del edificio que afectaría a la propietaria de la unidad 501. En este sentido, la Agencia fue noticiada del estado de la finca e intimada a realizar “pruebas de estanqueidad de las cañerías del ducto de bajada sanitaria común” (fs. 27 de los A.A.), limitándose a contestar que se trata de una problemática que afecta a una unidad escriturada (la 601) por lo que las actuaciones deben dirigirse contra la misma. Ante ello, la Administración ejerciendo las potestades y competencias re señadas procedió, en forma ajustada a derecho a aplicarle la multa ahora impugnada. Es compartible lo postulado por la Intendencia en su contestación, en tanto el deber de conservación infringido no ha de considerarse estrictamente como una obligación de resultado, sino como una obligación de medios, esto es, de desplegar toda la diligenc ia y cuidado a efectos de su concreción, lo que implica en la emergencia cumplir con ciertas medidas concretas tendientes a la detección de la fuente que afectó la unidad propiedad de la denunciante: convocar a las asambleas respectivas en su calidad de copropietario, requerir la actuación de la Comisión Administradora, etc. Nada de ello hizo la ANV. En todo momento se limitó a sostener que las unidades de su propiedad fueron otorgadas en régimen de contratos de promesa de enajenación a plazo. Empero, tal negocio jurídico no es traslativo del dominio, sino que del mismo nace la obligación de “transferi r el dominio” una vez que el promitente adquirente hubiera abonado las cuotas sucesivas o periódicas pactadas (art. 1º ley 8.733). En consecuencia, hasta tanto no se demuestre la cancelación de las cuotas, la Agencia conserva la calidad de propietario de l as unidades respectivas, no pudiendo eximirse de sus responsabilidades en virtud de un negocio jurídico que por otro lado no es oponible a la autoridad administrativa. Finalmente, corresponde asentar que la Administración ejerció sus poderes de policía, no sólo en forma ajustada a derecho, sino también para satisfacer los fines para los cuales le fueron atribuidos: proteger y garantizar el derecho a una vivienda digna y adecuada. En consecuencia, la Administración cumplió con su deber de proteger el goce de un derecho fundamental como es el de la vivienda decorosa (artículo 45 de la Constitución), en tanto de las actuaciones surge el estado de la finca propiedad de la denunciante, la cual se encuentra gravemente comprometida en sus condiciones de “habitabilidad, salubridad y/o estabilidad” cómo surge del informe inspectivo (fs. 6 vto. De los A.A.). VI) Sobre la motivación y razonabilidad del acto administrativo, cabe desestimar también los agravios referidos a la ausencia de motivación y razonabilidad del acto impugnado. En primer lugar, los motivos de hecho del acto surgen tanto de su Resultando primero como de los profusos antecedentes administrativos, en especial las consideraciones técnicas que surgen de los mismos. En concreto a fs. 22 se sugirió intimar a la ANV en su calidad de propietaria de las unidades que enumera aprestar descargos , previo a la aplicación de la sanción administrativa por no realizar la prueba aconsejada; por lo que el contenido dispositivo del acto sancionatorio se ajustó cabalmente a tal antecedente. En segundo lugar, tampoco se advierte vulneración del principio de razonabilidad, por cuanto: la Agencia no es sancionada por no solucionar la problemática, sino por omitir una conducta diligente tendiente a conservar los bienes comunes y en especial no ha ber dispuesto ninguna medida a efectos de concretar la prueba técnica intimada; y el quantum de la sanción aplicada no luce arbitrario ni excesivo. Las mismas razones conducen a desestimar la supuesta vulneración del principio de buena Administración. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo (r.), Dra. Rossi, Dr. Reyes, Dr. Ettlin. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).