Sentencia Definitiva N° 356/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de julio de 2026. No. 356 Ministro redactor: Dr. William Corujo. VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “AA con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Acción de Nulidad”. (Ficha No. 781/2024). RESULTANDO: I) En este proceso, la parte actora, dedujo pretensión anulatoria contra los siguientes actos: Denegatoria ficta por la que fue desestimada la petición presentada por la actora el 11 de abril de 2023 (fs. 12 a 19 de los A.A.). Resolución No. 1133/2024 de 27 de mayo de 2024, mediante la cual la Directora General de Rentas dispuso no acceder a lo solicitado por la promotora en su petición y no hacer lugar al recurso de revocación interpuesto en contra del acto desestimatorio ficto (fs. 124 a 125 vto. de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensi ón anulatoria (fs. 23 a 44 infolios) en lo medular, cuestionó el rechazo por parte de la Administración a la aplicación del principio de realidad económica, previsto en el artículo 6 inciso 2° del Código Tributario. Sostuvo que se incurre en un error al considerar que dicho principio constituye una prerrogativa exclusiva de la Administración. Por el contrario, afirma que tanto la Administración como el contribuyente pueden invocarlo y aplicarlo cuando existan elementos que permitan relevar la sustancia económica por sobre la forma jurídica. A tales efectos, cita jurisprudencia de este Tribunal (sentencia No. 17/1977), en la que se admite esa aplicación por parte del contribuyente. Con base en dicho principio, pretende que se reconozca que el AA actúa únicamente como brazo ejecutor de la BB, que es quien realmente controla, financia y dirige el Proyecto, habiéndose instrumentado el AA por razones operativas. En segundo lugar, se agravió respecto del tratamiento tributario que la Administración otorga a las mejoras realizadas en el inmueble empadronado con el No. XXXXX. A su criterio, estas deben seguir el tratamiento fiscal del inmueble al que acceden, esto es, el correspondiente al derecho de usufructo constituido a favor del AA. Afirma que las obras no son propiedad del AA, sino que acceden por incorporación al inmueble de la BB y, en tanto este fue dado en usufructo, las mejoras también pasan a estar comprendidas en ese derecho real, por lo que no corresponde computar su valor total en el activo del AA a los efectos del IP, sino únicamente la porción correspondiente al derecho de usufructo, conforme a los factores que publica la DGI. Como tercer agravio, refirió al criterio administrativo según el cual las obras en curso de construcción deben considerarse parte del activo del AA. Aduce que mientras las mismas no se encuentren terminadas no existe aún un activo, sino un bien en vías de ser aportado. En cuarto término, reiteró su disconformidad con el tratamiento asignado a las mejoras construidas en el inmueble padrón No XXXXX, el cual fue otorgado en comodato al AA por la BB. Sostuvo que, en tanto se trata de un comodato y no existe transmisión del dominio ni constitución de derechos reales a favor del AA, las construcciones realizadas tampoco pueden reputarse activos a ser computados en su patrimonio. La propiedad de esas mejoras corresponde a la BB, por la vía de la accesión, conforme a las cláusulas expresas del comodato. Finalmente, se agravió también en relación con el criterio de la Administración respecto a la documentación de las transacciones realizadas por el AA. En concreto, sostuvo que las facturas emitidas por las empresas constructoras no deberían ser consideradas a efectos fiscales en cabeza del AA, ni correspondería computar el IVA compras contenido en ellas, dado que el AA actúa como agente de la BB, sin autonomía funcional ni patrimonial en relación con tales operaciones. En definitiva, por las razones sucintamente expuestas, solicitó el amparo de la demanda y la anulación de los actos en causa. III) Conferido traslado, la Administraci ón demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho (fs. 48 a 57 infolios). En lo central de sus defensas, manifestó que en ningún momento los servicios asesores sostuvieron que el principio de realidad sea una prerrogativa exclusiva de la Administración. A este respecto, refirió a que fue la propia actora quien expresó, en el exp ediente administrativo, que el AA fue creado por razones operativas legítimas y no con fines fiscales. En consecuencia, entiende que no hay forma jurídica inadecuada ni realidad encubierta que justifique una recalificación tributaria. En cuanto al tratamiento tributario de las mejoras en el inmueble empadronado con el No. XXXXX, sostiene que, en virtud del artículo 6° de la Ley N° 17.703, los bienes fideicomitidos constituyen un patrimonio de afectación separado e independiente de los patrimonios del fideicomitente, fiduciario y beneficiario. Esto implica que tanto las mejoras existentes como aquellas en curso de construcción, una vez integradas al inmueble y en tanto acceden a la propiedad por el modo de accesión, pasan a formar parte del patrimonio del AA, no pudiendo alegarse que se encuentran bajo el dominio o control de la BB. Asimismo, respecto de las obras aún en curso, se aclaró que deben computarse como activo los anticipos efectuados al contratista, y como pasivo las obligaciones del AA para con la BB en cuanto a la obtención del bien comprometido o la eventual devolución de los fondos. Este criterio, según expresa, responde a una correcta interpretación tanto legal como contable de los hechos económicos que generan las obligaciones fiscales. De igual modo, rechazó los agravios relativos al inmueble empadronado con el No. XXXXX, recibido por el AA en comodato. Si bien se acepta que el inmueble en sí no debe computarse como activo del AA, señala que las mejoras construidas sobre él, mientras no sean restituidas, deben formar parte del patrimonio del AA. Se trata de activos que, aunque eventualmente regresarán a la BB, hoy se encuentran bajo administración del AA y son parte del patrimonio de afectación que debe tributar. Por último, en cuanto al agravio relacionado con la documentación emitida a nombre del AA por parte de los contratistas, la Administración insiste en que corresponde considerarlas plenamente válidas a efectos fiscales. Señala que, siendo el AA quien contrata, paga, y ejecuta los proyectos, no puede alegarse que actúa como mero agente sin efectos tributarios. En definitiva, por estas razones, requiere la desestimatoria del intento anulatorio. IV) Por Decreto No. 622/2025 (fs. 59 infolios) se abrió las actuaciones a prueba por el plazo legal, agregando los antecedentes administrativos en 163 fojas por Decreto No. 1107/2025 (fs. 63 infolios). Siendo las probanzas ofrecidas las resultancias de aut os, por Decreto No. 1396/2025 (fs. 69 infolios) se otorga plazo común de 15 días a las partes para que aleguen, lo que cumplieron la parte demandada y actora por su orden (fs. 71 a 75 y 77 a 81 infolios, respectivamente) V) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 391/2025, aconsejando la desestimación del accionamiento (fs. 84 a 87 infolios). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). Se impetra la anulación de la denegatoria ficta a la petición formulada el 11 de abril de 2023 (fs. 12 a 19 de los AA) y a s rechazo expreso por la Resolución de la Directora General de Rentas No. 1133/2024 (fs. 124 a 125 vto. de los AA). Respecto del acto desestimatorio ficto, se interpusieron conjunta y subsidiariamente recursos de revocación y jerárquico el 15 de setiembre de 2023 (fs. 73 vto. a 74 de los A.A.). El agotamiento de la vía administrativa se produjo mediante desestimatoria expresa, por Resolución No. 009911 de 30 de julio de 2024, emitida por la Ministra de Economía y Finanzas en ejercicio de atribuciones delegadas (fs. 139 vto. a 140 de los A.A.). Dicha resolución fue notificada el 16 de setiembre de 2024 (fs. 151 de los A.A.). Por lo tanto, la demanda anulatoria se presentó en tiempo útil el 14 de noviembre de 2024 (nota de cargo fs. 45 infolios). Respecto a la Resolución No. 1133/2024, y dada la impugnación de dos voliciones de idéntico contenido, el accionamiento anulatorio debe reputarse dirigido en contra del acto que, fictamente, desestimó la petición del actor, en tanto la resolución expresa, pese a “resolver” el fondo del asunto, operó en el marco de la vía recursiva, desestimando el recurso de revocación movilizado oportunamente por la parte actora en contra de la primera resolución mencionada. Asimismo, cabe destacar que, si bien dicha resolución es objeto de accionamiento, no se cumplió con el presupuesto de agotamiento de la vía administrativa, dado que, a su respecto, no se movilizó recurrencia alguna. II) Como se ha se ñalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la denegatoria ficta por el que se desestimó la petición presentada por la actora el 11 de abril de 2023 (fs. 12 a 19 de los A.A.). III) De manera preliminar, y a fin de efectuar un correcto abordaje de la situación plan teada, corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes de la causa. Conforme surge de los términos del escrito obrante a fojas. 12 y siguientes de los antecedentes administrativos, la BB, una entidad sin fines de lucro enfocada en proyectos sociales y culturales, decidió realizar un emprendimiento denominado “Proyecto Comunitario Rara Cuenca”. Con el fin de ejecutar obras necesarias para dicho proyecto (y, según afirma, en atención a las limitaciones legales que enfrentan las fundaciones para asumir ciertas obligaciones) se optó por la constitución de un fideicomiso de administración, al que se denominó “AA”. El contrato de AA fue firmado el 21 de octubre de 2021 entre la BB (como fideicomitente y beneficiaria) y CC (como fiduciario), transfiriéndose al AA determinados bienes y derechos, incluyendo fondos, usufructo sobre el padrón XXXXX y comodato sobre el padrón XXXXX, ambos ubicados en el departamento de Maldonado. El objetivo es que el AA administre estos recursos para ejecutar obras y mejoras necesarias para el desarrollo del Proyecto (fs. 32 a 66 vto. de los AA). Seguidamente, el referido AA, en el marco de la petición realizada al amparo del artículo 318 de la Constitución, solicitó confirmación sobre el tratamiento tributario aplicable, específicamente en lo que refiere al Impuesto al Patrimonio (IP), adelantando opinión al respecto. La posición principal sostenida ante la DGI es que, en función de la realidad económica subyacente (principio de realidad consagrado en el artículo 6, inciso 2º del Código Tributario) el AA no debe ser considerado sujeto pasivo del IP respecto a los bienes que administra, ya que no tiene control económico ni jurídico sobre ellos. Al respeto, destaca que el AA no persigue fines de lucro, actúa exclusivamente como un ejecutor operativo de la BB, y esta última mantiene en todo momento el control real sobre los bienes, pues es quien define el destino de los fondos, puede rescindir el contrato unilateralmente y es titular del dominio sobre los inmuebles. En subsidio a dicho planteo principal, solicitó la confirmación de un tratamiento fiscal alternativo, consistente en: a) Reconocimiento del usufructo a favor del AA como derecho real gravado, con base en el valor fiscal del inmueble multiplicado por el factor de duración (cinco años, según la tabla publicada por DGI). b) No considerar como activos gravados las obras en curso hasta su finalización. c) No reconocer como pasivos las obligaciones vinculadas a adelantos realizados a contratistas, al no existir control ni disponibilidad efectiva sobre los recursos. d) No computar activos derivados del comodato, ni sobre mejoras en inmuebles cuyo uso y control corresponde a terceros ( BB, Fiduciario, Fundadoras). e) No considerar efectos fiscales derivados de las facturas emitidas por las constructoras, ya que el AA actúa como agente sin fines de lucro y sin generar hechos generadores de impuesto. En definitiva, solicita a la DGI que se confirme que el AA, dadas sus características y funciones, no debe computar activos ni pasivos por los conceptos referidos, ni resultar sujeto pasivo del IP, salvo por el usufructo que ejerce sobre el padrón XXXXX conforme al tratamiento detallado. La Administración canalizó la petición y se pronunció en sendos informes, destacándose la multicitada actuación No. 19 a cargo de la Asesora Tributaria Mtr. Cra. DD. Concretamente, la mencionada asesora no comparte el planteo principal de la actora, ya que, si bien reconoce que la figura del AA fue elegida por razones operativas legítimas, ello no desvirtúa su existencia jurídica ni su autonomía fiscal. Por tanto, el AA como tal es sujeto pasivo del IP, en los términos del artículo 1 literal b) del Título 14 del Texto Ordenado 1996, y en concordancia con el artículo 3 del Título 4 (fs. 69 vto. a 71 vto. de los A.A.). Sobre tal base, consideró que debe computar en su activo los bienes que administra, incluyendo: a) El usufructo sobre el padrón XXXXX, el cual debe valuarse según lo previsto en el artículo 9 literal E) del Título 14, aplicando el factor correspondiente a la duración del usufructo (según criterio adelantado por la actora) b) Las mejoras construidas en ese inmueble, en tanto, mientras dure el usufructo, deben computarse en cabeza del AA como activo gravado. c) Las obras en curso bajo el régimen de “llave en mano” deben ser computadas como activo en función del avance de obra y no pueden excluirse del IP. d) El inmueble recibido en comodato (padrón XXXXX) no debe ser considerado como activo del AA, por tratarse de un derecho personal y gratuito. No obstante, las construcciones ejecutadas en ese predio se computan como activo hasta tanto no sean transferidas al beneficiario. e) Finalmente, respecto a la documentación de las transacciones, rechaza el planteo de que las facturas emitidas por los contratistas al AA no deban ser consideradas a efectos fiscales. Por el contrario, el AA debe registrar dichas operaciones conforme a su calidad de sujeto pasivo del IP, IRAE e IVA. De dicha actuación se confirió vista a la actora, que lo evacuó en términos contradictorios (fs. 103 a 111 de los A.A.). La Administración, por su parte, replicó el criterio sustentado inicialmente (fs. 115 a 116 de los A.A; fs. 118 a 118 vto . de los A.A.), procediendo el 27 de mayo de 2024 a la emisión de la Resolución No. 1133/2024, por la que no accedió a lo solicitado por el AA y no hizo lugar al recurso de revocación interpuesto en contra de la desestimatoria ficta de la petición. IV) Habiendo analizado los argumentos de la parte actora y los antecedentes referidos, el Tribunal, por unanimidad y en concordancia con lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por desestimar la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto procesado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) En primer lugar, el razonamiento sobre la aplicación del principio de primacía de la realidad en materia tributaria postulado por el AA actor, no resiste análisis frente a la normativa vigente. En efecto, el artículo 6 del Código Tributario, inciso 2º, establece: “Las formas jurídicas adoptadas por los particulares no obligan al intérprete; éste deberá atribuir a las situaciones y actos ocurridos una significación acorde con los hechos, siempre que del análisis de la norma surja que el hecho generador fue definido atendiendo a la realidad y no a la forma jurídica.” Como ha expresado el Tribunal, el referido artículo se aplica a casos de “inadecuación de las formas”, que es sustancialmente parecido a la “simulación absoluta” del derecho privado y se trata de la adopción de formas jurídicas ficticias, inexistentes en la realidad, las cuales el intérprete tiene el deber de desconocer, por imperio de lo previsto en dicho artículo (Cfme. Sentencia No. 329/2019). En doctrina, Alberto FAGET llama a este fen ómeno como “inadecuación de la forma jurídica”, el cual se presenta cuando las partes realizan un negocio determinado y le dan una apariencia que no coincide con esa realidad, lo cual distorsiona la calificación de ese negocio por parte del intérprete. En estos casos, el interés empírico o práctico perseguido por las partes del negocio no coincide con la forma adoptada, la cual oculta la realidad económico-negocia, constituyendo por ello una forma inadecuada; en tales casos, el intérprete tributario puede y debe prescindir de l a forma jurídica inadecuada, y calificar la situación jurídica en base a la realidad económica subyacente (Cfme. FAGET, Alberto. “La forma jurídica inadecuada y el fraude a la ley fiscal”, en Revista Tributaria, Tomo Viii, No. 42, pág. 197 y ss.). (Cfme. Sentencia No. 256/2013). Pues bien, la aplicación de dicho principio requiere como presupuesto la existencia de una discordancia real entre la forma y la sustancia, es decir, que exista una realidad económica o jurídica que haya sido oculta o disfrazada. No obstante, en este caso, es la propia actora la que reconoce en su petición que la creación del AA obedeció a razones operativas legítimas, y no a un objetivo fiscal. Tal es así que en el documento constitutivo se establecen de forma expresa las funciones del fiduciario y el alcance del patrimonio fideicomitido (fs. 32 y ss. de los A.A.). Por ello, tal como señaló la demandada, si no existe una divergencia real entre lo formal y lo sustancial, no hay margen para aplicar el principio de la realidad, en tanto no se puede pretender invocar esta herramienta para desarticular una estructura lícita, simplemente porque los efectos fiscales resulten más gravosos. Independientemente de quién interpreta las formas, o si el principio de realidad puede indistintamente favorecer o perjudicar a la Administración Tributaria, se entiende que la aplicación propuesta por la actora padece un error en la base, cual es querer a plicar un determinado régimen fiscal simplemente porque no le resulta favorable a la forma que eligió. Queda claro que el AA fue un negocio deseado con objetivos de financiación, control y gestión, que finalmente no resultó ser el más beneficioso tributariamente. El Tribunal también ha expresado que “De acuerdo al principio de la realidad aplicable en materia tributaria, cuando existan elementos de juicio que permitan concluir que las formas jurídicas no se corresponden con la realidad económica subyacente, en los hechos, nos encontramos ante una única empresa con un único propósito de negocio, y, en consecuencia, corresponde dejar de lado la independencia formal de las distintas entidades y determinar los tributos como si existiera una única empresa (artículo 6, inciso 2º, del C.T..).” (Cfme. Sentencia No. 287/2019). Esta hipótesis tampoco se configura en el caso porque como expresó la actora, tanto la BB como el AA existen, tienen funciones diferentes, en tanto uno usó al otro, pro razones de operativas legítimas, no por razones fiscales. Por lo expuesto, es de rechazo el agravio esgrimido por la actora por la omisión de la Administración de aplicar el principio de primacía de la realidad en los términos que reclamó en su petición calificada. VI) En segundo lugar, la parte actora cuestiona la forma en que se valoraron las mejoras realizadas o proyectadas en el inmueble empadronado con el No. XXXXX, el cual fue entregado en usufructo al AA. Alega que dichas mejoras no deben computarse íntegramente en el IP porque “acceden” a la propiedad del bien usufructuado. Al respecto, se comparte con la demandada que el planteo de la consulta omite una norma clave y específica: el art. 6 de la Ley N°17.703, que dispone: “Los bienes y derechos fideicomitidos constituyen un patrimonio de afectación, separado e independiente de los patrimonios del fideicomitente, del fiduciario y del beneficiario.” A partir de esta disposición, queda por demás claro que el patrimonio de afectación del AA es autónomo y no se confunde con el patrimonio del fideicomitente ni con el del fiduciario. Por consecuencia, los bienes administrados por el AA (dentro de los cuales ingresan las mejoras realizadas sobre inmuebles usufructuados) pasan a formar parte de ese patrimonio separado. Así, como bien afirma la Asesoría a fs. 70 vto . de los A.A. “De acuerdo a lo establecido en el artículo 512 del Código Civil, en tanto no haya un pacto expreso –el cual no surge del contrato del AA agregado-, las mejoras acceden al dominio de propiedad, no al usufructo. La accesión es un modo de adquirir el dominio no de constituir el usufructo (arts. 705, 731 y 495 del Código Civil)” Por su parte, las obras en curso, al representar gastos concretos realizados en función de un resultado proyectado (la finalización de la obra), es correcto que sean considerados como activos en formación, en proporción a los desembolsos efectuados durante la vigencia del AA. En adición, el propio contrato de AA establece que el fiduciario tiene la obligación de administrar los fondos y avanzar con la ejecución del proyecto. Esto es: mientras las obras no sean entregadas al beneficiario o restituidas al fideicomitente, el activo se encuentra en el patrimonio del AA, en tanto es quien tiene la administración de esas inversiones. En cuarto lugar, sobre las mejoras realizadas o proyectadas en el inmueble padrón No. XXXXX, las obras fueron realizadas -o serán realizadas- sobre un bien que, durante la vigencia del AA, integra su ámbito de actuación y, como se dijo, un patrimonio de afectación autónomo. Además, se trata de obras que serán restituidas a la BB al finalizar el contrato. Por otra parte, se comparte plenamente con la Procuraduría que: “de la cláusula segunda de contrato de comodato de 23/XI/21 celebrado entre la BB y el AA surge que la primera otorgó en tal carácter el inmueble empadronado con el número XXXXX de su propiedad. El comodatario puede realizar cualquier tipo de obras en el padrón, las que quedarán a beneficio del inmueble (fs. 89 vta .). Las mejoras realizadas en el bien dado en comodato forman parte del Proyecto e integran los bienes fideicomitidos, por lo cual se incluyen dentro del patrimonio del AA durante su vigencia. En el caso del comodato de 23/XI/21 realizado entre el AA y EE y FF , se establece que estas reciben una parcela a los efectos de construir una vivienda en el padrón XXXXX. En caso de recisión o cese de este comodato, las comodatarias tienen derecho a que sus inversiones por compra o construcción de vivienda les sean restituidas (cláusula tercera, fs. 95). Las mejoras quedan a favor del comodante (cláusula 4), razón por la cual dicho AA debe considerarlas como un activo a los efectos de la liquidación del IP.” En último lugar, en lo referente a la documentación y facturación recibida por el AA, es por demás evidente que, desde el punto de vista tributario, el AA es contribuyente de IRAE, IVA e IP, y, como tal, debe registrar sus operaciones conforme a las normas contables y fiscales, incluyendo el IVA compras derivado de las facturas que recibe. Negar validez fiscal a esas facturas implicaría negar la existencia jurídica del AA, lo que claramente resulta contrario a toda lógica. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase los actos administrativos impugnados. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023; art. 371 de L ey No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devu élvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo (r.), Dra. Rossi, Dr. Reyes, Dr. Ettlin. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).