Sentencia Definitiva N° 358/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de julio de 2026. No. 358 Ministro redactor: Dr. Ángel Manuel Cal VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AA con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de Nulidad” (Ficha Nº 722/2023) RESULTANDO : I) A fs. 2 compareció AA, asistido po r el Dr. BB a demandar la nulidad de la Resolución del Sr. Ministro de Defensa Nacional N°80.708 de 15 de marzo de 2023, que desestimó la petición del actor a efectos de que se le provea la vacante de Alférez en la serie educación física del sub escalafón técnico pro fesional (fs. 120 y vta. carpeta de Documentación en 302 fs.). Relató que es soldado de primera (Escalafón K, Grado 15) y en tal calidad, se presentó al concurso realizado en junio de 2019 para proveer vacantes de Alférez existentes en la Serie Educación Física del Sub Escalafón Técnico Profesional, Escalafón de Apoyo . Dicho concurso también tuvo por objeto la provisión de vacantes en la Serie informática del referido Sub-Escalafón. Afirmó que, ante la ausencia de postulantes en la Serie Informática, la concurrencia de postulantes en la Serie Educación Física y la manifiesta necesidad del Ejército Nacional de contar con personal técnico en la rama de Educación Física, el entonces Comandante en Jefe del Ejército resolvió usar dos de las vacantes existentes en la Serie Informática para proveerlas en la Serie Educación Física. Como consecuencia, el Comandante en Jefe del Ejército dispuso que se autorice a los concursantes que quedaron en condiciones de acceder a dichas vacantes a realizar el curso de formación de Oficiales del Escalafón de Apoyo, Cuerpo Técnico y Profesional. En cumplimiento de esa orden, en el año 2019 realizó el curso de Formación mencionado en el Instituto Militar de las Armas y Especialidades. Posteriormente, en diciembre de 2019, pasó a desempeñar las funciones propias de especialidades de Educación Física. Señaló que , paralelamente, se tramitó ante el Poder Ejecutivo la autorización del uso de las vacantes mencionadas, la cual fue otorgada por Decreto No. 275/2020. La autorización para utilizar las vacantes existentes en la Serie Informática del Sub-Escalafón Técnico Profesional del Escalafón de Apoyo a los efectos de cubrir ascensos en la Serie Educación Física se sustentó en la existencia de una necesidad objetiva del Ejército, inexistencia de afectaciones a derechos de terceros, existencia de funcionarios que cumplen con los requisitos para el ascenso, existencia de disponibilidad presupuestal. En virtud de lo antedicho, por Oficio No. 1387/AP/Sup/20 de 23 de octubre de 2020, el Comandante en Jefe del Ejército solicitó al Sr. Ministro que se le confiera el grado de Alférez del Escalafón de Apoyo, Sub-Escalafón Técnico Profesional Serie Educación Física a partir del 1º de febrero de 2020. El 1º de diciembre de 2020 se urgió el trámite ante la Dirección General de Secretaría debido a que la ceremonia de graduación estaba prevista para el 9 de diciembre siguiente. No obstante, con fecha 3 de diciembre de 2020, el Director General de Secretaría dejó constancia de que de mandato verbal del Sr. Ministro de Defensa Nacional, en esta oportunidad no era posible acceder a lo solicitado. El Sr. Comandante en Jefe del Ejército envió nota al Ministro de Defensa solicitando la reconsideración mientras que la Dirección General de Recursos Humanos acompañó dicha solicitud compartiendo los argumentos esgrimidos. Sin embargo, la solicitud de reconsideración no fue atendida, a pesar de lo cual continúa cumpliendo las funciones correspondientes al dicho cargo de ascenso y a su vez se han generado nuevas vacantes de Alférez en la Serie Educación Física del Sub-Escalafón Técnico Profesional. Narró que tal denegatoria fue impugnada y procesada ante este Tribunal, el cual, por Sentencia No. 370/2023, confirmó la misma -por mayoría- sustentándose en las potestades discrecionales y razones de conveniencia. Destacó que en la Discordia se expresaba que la Administración había omitido dar razones que explicitaran su accionar errático y el uso de la discrecionalidad de la decisión final y las razones de conveniencia no han sido hasta el momento explicitadas. Sostuvo que mientras se le niega el ascenso invocando la potestad discrecional, la misma Administración ha procedido a llenar esas vacantes con otros funcionarios que cumplieron con los requisitos con posterioridad al actor. De esta forma, señaló que el acto en cuestión carece de motivos, avasalla los límites de la discrecionalidad, lesiona el derecho al ascenso y a la carrera administrativa, defrauda la confianza legítima y contradice los actos propios de la Administración. En suma, requirió la anulación del acto objeto de impugnación (fs. 2 a 9). II) Conferido el correspondiente traslado, compareció a fs. 13 la Dra. CC, en representación del Ministerio de Defensa Nacional a contestar la demanda. En primer lugar, opuso la excepción de manifiesta falta de legitimación y, en subsidio, contestó de modo contradictorio la demanda, bregando por la confirmación del acto. En lo que hace a la falta de legitimación, entendió que el actor no ostenta ninguna de las subjetivas que habilitan la promoción de la acción anulatoria. Al respecto señaló que legítimamente la Administración no promovió el ascenso del actor y que éste no se presentó a posteriores concursos. En segundo lugar y en cuanto al fondo, hizo hincapié en la diferenciación entre el derecho al ascenso y el derecho a ascender, a la vez que recalcó la discrecionalidad de la Administración en la materia. Expresó que la Administración ha seguido correctamente los procedimientos de concurso establecidos por Ley para llenar las vacantes existentes y a su vez ha respetado la lista de prelación. Por tanto, actuando con el poder discrecional que posee, no ha traspasado el límite de legalidad. En atención a ello, solicitó se rechace la demanda confirmándose en todos sus términos la resolución impugnada (fs. 13 a 20). III) Sustanciado el incidente (fs. 22 y 29 a 3 2 vta. ) y previa vista de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal, por sentencia interlocutoria N° 432/2024 (fs. 42 a 44), desestimó la excepción por entender que no se configuraba el carácter manifiesto de la excepción de la falta de legitimación sin perjuicio del análisis a realizar en la sentencia definitiva. IV) Abierto el juicio a prueba (fs. 48) se produjo la de fs. 49 a 83. V) Alegaron de bien probado las partes por su orden (fs. 86 a 89 y 90 a 97). VI) Conferida vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, aconsejó por Dictamen No. 610/2025 de 3 octubre de 2025, la anulación del acto impugnado (fs. 99 a 101 vto.). VII) Se dispuso el pase a estudio y se citó a las partes para sentencia definitiva, que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) El Tribunal , por unanimidad de sus integrantes, compartiendo lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, acogerá la demanda y en su mérito, anulará el acto impugnado. II) La pretensión anulatoria se dirige contra la Resolución del Sr. Ministro de Defensa Nacional N°80.708 de 15 de marzo de 2023, que desestimó la petición del actor a efectos de que se le provea la vacante de Alférez en la serie educación física del sub escalafón técnico profesional (fs. 120 y vta. carpeta de Documentación en 302 fs.). III) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). IV) Emerge del estudio de los antecedentes administrativos agregados que por Decreto No. 275/2020, el Presidente de la República, autorizó por única vez el uso de dos vacantes de Alférez existentes en la Serie Informática del Sub Escalafón Técnico Profesional del Escalafón de Apoyo a los efectos de conferir ascensos en la Serie Educación Física. (fs. 34- 35 de los A.A. en 132 fs.). Con fecha 23 de octubre de 2020, el Sr. Comandante en Jefe del Ejército solicitó se gestione la Resolución, confiriéndoles el grado de Alférez del Escalafón de Apoyo Cuerpo Técnico Profesional Sub Escalafón Educación Física a los Sres. DD y AA en el marco de lo previsto en el Decreto No. 275/2020. (fs. 36 de los A.A. en 132 fs.). El Departamento de Administración y Desarrollo Humano no presentó objeciones elevando proyecto de Resolución a fin de proveer los ascensos solicitados. (fs. 48 de los A.A. en 132 fs.). Mediante nota de fecha 1º de diciembre de 2020, el Jefe del Estado Mayor del Ejército solicitó continuar el trámite a la mayor brevedad posible en atención a que la ceremonia de graduación de los Alféreces estaba prevista para el 9 de diciembre siguiente ( Oficio No. 1695/A.P/Sup./20.) (fs. 63 de los A.A. en 132 Fs.). En respuesta a esta nota, con fecha 3 de diciembre de 2020, el Director General de Secretaría informa “De mandato verbal del Señor Ministro de Defensa Nacional, vuelva expediente No. 2020 -3-4-0001045 al Comando General del Ejército, informando que en esta oportunidad no es posible acceder a lo solicitado.” (fs. 70 de los A.A.). Ante ello, el Comandante en Jefe del Ejército requirió del Sr. Ministro una reconsideración de su decisión, en atención a todos los extremos reseñados y a la necesidad de la Institución de cubrir las dos vacantes en la Serie Educación Física (Oficio No. 006/N/21) (fs. 75-76 de los A.A. en 132 fs.). La Dirección General de Recursos Humanos acompañó dicha solicitud, compartiendo los argumentos del Oficio No. 006/N/21 e informando “que se han cumplido todos los requisitos formales para conceder los mencionados ascensos.” (fs. 83 de los A.A. en 132 fs.). Sin embargo, la Dirección General de Secretaría, mediante nota de 17 de diciembre de 2020, expresó que: “no se desconoce ni se desconoció la normativa vigente, pero la misma no resulta de aplicación preceptiva. Por tal motivo se mantendrán las Resoluciones vigentes ya expresadas en las actuaciones.” (fs. 84 de los A.A. en 132 fs.). Con fecha 18 de diciembre de 2020 , el Sr. Ministro manifestó que compartía lo expresado por el Director General de Secretaría, ratificando así su decisión de no autorizar el llenado de las vacantes. (fs. 85 de los A.A. en 132 fs.). El actor, accionó de nulidad contra los actos administrativos emitidos con fechas 3 y 18 de diciembre de 2020, acción que se tramitó en los autos homónimos al presente Ficha No. 477/2021. La Corporación en mayoría, confirmó los actos atacados por Sentencia No. 370/2023. Con fecha 15 de julio de 2021 , el actor presentó nota señalando que realizó el Curso de Formación de Oficiales en el Instituto Militar de las Armas y Especialidades aprobándolo en noviembre de 2019. Verificado este requisito, por Oficio No. 1387/A/P Sup 20 de 23 de octubre de 2020, el Sr. Comandante en Jefe del Ejército elevó solicitud para que se le confiriera el Grado de Alférez a partir del 1º de febrero de 2020. Dicha solicitud no fue aceptada por el Sr. Ministro sin que se conozcan las razones. Destacó que, con posterioridad a las circunstancias señaladas, se produjo una vacante de alférez en la Serie Educación Física del Sub Escalafón Técnico Profesional, siendo el firmante el único funcionario en condiciones de ocupar dicho puesto. En atención a ello, solicitó al Sr. Ministro proveer dicho cargo con su persona (fs. 2 de los A.A.). El 13 de agosto de 2021, el Departamento Jurídico Notarial (Sección Jurídica) informó que correspondería remitir los obrados al Comando General del Ejército a efectos de que se expida sobre la petición (fs. 7 de los A.A.). Habiéndose elevado las actuaciones, el 18 de agosto de 2021, el Director General de Secretaría informó: “De mandato verbal del Señor Ministro de Defensa Nacional, no se hace lugar a lo peticionado, siendo su derecho de así entenderlo, seguir adelante con las impugnaciones en trámite. Pase Expediente No. 2021 -3-1-0000677 al Departamento Administración Documental a los efectos de que se sirva conferir vista al interesado” (fs. 8 vto. de los A.A.). El 20 de agosto de 2021 se otorga vista al actor de la actuación referida (fs. 10 vto. de los A.A.); la cual fue evacuada en escrito que luce de fs. 21 vta. a 22 vta. de los A.A. Por Resolución del Sr. Ministro de Defensa Nacional N°80.708 de 15 de marzo de 2023, se desestimó la petición del actor a efectos de que se le provean la vacante de Alférez en la serie educación física del sub escalafón técnico profesional (fs. 120 y vta. carpeta de Documentación en 302 fs.). V) En lo que hace al encuadramiento normativo de la pretensión, el literal “C” del art. 106, de la ley N°19.775 de 26 de julio de 2019, establece que: “Los ascensos de Alférez o equivalentes se otorgarán una vez aprobados los cursos de las correspondientes Escuelas de Formación, computándose la antigüedad a partir del 1° de febrero siguiente”. A nivel reglamentario, el Decreto N°411/999 de 28 de diciembre de 1999 regula las condiciones para poder postularse para realizar los cursos para integrar el escalafón de apoyo y, una vez aprobada su realización, los requisitos para la aprobación del curso y egreso con el grado de Alférez. Así, resulta que quién haya realizado los cursos de Alférez no debe cursar nuevamente, tal como fuera informado por el coronel EE, jefe de gabinete del Comando General del Ejército (fs. 1 de carpeta rosada en 132 fs.). Al respecto indicó: “Aquel postulante que haya concursado, obtenido vacante y aprobado el curso ha cumplido con todos los requisitos previstos en el Reglamento del Escalafón de Apoyo, aprobado por el Decreto número 411/999; por lo tanto, no tiene que volver a concursar o realizar el curso”. En sentido concordante, el coronel FF, Director General del Instituto Militar de las Armas y Especialidades, señaló: “el objeto del concurso es fijar una precedencia entre los postulantes que realizan los exámenes de ingreso a los efectos de cubrir las vacantes dispuestas en cada una de las ramas”, y que “la condición final para ascender al grado de Alférez es tener aprobado el Curso” (fs. 3 de carpeta rosada en 132 fs.). También el coronel (R) FF, Director General de Recursos Humanos, informó que: “se concursa solamente para ingresar al Curso Reglamentario de Formación de Señores Oficiales del Escalafón de Apoyo (Técnico Profesional). El cumplimiento de los requisitos establecidos en los numerales 2.2.1.4 y 2.3.2 del Decreto 411 de fecha 28 de diciembre de 1999, es necesario para el ascenso, no requiriéndose volver a concursar (…) la aprobación del Curso es requisito para el ascenso (…) no se requiere volver a realizar el Curso de Capacitación, ya que la exigencia es la aprobación (por única vez)” (fs. 130 a 131 de la carpeta rosada en 132 fs.). Dicha circunstancia fue respaldada por la declaración testimonial del Sr. FF y del Sr. GG (fs. 59 vto. a 62 y 70 vto. a 72 vto. respectivamente). En particular, FF manifestó que el requisito final para ascender al grado de Alférez es aprobar el curso de capacitación y que , en el caso concreto del actor, “accedió por concurso, aprobó el curso y quedó en condiciones para ascender con fecha 1/2/2020”. Asimismo, el testigo GG indicó que una vez aprobada la admisión y realizado el curso se está en condiciones de ser designado Alférez. Resulta compartible el razonamiento y la valoración probatoria efectuado en el dictamen de la Procuraduría del Estado, en tanto de ellos surge que, una vez aprobados los cursos correspondientes el actor se encontraba en condiciones de ser designado Alférez e ilegítimamente fue ignorado en los procedimientos de cubrir las vacantes que se generaban. En efecto, el referido dictamen sostuvo que “… surge a fs. 28 (carpeta en 132 fs.) que el actor había aprobado el curso referido. Asimismo, surge informado por el Comandante en Jefe del Ejército, el 10/12/21, que se mantiene la necesidad de cubrir dos vacantes en la serie Educación Física (fs. 76). No obstante, el 12/12/22 se realizó un nuevo curso en el que dos personas aprueban en la serie educación física ( HH e II ) (fs. 94), confiriéndoseles el 16/2/23 el grado de Alférez (fs. 114, 129). La existencia de vacantes para el concurso, luego de que el actor aprobó el curso y tras su solicitud de ascenso, consta también informada el 27/5/21 para el año 2021 (fs. 221 carpeta en 302 fs.); el 23/3/22 (fs. 236) y en 2023 (fs. 258-259). De la existencia de vacantes de Alférez en Educación Física, para 2024, da cuenta FF al declarar en autos (fs. 60 vto.). Por otra parte, sobre el cuestionamiento al título del actor, que incorpora la demandada en esta acción, resulta claro que el presentado oportunamente por el actor resultó hábil para concursar y disputar la vacante, según fue aprobado (fs. 1, 3 carpeta en 132 fs. y declaración de FF a fs. 59-62 ppal.). Resulta inconcuso que el actor había cumplido todos los requisitos para la colación al grado de Alférez y, sin embargo, no fue propuesto para los ascensos. De ello da cuenta el Director General de Recursos Humanos, FF, en su informe a fs. 130 (carpeta en 132 fs.): “El Soldado de 1ra. AA no ha sido propuesto para dichos ascensos, habiendo cumplido con todos los requisitos”. Asiste plena razón al reclamante en punto a su infundada postergación. Ya no se trata, como en el caso dirimido en sentencia 370/23, de la discrecionalidad de la Administración para valorar el momento en el cual llenar vacantes, sino de que siendo probado que las vacantes existían y que el actor había cumplido con todos los requisitos para el ascenso, fueron promovidas otras personas en su lugar” (fs. 100 vto. a 101 vto.). Bajo otra perspectiva, en línea con la discordia de la Sentencia No. 370/2023, entiende la Sra. Ministra Dra. Rossi que: “el accionar de la demandada resultó ilegítimo desde el inicio en atención a que el Ministerio de Defensa, negó el grado de Alférez del Escalafón de Apoyo, Sub- Escalafón Técnico Profesional, Serie Educación Física a partir del 1º de febrero de 2020 al actor cuando esto había sido solicitado expresamente por el Sr. Comandante en Jefe del Ejército (Fs. 36 de los A.A. en 132 Fs.) en el marco de lo previsto en el Decreto No. 275/2020. El Sr, Ministro de Defensa Nacional, “de mandato verbal” resolvió no llenar las vacantes existentes a efectos de atender las necesidades del organismo en virtud de la falta de personal calificado en Educación Física a pesar de todo el proceso transitado que incluía el dictado del Decreto No. 275/020. Ni de la resolución ni de los antecedentes surgen las razones por las cuales la Administración decidió no llenar las vacantes cuando esto había sido solicitado expresamente por el Sr. Comandante en Jefe del Ejército por razones de servicio, existiendo a su vez informe favorable del Departamento de Recursos Humanos. (Fs. 83 de los A.A. en 132 Fs.). En forma posterior, y tras la realización de nuevos cursos en el año 2022, por Resolución No. 97.235 de fecha 5 de junio de 2023, se confirió los ascensos al grado de Alférez en el Escalafón de Apoyo Cuerpo Técnico Profesional a varios funcionarios, dos de las cuales correspondían a vacantes en Educación Física (HH e II) (Fs. 129 de los A.A. en 132 FS.)”. VI) A nivel doctrinal, Sayagués Laso ha enseñado sobre la designación de funcionarios que: “La potestad de designar es esencialmente discrecional o sea que el jerarca aprecia libremente la oportunidad y conveniencia de efectuar nombramientos, forma de hacerlos, elección de los candidatos, etc. Es la regla de principio. Pero dado la trascendencia política y administrativa de dicha atribución, el derecho público moderno tiende a limitar la discrecionalidad de los jerarcas en ese aspecto. A ese fin se dictan normas estableciendo la forma de seleccionar las personas que serán designadas (concursos, p ropuestas, ascensos, etc.” (así: Enrique SAYAGUÉS LASO - Tratado de Derecho Administrativo, t. I, 9na. Edición puesta al día por Daniel Hugo Martins, FCU, Montevideo, 2010, p. 288). En particular, sobre la designación por medio de concursos, corresponde destacar que el concurso consiste en “una operación o procedimiento, integrada por una serie de actos y hechos administrativos, que tiene por objeto seleccionar a las personas más capaces para el ejercicio de las funciones públicas” (Enrique SAYAGUÉS LASO - Tratado de Derecho Administrativo, t. I, cit., p. 290). En lo referente a la realización del concurso y su trámite, el reconocido autor refirió que: “En principio puede afirmarse que cuando la ley o los reglamentos prescriban que una designación ha de hacerse por concurso, la omisión de realizarlo vicia de nulidad al acto. Asimismo, no puede haber duda sobre que la Administración debe respetar estricta mente las normas que regulan los procedimientos de concurso y que los participantes tienen derecho a exigir su cumplimiento. Todo esto es mera aplicación del principio de que la actividad administrativa ha de ajustarse al derecho vigente” (Enrique SAYAGUÉS LASO - Tratado de Derecho Administrativo, t. I, cit., p. 291). Concretamente, al analizar las situaciones jurídicas subjetivas que se desprenden del procedimiento de concurso, explicaba el Maestro que: “Una vez dictado el fallo los triunfadores consolidan su situación y adquieren determinados derechos […] en los concursos de designación nace indudablemente un derecho al puesto” (Enrique SAYAGUÉS LASO - Tratado de Derecho Administrativo, t. I, cit., ps. 291 – 292, en similares términos: Rubén CORREA FREITAS y Cristina V ÁZQUEZ - Manual de Derecho de la Función Pública, 1ra. Edición, FCU, Montevideo, 1998, p. 146). Las consideraciones precedentes son de aplicación, mutatis mutandis, en las presentes actuaciones, dado que el actor realizó y aprobó los cursos correspondientes a efectos de ser designado Alférez. No obstante, la Administración, excediendo los límites de su discrecionalidad, soslayó la situación jurídica subjetiva del Sr. AA, obviando injustificadamente la designación que correspondía de acuerdo a la regla de Derecho. Ello hace a la ilegítima denegatoria de lo peticionado por el actor y consecuencialmente al carácter fundado de la demanda interpuesta. Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y siguientes de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y , en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado; sin especial condena en costas ni costos. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal (r.), Dr. Corujo, Dra. Rossi, Dr. Reyes, Dr. Ettlin. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).