Sentencia Definitiva N° 359/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de julio de 2026. No. 359 Ministro redactor: Dr. Ángel Manuel Cal VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con ANCAP. Acción de Nulidad” (Ficha 91/2023). RESULTANDO : I) Comparecieron los Sres. BB y CC en representación de AA, asistidos por la Dra. DD y promovieron la presente acción anulatoria contra la Resolución 80/2/2023, de fecha 2 de febrero de 2023, dictada por el Directorio de ANCAP que dispuso la enajenación mediante remate del padrón XXXXX de la localidad catastral de Punta del Este, Maldonado, sito en la Calle 30 entre Gorlero y Calle 24 (fs. 24 a 29, infolios, también a fs. 17 a 19 vto., A.A.). Invocaron representar los intereses de 540 familias copropietarias de los edificios “EE”, “FF” y “GG”, que adquirieron sus apartamentos, según exponen, confiando en la inexistencia de riesgo para sus vistas, dada la titularidad estatal de la Estación ANCAP y la normativa que limitaba la altura de las construcciones futuras en la zona. Sostuvieron que el presente accionamiento protege tanto los intereses de sus representados como de todos los habitantes de Punta del Este, que verán lesionados la estética de la zona ante la construcción de edificios poco planificados en el predio cuyo remate se dispuso por la resolución impugnada. Explicaron que el Directorio de ANCAP, mediante la resolución impugnada, dispuso el remate del padrón XXXXX de forma discrecional y sin adecuada publicidad, vulnerando los principios de transparencia y publicidad que rigen la contratación pública (artículos 5° de la Ley 17.060 y 22 de la Ley 17.296) toda vez que la convocatoria no fue publicada en el Diario Ofi cial ni en el sitio web de Compras y Contrataciones Estatales, conforme lo exigiría el artículo 491 de la Ley 15.903 en la redacción dada por la Ley 18.834. Alegaron que el remate resulta contrario a derecho en razón de que el padrón XXXXX forma parte del inmueble declarado Monumento Histórico Nacional por Resolución del Poder Ejecutivo 341/000, encontrándose protegido por el artículo 34 de la Constitución de la República y la Ley 14.040, sin que las casas de remate hayan solicitado autorización ni remitido catálogos conforme al Decreto 372/83. Apuntaron a que la Junta Departamental de Maldonado había admitido previamente la construcción de una torre de 26 metros de altura en la zona mediante el Decreto 3932/2015. Destacaron que este proceder de la Administración en rematar el aludido padrón conjuntamente analizado por la construcción admitida por la Junta exterioriza la intención de ANCAP de vender el predio en remate para así proceder a la construcción, siendo una “sinergia” contraria a Derecho. Todo ello afectaría la servidumbre visual de los copropietarios que representa, generaría daños edilicios indirectos a los edificios linderos y comprometería el valor patrimonial del entorno. Fundándose en las consideraciones anteriores, solicitaron la anulación de la resolución impugnada (fs. 24 a 29, infolios). II) Conferido el traslado de precepto, comparecieron las Dras. HH, II y JJ en representación de ANCAP a contestar la demanda, abogando por la solución confirmatoria y solicitaron la citación de la empresa KK como tercero interesado. Indicaron, como hechos previos relevantes: ( a) que con fecha 21 de marzo de 2023 se realizó exitosamente la subasta pública del padrón 11.493, siendo adquirido por la sociedad KK; (b) que por Resolución 220/2023 del Ministerio de Educación y Cultura de fecha 18 de agosto de 2023, dicho padrón fue expresamente desafectado de su condición de Monumento Histórico Nacional, despejando toda controversia al respecto; ( c) que el recurso de revocación interpuesto por la actora fue resuelto en forma expresa mediante Resolución 581/8/2023. Afirmaron que la parte actora no acredita ser titular de un derecho subjetivo ni de un interés directo, personal y legítimo en los términos del artículo 309 de la Constitución. Argumentaron que AA es totalmente ajena a la propiedad del bien rematado, que no existe vínculo jurídico alguno que la conecte con ANCAP ni con sus bienes, y que el interés que invoca no es actual sino meramente eventual y futuro, condicionado a la posible construcción de un edificio en el padrón rematado. Señalaron también que la actora confiesa defender intereses difusos (los de todos los habitantes de Punta del Este), careciendo de legitimación para ello al no integrar el grupo que pretende representar ni revestir la condi ción de asociación de interés social conforme al artículo 42 del CGP. Además, sostuvieron que el acto impugnado, que solo dispone la venta en remate de un inmueble propio, no es el acto creador de la situación jurídica lesiva invocada. Conforme a los propios dichos de la demanda, el eventual perjuicio derivaría de la construcción de una torre habilitada por el Decreto de la Junta Departamental de Maldonado 3932/2015, acto este que es ajeno a ANCAP y que constituye el verdadero acto lesivo al que debió dirigirse la acción. Del mismo modo, argumentaron que no siendo ANCAP el Organismo que dictó el acto lesivo originario, esto es: el Decreto No. 3932/2015 de la Junta Departamental de Maldonado, carece de legitimación pasiva en el presente proceso. Negaron la existencia de la “servidumbre visual” alegada, señalando que, en todo caso, lo pretendido por la actora equivale a una servidumbre “non edificandi”, de naturaleza no aparente, que solo puede constituirse por título conforme al artículo 633 del Código Civil, no pudiendo adquirirse por prescripción, sin que la actora hubiese acreditado título alguno. Defendieron la regularidad del remate al sostener que la publicidad del remate se ajustó íntegramente a lo prescripto por el artículo 53 del TOCAF (norma específica aplicable al procedimiento de subasta), habiendo realizado publicaciones en diarios de circ ulación nacional, radios, sitios web especializados y redes sociales, con la antelación requerida, destacando que la propia actora reconoce en su demanda la existencia de publicidad en múltiples medios. Finalmente, descartaron la configuración de desviación, abuso o exceso de poder, así como la violación de regla de derecho alguna, concluyendo que el acto impugnado fue dictado en plena conformidad con el ordenamiento jurídico vigente. Por todo lo expuesto, ANCAP solicitó el rechazo de la demanda y la confirmación del acto administrativo impugnado (fs. 51 a 67, infolios). III) Conferida noticia del pleito al tercero, compareció KK en calidad de tercero interesado en el mantenimiento del acto impugnado, coadyuvante con la parte demandada en los términos del artículo 40 de la Ley 20.010, oponiendo excepciones previas y contestando la demanda (fs. 70, 72 a 84, 85, 91 a 97 y 104 a 108 vto., infolios). Sostuvo que AA, en su calidad de administradora de edificios sujetos al régimen de propiedad horizontal, carece de facultades legales para representar a los copropietarios en el presente proceso. Argumentó que la legitimación procesal de los administradores de propiedad horizontal reconocida por el artículo 19 literal E) de la Ley No. 10.751 se encuentra acotada a las causas concernientes a la administración y conservación del edificio, hipótesis que no guarda relación con la acción instaurada. Además, opuso excepción de falta de legitimación activa e indicó que los propios copropietarios a quienes se pretende representar tampoco serían titulares de un interés directo, personal y legítimo en los términos del artículo 309 de la Constitución, desde que el acto impugnado solo dispone el remate de un bien ajeno y en ningún caso autoriza, habilita ni determina la construcción que motiva la demanda. Señaló que el interés invocado es eventual y futuro, condicionado a una posible edificación que ni siquie ra integra el objeto del acto encausado. Contestó la demanda destacando que los actores no cuestionaron directamente la resolución impugnada, sino que refirieron a hechos o actos posteriores y ajenos al acto enjuiciado. Dejando de lado los argumentos de la demanda que se dirigen a cuestionar la e ventual construcción de un edificio, los referidos a la anterior división del padrón objeto del remate, los vinculados al traslado del museo de automóviles antiguos y los referidos a la resolución de la Junta Departamental de Maldonado del año 2015, extremos que son enteramente ajenos al objeto del presente proceso, señaló que las obligaciones legales en materia de publicidad fueron cumplidas por ANCAP. Con relación a esto último, señalaron que se llegó incluso a postergar la fecha original de la subasta para evitar cualquier posible cuestionamiento, resultando que el remate fue publicado en dos oportunidades. En definitiva, solicitó el rechazo de la demanda en todos sus términos, con expresa solicitud de condena en costas y costos a cargo de la parte actora. IV) Por sentencia interlocutoria No. 513/2024, se desestimaron, como previas, las excepciones de falta de legitimación activa y pasivas, al mismo tiempo que se desestimó la excepción de falta de representación del Administrador opuesta por el tercerista. Abierto el juicio a prueba, solo la parte demandada ofreció medios probatorios, los que fueron diligenciados (fs. 126 a 131 vta., 137 y vta., 141 a 145, infolios). V) Se confirió plazo para alegar de bien probado, del cual únicamente la parte demandada hizo uso, formulando sus alegatos (fs. 149 y 151 a 157, infolios). VI) Se confirió vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, la cual, representada por la Dra. Sandra Boragno, emitió el Dictamen No. 507/2025, en el que aconsejó desestimar la demanda (fs. 159, 160 a 165 vto., infolios). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 167, infolios). CONSIDERANDO : I) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por unanimidad de sus miembros naturales y compartiendo la solución propuesta por la Procuraduría, desestimará la demanda por carecer la parte accionante de legitimación activa en la causa. II) En el aspecto formal, se ha verificado el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución, artículos 317 y 319 y Ley 15.869, artículos 4° y 9°) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. III) Como surge de los resultandos, se dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución 80/2/2023 dictada por el Directorio de ANCAP el 2 de febrero de 2023, por la que se dispuso la subasta pública del inmueble padrón 11.493 de Punta del Este. Frente a la pretensión anulatoria de la actora, la demandada y el tercero interesado se defendieron esgrimiendo, entre otras defensas, la falta de legitimación activa en la causa; la que es acogida por el Tribunal. IV) El artículo 309 de la Constitución establece que la acción de nulidad solo podrá ejercitarse por el titular de un derecho subjetivo o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo. La legitimación en la causa surge de hallarse situado en una determinada situación jurídica subjetiva (derecho subjetivo o interés legítimo, el que además debe ser directo y personal) y constituye un presupuesto de la sentencia de mérito, previo e independ iente a la determinación de la legitimidad del acto encausado ( Sentencias Nos. 289/2014, 297/2018, 540/2019, 448/2021 y 346/2023, entre otras). En el caso, la actora no acreditó ser titular de derecho subjetivo alguno que pudiera resultar lesionado por el acto impugnado. No invoca ni acredita derecho real de ninguna especie, sea: propiedad, posesión, usufructo sobre el padrón 11.493, ni vínculo jurídico de naturaleza alguna que la conecte con ANCAP en relación a dicho bien. Como enseña la doctrina, el derecho subjetivo “es reconocido, conferido o protegido por el Derecho en atención directa al sujeto titular del mismo ” (DURÁN MARTÍNEZ, Contencioso Administrativo, FCU, p. 111). Ninguno de esos supuestos concurre en autos. La actora, en definitiva, no ostentaba un derecho subjetivo a que la Administración no dispusiera la venta del inmueble padrón 11.493. Del mismo modo, con independencia de la discusión planteada entre las partes respecto a si la servidumbre invocada por la actora debe calificarse como servidumbre de vistas o como servidumbre non edificandi , dicha cuestión resulta irrelevante a los efectos de la legitimación activa en el presente proceso. Cualquiera sea la naturaleza de la servidumbre invocada, la misma no guarda vínculo con el acto de remate impugnado. La venta del inmueble de autos no cons tituye, por sí sola, acto lesivo de servidumbre alguna, toda vez que el eventual perjuicio en las vistas dependería exclusivamente del uso que el adquirente diera al predio, extremo ajeno al contenido de la Resolución 80/2/2023 de ANCAP. Tampoco justificó ser titular de un interés legítimo, caracterizado, en este caso, por la nota de ser directo, tal como lo exige el ya referido artículo 309 de la Constitución de la República. Con relación a la nota de “directo” GIORGI enseñaba que: “ Interés directo significa interés inmediato, no eventual ni futuro. La existencia de un interés directo implica que el particular se encuentra en una situación jurídica definida y actual con relación a la Administración ” (GIORGI, H., “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Montevideo, 1958, p.188). Tal como expresó la Procuraduría: “… en ningún momento fundamentó ni mucho menos acreditó encontrarse en la dimensión subjetiva del supuesto normativo ni una afectación directa del acto respecto de su situación jurídica particular desde que lo que eventualmente le ocasionaría la lesión o el perjuicio que alega estaría dado, en puridad, por el hecho de una eventual edificación de una torre de 26 metros de altura que habría sido autorizada por el Decreto de la Junta Departamental de Maldonado No. 3932/2015, removiendo una anterior protección que supuestamente existía a través de una Ordenanza Departamental (de no edificar hasta cierta altura) que ni siquiera identificó. En suma, el mero hecho de la decisión de disponer el remate del bien inmueble de marras, no afecta directamente la situación jurídica de la parte actora” (fs. 164 y vto., infolios). Compartiendo este enfoque resulta que el interés invocado no es directo sino meramente eventual y futuro. El acto impugnado dispone exclusivamente la venta en remate de un bien inmueble de propiedad de ANCAP, sin determinar el destino que el adquirente dar á al mismo. Los perjuicios invocados en la demanda, a saber: afectación de la servidumbre visual, daños edilicios, afectación del entorno patrimonial, no son consecuencia directa ni necesaria del remate, sino, a todo evento, de la eventual y futura constru cción de un edificio, cuya realización la propia actora reconoce que no se había concretado al tiempo de interponerse la demanda (obsérvese el punto 27 de su escrito de demanda en el que señala “Es de dudosa juridicidad y arquitectónica la excepcionalidad otorgada a la futura hipotética construcción a realizarse…” fs. 27 vto., infolios). El interés que se pretende proteger es, por tanto, meramente eventual y futuro, sin la actualidad exigida por el texto constitucional. En adición, la lesión en los términos que la invoca no se deriva del acto objeto de impugnación. De manera tal que corresponde declarar la falta de legitimación activa de la parte actora, resultando innecesario pronunciarse sobre los agravios sustanciales invocados. V) En cuanto a la condena en costas y costos solicitada por el tercero interesado, el Tribunal entiende que no corresponde imponerla. Si bien el accionamiento no prosperó, no se advierte en el presente caso un grado de temeridad o malicia. La actora plante ó una controversia sobre la que existen argumentos jurídicos que, aunque insuficientes para superar el umbral de la legitimación, no revelan una conducta procesal abusiva que justifique la sanción pretendida. VI) Por las razones expuestas y lo establecido en los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora y tercerista a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retiren la documentación por ellas agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 2023 y su modificativa No. 14/2024; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la parte actora y tercerista, en la cantidad de $52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos) respectivamente. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal (r.), Dr. Corujo, Dra. Rossi, Dr. Reyes, Dr. Ettlin. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).