Sentencia Definitiva N° 362/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de julio de 2026 No. 362 Ministro redactor: Dr. Ángel Manuel Cal VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con ADMINISTRACIÓN DE LOS SERVICIOS DE SALUD DEL ESTADO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 195/2024) RESULTANDO : I) Que compareció la Sra. AA asistida por la Dra. BB, a promover acción anulatoria contra la Resolución No 299/2023 dictada por la Ministra de Salud Pública con fecha 19 de diciembre de 2023, que confirmó lo expresado por la Adjunta a la Dirección de Salud Mental de ASSE en cuanto a que no se contaría con f inanciamiento para acceder al pago del Incentivo de Salud Mental, solicitado por la accionante (fs. 37 a 39 de A.A.) Relató que con fecha 9 de diciembre de 2021 solicitó a la Unidad Ejecutora No 45 el cobro del rubro salarial “Incentivo de Salud Mental” de cargos no médicos, en atención a que se desempeña como Licenciada en Psicología en la Red de Atención Primaria de Sa n José (RAP) de ASSE, y nunca lo percibió. Destacó que el derecho a percibir dicho incentivo surge de las siguientes normas que autorizan su pago a través del Rubro 0: Resolución No. 2925/2011 del Directorio de ASSE de fecha 9 de setiembre de 2011, Resolución No. 1678/2012 del Directorio de ASSE de fecha 6 de junio de 2012, Resolución No. 4095/2013 del Directorio de ASSE de fecha 30 de octubre de 2013 y Resolución No. 5763/2020 de fecha 14 de diciembre de 2020. Expresó que, la respuesta dada por la Dra. CC, Adjunta de la Dirección de Salud Mental de ASSE, fue que la financiación del incentivo de Salud Mental le corresponde la Unidad Ejecutora de la cual depende el funcionario, y que la Dirección no cuenta con rubros además de que no corresponde dicho financiamiento. Sostuvo que dicha respuesta desconoce la normativa que regula el incentivo y por la cual la Administración se obligó a su pago, y que tiene un derecho subjetivo a percibirlo. Afirmó que la Administración no desconoció el derecho a acceder al rubro reclamado, sino que el argumento fue la falta de financiación para abonarlo, por lo que la decisión no está motivada y vulnera su derecho. Agregó que, en el caso, la Administración actuó en contra de sus actos propios y del principio de buena fe, dado que otorgó el pago del rubro a los colegas Licenciados en Psicología de la RAP Metropolitana, pero se lo negó a ella y a otros colegas. En definitiva, solicitó la anulación del acto en causa (fs. 13 a 19 infolios). II) Conferido el correspondiente traslado de la demanda, en representación de ASSE compareció la Dra. DD a contestar la demanda, controvirtiéndola en todos sus términos. Explicó que la actuación de la Dra. CC el 9 de diciembre de 2021 fue un informe preparatorio de la voluntad de la Administración, que no tiene la potencialidad de producir efectos jurídicos creando, modificando o extinguiendo una situación jurídica, sino que se trata de un pronunciamiento técnico preparatorio. No se pronunció sobre la correspondencia de otorgar o no el incentivo, sino que se limitó a informar sobre su financiamiento. Controvirtió la aplicación de la teoría de los actos propios planteada por la actora por otorgársele el incentivo a los Licenciados en Psicología de la RAP Metropolitana y no a ella. Explicó que se trata de situaciones diferentes, en tanto el incentivo de salud mental no se otorga por el hecho de ser Licenciado en Psicología, sino por trabajar en un Equipo de Salud Mental. Explicó que la demandante se agravia de que el acto cuya anulación pretende se funda en que no hay rubros para el pago del incentivo. Sin embargo, indicó que no menciona que dentro de las resoluciones que cita, la Resolución de Directorio No. 791/2019 de 29 de mayo de 2019, establece en el visto que el incentivo corresponde a los Equipos de Salud Mental de todo el país. Por lo que, sostuvo que el cobro de dicho incentivo corresponde solo a quien cumpla funciones en los Equipos de Salud Mental. Con base en ello y citando el informe de la Adjunta a la Dirección de Salud Mental, indicó que la accionante cumple funciones en la RAP de San José la que constituye el primer nivel de atención en ASSE, y no cuenta con Equipo de Salud Mental. Por lo tanto, como la accionante no forma parte de un Equipo de Salud Mental, no cumplía con el presupuesto normativo para el cobro del incentivo ni puede invocar un derecho subjetivo al respecto. En definitiva, solicitó el rechazo de la demanda y la confirmación del acto (fs. 40 a 45 infolios). III) Por Decreto No 4518/2024 se abrió el juicio a prueba, la que fue ofrecida a fs. 49 y 51 a 60 infolios. IV) Cumplido su diligenciamiento, las partes alegaron de bien probado: a fs. 82 a 83 vto. infolios la demandada y a fs. 88 a 94 infolios la actora. V) Conferida vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, Dra. Sandra Boragno, por Dictamen No 481/2025 sugirió rechazar la demanda y confirmar el acto impugnado (fs. 97 a 99 infolios). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 101 infolios). CONSIDERANDO : I) El Tribunal, compartiendo la solución aconsejada por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la pretensión anulatoria y en su mérito confirmará el acto procesado, por los fundamentos que se explicitarán a continuación. II) La accionante dirigió su acción contra la Resolución No 299/2023 dictada por la Ministra de Salud Pública, la que, actuando en ejercicio de atribuciones delegadas, al resolver los recursos de revocación, jerárquico y anulación interpuestos por la accionante, confirmó lo expresado por la Adjunta a la Dirección de Salud Mental de ASSE en cuanto a que no se contaría con financiamiento para acceder al pago del Incentivo de Salud Mental, solicitado por la accionante (fs. 37 a 39 de A.A.) Por lo tanto, en aplicación del artículo 60 del Decreto Ley 15.524, la acción debe entenderse dirigida contra el acto originario confirmado, esto es, el informe de la Adjunta a la Dirección de Salud Mental y no contra la resolución que se pronunció respecto de los recur sos administrativos interpuestos. III) Advertido lo anterior, desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). IV) De los antecedentes que dieron merito al acto encausado emerge que el 9 de diciembre de 2021 la accionante presentó una nota a los efectos de percibir el incentivo de salud mental, en virtud de la naturaleza de su cargo (fs. 5 de A.A.). En respuesta a ello, el 22 de diciembre de 2021, la Adjunta a la Dirección de Salud Mental de ASSE informó que dicha Dirección no contaba con rubros, además de que no correspondía dicho financiamiento (fs. 5 vto. de los A.A.). Contra tal pronunciamiento la actora interpuso los recursos de revocación, jerárquico y anulación (fs. 7 a 8 vto. de los A.A.). Por Resolución del 1° de junio de 2023, la Dirección de Salud Mental de ASSE mantuvo el acto, franqueando el recurso jerárquico ante el Directorio de ASSE (fs. 25 y 26 de A.A.). El Directorio de ASSE por Resolución del 11 de octubre de 2023 también mantuvo el acto recurrido franqueando el recurso de anulación ante el Poder Ejecutivo (fs. 30 y 30 vto. de A.A.) Finalmente, el Ministerio de Salud Pública, en ejercicio de atribuciones delegadas, por Resolución del 19 de diciembre de 2023 resolvió desestimar la recurrencia y confirmar lo expresado por la Adjunta a la Dirección de Salud Mental de ASSE respecto a que no se contaba con financiamiento para acceder al pago del incentivo solicitado por la accionante. V) Analizados los antecedentes administrativos, corresponde pronunciarse en primer término sobre la procesabilidad del acto encausado. Al respecto el Tribunal ya tuvo oportunidad de pronunciarse en un caso igual al de obrados, en el que una Licenciada en Psicología de la RAP de San José, en forma contemporánea a la accionante también solicitó el pago del incentivo de Salud Mental. Al igual que el presente caso, la Adjunta a la Dirección de Salud Mental de ASSE informó que su Dirección no contaba con rubros, además de que no correspondía dicho financiamiento. Ello fue objeto de acción anulatoria que tramitó en la Ficha No 194/2024, y por Sentencia No 612/2025, en términos trasladables al presente, el Tribunal consideró que el acto era procesable por los siguientes motivos: “Como bien destaca la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo en su Dictamen, en puridad se trata de un acto de tipo preparatorio que indica que la Dirección referida no cuenta con rubros y no corresponde el financiamiento (fs. 5 vto. de los A.A.). Sin embargo, si bien no se trata de un acto definitivo, y por ende pasible de ser accionado de nulidad, al ser recurrido y la Administración haber seguido a su respecto el procedimiento recursivo, en definitiva, lo consideró una decisión definitiva sobre lo peticionado, confirmándolo por Resolución No. 283 referida. Por lo tanto, aun considerando los numerosos problemas formales planteados, dada la posición asumida por la Administración confirmando mediante una resolución expresa que permitió agotar la vía administrativa, se asu mirá salvado el punto formal para pasar al estudio de fondo de la accionada.” VI) En cuanto al fondo del asunto, esto es, la procedencia o no del cobro del incentivo de salud mental, en tanto la situación de la accionante en autos es igual a la del caso citado anteriormente, no existiendo motivos para apartarse de lo señalado en dicha oportunidad, las conclusiones allí vertidas se consideran reeditables en el presente caso. Al respecto el Tribunal señaló: “Según surge de la Resolución No. 791/2019 dictada por el Directorio de ASSE con fecha 29 de mayo de 2019, el incentivo Salud Mental debe abonarse a los funcionarios incluidos en el listado correspondiente, siempre que integren los Equipos de Salud Mental (fs. 9 a 10 de los A.A.). Como señala la demandada, dicha Resolución dejó sin efecto las Resoluciones del Directorio de ASSE No. 2925/2011 de fecha 9 de setiembre de 2011 y su ampliatoria No. 4095/2013 del 30 de octubre de 2013. Dichas resoluciones, tampoco establecían el pago del incentivo en forma genérica sino para cargos que cumplieran funciones en las Unidades Ejecutoras No. 13 “Colonia de Asistencia Psiquiátrica Bernardo Echepare”, la Unidad Ejecutora No. 69 “Colonia de Asistencia Psiquiátrica Santín Carlos Rossi”, Unidad Ejec utora No. 07 “Hospital Vilardebó”, Unidad Ejecutora 078 portal Amarillo y los Equipos de Salud Mental de Policlínica y Salas de Internación de las distintas Unidades Ejecutoras (fs. 3, 6 y 7 infolios). Así, el beneficio siempre estuvo asociado al desempeño de tareas en Equipos de Salud Mental. En este sentido, se comparte lo afirmado por la demandada en relación que la mera condición de Licenciado en Psicología no es suficiente para percibir el incentivo. De acuerdo a lo previsto en la Resolución No. 791/2019, a efectos de percibir el beneficio, el funcionario debe integrar un equipo de Salud Mental.” Tomando los conceptos previamente vertidos, resulta de los antecedentes incorporados a la causa que la accionante no integra un Equipo de Salud Mental. De acuerdo con lo informado a fs. 29 de A.A., la actora ocupa un cargo Técnico IV Licenciada en Psicología, Presupuestada, Escalafón A Grado 7, desempeñándose en la Unidad Ejecutora 45, correspondiente a la Red de Atención Primaria (RAP) de San José. Al respecto, a fs. 14 de A.A. la Dra. CC informó: “El equipo de Salud Mental de San José coordinado por la LTS EE funciona en el Hospital de San José. Los ESM son equipos de 2do. nivel de atención, especializados y multidisciplinarios, cumpliendo con los lineamientos técnicos de la Dirección de Salud Mental, a través de la coordinadora del mismo. La Licenciada AA por lo que refiere cumple funciones en la RAP de San José, no formando parte del equipo de SM, por lo que no corresponde incentivo.” Esto fue confirmado cuando declaró en sede jurisdiccional. Al exhibírsele el informe citado, lo reconoció y explicó: “En este informe explicamos a quién le corresponde dicho rubro, el mismo es para los integrantes de los equipos de salud mental que son equipos multidisciplinarios, y en este caso la solicitante no forma parte del equipo de salud mental.” “Lo que dice el informe es que la actora cumple funciones en la RAP y no en el Hospital de San José formando parte del equipo.” (fs. 77 y 77 vto. infolios). En definitiva, dado que la accionante no se desempeña en un Equipo de Salud Mental como exige la normativa, aunque sea Licenciada en Psicología, no le correspondía percibir el incentivo. En consecuencia, corresponde rechazar la demanda y la confirmar el acto impugnado. Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y siguientes de la Constitución de la República, el Tribunal, FALLA : Desestímase la demanda, y en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnando. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal (r.), Dr. Corujo, Dra. Rossi, Dr. Reyes, Dr. Ettlin. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).