Sentencia Definitiva N° 353/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de julio de 2026 No. 353 Ministro redactor: Dr. Ángel Manuel Cal VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 617/2024). RESULTANDO: I) Compareció el Sr. BB en representación de AA, asistido por el Dr. CC, y promovió la presente acción anulatoria contra la Resolución No. 9, Acta No. 235, de fecha 18 de diciembre de 2023, dictada por la Dirección General de Educación Inicial y Primaria de la Administración Nacional de Educación Pública (“ANEP”), por la cual, en el marco de la Licitación Abreviada No. 25/2023 “Adquisición de Equipamiento Informático” se consideró que su oferta no resultaba admisible por entender que condicionaba la forma de pago, adjudicándose el referido llamado a las empresas DD, EE y FF (fs. 50 vto. y 51, A.A.). En lo medular, relató que la Administración formuló el llamado a Licitación Abreviada No. 25/2023 para la adquisición de equipos informáticos y que presentó su oferta en tiempo y forma, cumpliendo con la totalidad de los requisitos exigidos en el Pliego de Condiciones Particulares (en adelante, “PCP” o “el Pliego”). Sin perjuicio de ello, sostuvo que la Administración descartó su oferta bajo el argumento de que “condiciona forma de pago”. Sostuvo que dicho fundamento carece de sustento. Señaló que el punto 9 del PCP establece que la Administración determinará la forma de pago, la cual podrá efectuarse a través de SIIF o mediante carta de crédito, con costos de utilización, conforme al marco normativo vigente sobre compras estatales. Indicó que su oferta se ajustó en un todo a dicha previsión, al expresar: “Crédito SIIF o Carta de Crédito según pliego”, agregando –a su entender, a título de mera aclaración – que, en caso de que el pago se efectuara mediante carta de crédito, esta debería ser irrevocable y a la vista, siendo todos los costos relacionados de cargo de ANEP, de forma que la actora cobrara el monto total adjudicado. Afirmó que la Administración interpretó en forma errónea dicha aclaración, en tanto esta no constituiría un condicionamiento a la forma de pago, sino simplemente la precisión de que, en caso de abonarse mediante carta de crédito, las sumas a percibir resul tarían ser las efectivamente cotizadas. Sostuvo que los eventuales costos de la carta de crédito no podrían trasladarse al oferente, en tanto este los desconoce al momento de cotizar, y que desconocer el monto final a percibir vulneraría el principio de transparencia que debe regir toda compra estatal. Agregó que resulta arbitrario que la Administración descuente del monto a abonar una suma de dinero sin conocimiento de los oferentes, generando incertidumbre respecto del beneficio final a percibir, y que re sulta lógico y conforme a derecho suponer que tales costos no serían trasladados al administrado. Indicó, asimismo, que aún desconoce si la forma de pago finalmente adoptada por la Administración fue mediante SIIF o carta de crédito, y que, cualquiera fuera la opción adoptada, la descalificación de su oferta resultaría violatoria de los principios de t ransparencia, buena fe y buena administración. Manifestó, por otra parte, que la Administración no mantuvo una conducta coherente, invocando como antecedente la Licitación Pública No. 06/2022 “Adquisición de Equipamiento Informático”, en la que, tanto la Administración como AA establecieron la misma forma de pago. Expuso que, en dicha oportunidad, la Administración tuvo por admisible la oferta, resultando adjudicataria del ítem No. 4 mediante Resolución No. 3, de fecha 22 de agosto de 2022. Así, razonó que, ante dos compras sucesivas, del mismo tipo de productos, donde hay empresas que se presentaron en ambas compras con exactamente los mismos requisitos en la forma de pago y la misma oferta presentada por AA , en la de 2022 se adjudica a la empresa accionante y en la presente se la excluye. Finalmente, sostuvo que el acto impugnado fue dictado con desviación o abuso de poder, citando doctrina sobre dicho vicio. Como indicios de tal desviación, señaló: a) el antecedente de la Licitación No. 06/2022, en el cual la Administración había considerado correcta la misma forma de pago ofrecida; b) que los montos finalmente adjudicados a las restantes oferentes resultaron sensiblemente superiores al precio que había ofertado la actora, lo que hacía presumir un interés en beneficiar a un oferente determinado; y c) la ausencia de una motivación real que explicitara por qué se consideró que su oferta condicionaba la forma de pago. En definitiva, solicitó la anulación de la Resolución arriba referida (fs. 3 a 7 vto., infolios). II) Conferido el traslado de precepto, compareció la Dra. GG en representación de la ANEP y contestó la demanda controvirtiendo sus términos y solicitando su rechazo; asimismo, denunció como terceros interesados, de conformidad con el artículo 4° de la Ley 20.010, a las empresas adjudicatarias DD, EE y FF por entender que sus derechos e intereses directos, personales y legítimos podrían resultar afectados en caso de recaer sentencia anulatoria. Indicó que, conforme surge del informe de la Comisión Asesora de Adjudicaciones, la oferta de AA condicionaba la forma de pago de acuerdo con lo establecido en el punto 9 del PCP, en relación con el pago mediante carta de crédito, al establecer que no se haría cargo de los costos relacionados a la misma, razón por la cual no se consideró admisible. Señaló que el punto 9 del PCP establece de forma clara y expresa que, para el caso de utilización de carta de crédito, esta tendrá costo, el cual estará a cargo del adjudicatario. Sostuvo que la oferta de la actora contradijo dicha previsión, al establecer que tales costos serían de cargo de ANEP, lo que claramente vulnera lo dispuesto en los documentos licitatorios y torna inadmisible la propuesta. Controvirtió las afirmaciones de la actora en cuanto a que la cláusula cuestionada constituiría una mera aclaración, sosteniendo que, por el contrario, pretende que su representada asuma un costo que no le corresponde, en contravención de lo dispuesto en e l pliego. Afirmó que la Administración fue cristalina al establecer las condiciones a las que se deben ajustar todos los oferentes; y que, de obviarse las mismas, se vulnerarían los principios de igualdad frente a los licitantes, transparencia y cumplimien to estricto de los pliegos de condiciones. Sostuvo que carece de relevancia, a los efectos de juzgar la legitimidad del acto, cuál fue la forma de pago finalmente adoptada por la Administración (SIIF o carta de crédito), en tanto la oferta fue declarada inadmisible por contravenir lo dispuesto en el pliego respecto de la asignación de costos. Agregó que no se trata de una cláusula prohibida, que la Administración cuenta con amplias facultades para redactar los pliegos de condiciones, y que, si la actora c onsideraba que estos vulneraban los principios de transparencia, buena fe y buena administración, debió haberlos impugnado en su oportunidad (artículo 73 del TOCAF) o haber formulado la consulta correspondiente (punto 4 del PCP). Invocó, asimismo, la doctrina de los actos propios en tanto la actora aceptó libremente las condiciones del pliego al presentarse al llamado. En cuanto a la invocada falta de coherencia respecto de la Licitación Pública No. 06/2022, sostuvo que se trata de un procedimiento distinto al del caso en estudio. Negó, asimismo, la existencia de desviación de poder, afirmando que su representada actuó en ejercicio de actividad reglada, limitándose a apreciar la correspondencia de cada oferta con los requisitos subjetivos, objetivos y formales, sin haber efectuado c otejo alguno con las demás propuestas en el examen de admisibilidad. Agregó que, de haber existido alguna ilegitimidad, el Tribunal de Cuentas hubiese formulado observaciones al procedimiento, lo que no ocurrió. Sostuvo, finalmente, que la resolución impug nada se encuentra debidamente motivada, conforme surge explicado en varios informes de los técnicos actuantes. En definitiva, solicitó el rechazo de la demanda (fs. 11 a 17 vto., infolios). III) Noticiados del pleito los terceros denunciados, éstos no comparecieron a esgrimir defensas (fs. 19 y 21, infolios). IV) Abierto el juicio a prueba, la parte actora solicitó se intimara a la ANEP a presentar el expediente correspondiente a la Licitación Abreviada No. 25/2023 y el expediente No. 2023 -25-2-010646, relativo a los recursos administrativos interpuestos; la demandada, por su parte, ofreció las resultancias de autos fav orable a su interés y la que surge de los antecedentes administrativos agregados. Por decreto No. 753/2025 se admitieron las probanzas ofrecidas y se dispuso el diligenciamiento de la prueba ofrecida por la actora, a lo que la demandada se opuso por entender que lo solicitado ya se encontraba agregado a la causa. Conferido traslado de dicha oposición, la actora nada dijo, por lo que, por decreto No. 1800/2025, se revocó por contrario imperio el decreto No. 75 3/2025 en cuanto dispuso la intimación a la demandada (fs. 22, 24, 26, 28, 30, 32 y 35, infolios). V) Se confirió plazo para alegar de bien probado, del cual ambas partes hicieron uso, formulando sus alegatos (fs. 38, 40 a 41 y 45 a 50 vto., infolios). VI) Se confirió vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, la cual, representada por la Dra. Sandra Boragno, emitió el Dictamen No. 450/2025, en el que aconsejó desestimar la demanda (fs. 53 a 58 vto., infolios). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 60, infolios). CONSIDERANDO: I) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por unanimidad y compartiendo los fundamentos del dictamen de la Procuraduría, desestimará la demanda y, en su mérito, confirmará el acto administrativo impugnado, por los fundamentos que a continuación se exponen. II) En el aspecto formal, se ha verificado el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución, artículos 317 y 319 y Ley 15.869, artículos 4° y 9°) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. III) Surge de los antecedentes administrativos agregados que, por Resolución No. 10, de fecha 3 de octubre de 2023, la ANEP dispuso un llamado a Licitación Abreviada No. 25/2023, para la “Adquisición de Equipamiento Informático” con destino a oficinas de la Dirección General de Educación Inicial y Primaria, apro bándose el correspondiente Pliego de Condiciones Particulares (fs. 25, A.A.). En el punto 9 del PCP, bajo el epígrafe “Condiciones de Pago”, se estableció: “ La Administración determinará la forma de pago, el cual se podrá efectuar a través de SIIF (45 días calendario a partir de la presentación y aceptación de la factura en el departamento de adquisiciones, conformada por la o las oficinas donde se realice la entrega de mercadería) o carta de crédito (con costos de utilización), conforme al marco normativo vigente sobre compras estatales” (fs. 12, A.A.). Cumplida la etapa de consultas y aclaraciones, se procedió a la apertura electrónica de las ofertas. En su oferta, bajo el rubro “Forma de Pago”, AA consignó: “Crédito SIIF o Carta de Crédito según pliego. En caso de que el pago sea por carta de crédito la misma de ser Confirmada y a la Vista y todos los costos relacionados a la misma serán de cargo de ANEP de forma de que AA cobre el monto total adjudicado” (fs. 29, 30, 31 vto. y 130 vto., A.A.). Reunida la Comisión Asesora de Adjudicaciones, mediante Acta de fecha 3 de noviembre de 2023, consignó respecto de la oferta de la actora que: “condiciona la forma de pago de acuerdo a lo establecido en el punto 9 del PCP, en relación al pago por carta de crédito, estableciendo que no se hará cargo de los costos relacionados a la misma, por lo que no se considera admisible la oferta ”, labrándose la correspondiente Acta de Admisibilidad (fs. 31 vto. y 33, A.A.). Posteriormente, recibida la evaluación técnica de la División Tecnologías de la Información, se elaboró el cuadro comparativo de ofertas conforme a los factores establecidos en el PCP. Cumplidas las restantes etapas y formalidades del procedimiento, se dictó la Resolución No. 9, Acta No. 235, por la cual se desestimó, entre otras, la oferta de la empresa accionante por condicionar la forma de pago, adjudicándose el llamado a las empresas DD, EE y FF (fs. 39 a 40 y 50 vto. a 51 vto., A.A.). Remitidas las actuaciones a la Contadora Delegada del Tribunal de Cuentas, esta concluyó, mediante Informe No. 461/23, que el procedimiento de contratación se realizó de conformidad con lo establecido en el artículo 33, literal A, y siguientes del TOCAF, a sí como con el pliego que rigió el llamado, procediendo a intervenir el procedimiento conforme a lo dispuesto por el artículo 211, literal B, de la Constitución de la República; informe que fue posteriormente compartido, manteniéndose firme la intervención practicada (fs. 52, 54 vto. a 55 vto. y 59 vto., A.A.). IV) El objeto del proceso consiste en determinar la legitimidad de la resolución impugnada ya referida. Con base en los actos de proposición de las partes, corresponde a este Tribunal determinar: a) si el acto impugnado fue dictado con la debida motivación; b) si la oferta presentada por AA se ajustó a las condiciones de pago previstas en el punto 9 del Pliego de Condiciones Particulares, o si, por el contrario, la condicionó apartándose de sus previsiones, y si de ello derivó una vulneración de los principios de transparencia, buena fe y buena administración invocados por la actora; c) si la Administración incurrió en una conducta incoherente en relación con lo actuado en la Licitación Pública No. 06/2022; d) si, como sostiene la actora, el acto impugnado fue dictado con desviación de poder. V) En cuanto a la alegada falta de motivación del acto impugnado, no asiste razón a la actora. El acto administrativo encausado expone, en su Considerando, que la oferta presentada por AA no resultaba admisible por condicionar la forma de pago, fundamento que se nutre, además, de los informes técnicos previos emitidos por la Comisión Asesora de Adjudicaciones, que precedieron y sirvieron de sustento a la decisión adoptada (fs. 31 vto. a 32, A.A.). Cabe recordar, conforme a la tesis de Marienhoff, reiteradamente invocada por este Tribunal, que la motivación del acto administrativo puede resultar acreditada tanto en el proceso de “formación” como en el de “expresión” de la voluntad administrativa (MAR IENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Abeledo Perrot, Buenos Aires, pp. 330 a 332). En el caso, la Administración exteriorizó de manera suficiente las razones de hecho y de derecho que determinaron la inadmisibilidad de la oferta, lo que permitió a la actora conocer los fundamentos del acto y ejercer en plenitud su derecho de defensa, tanto en sede administrativa como en este proceso. Por consiguiente, no se configura el vicio de motivación invocado. VI) En cuanto al motivo del acto, esto es, si la oferta de la actora efectivamente condicionó la forma de pago, apartándose de lo previsto en el pliego y a la consecuente alegación de vulneración de los principios de transparencia, buena fe y buena administración, asiste razón a la Administración demandada. El punto 9 del PCP “Condiciones de Pago” estableció, inequívocamente, que, en caso de optarse por el pago mediante carta de crédito, esta tendría “costos de utilización” , sin que la Administración hubiera previsto que dichos costos quedaran de su cargo. Sin embargo, la oferta presentada por AA estableció expresamente que, en caso de utilizarse carta de crédito, “todos los costos relacionados a la misma serán de cargo de ANEP de forma de que AA cobre el monto total adjudicado” . Tal estipulación no puede calificarse como una aclaración inocua, según pretende la actora, sino que introduce una condición que se aparta en forma expresa de lo dispuesto en el pliego, en tanto traslada a la Administración una carga económica que esta no había asumido (fs. 130 vto., A.A.). Como ha expresado este Tribunal siguiendo a COMADIRA, el pliego de condiciones constituye la “ley de la licitación” o “ley del contrato”, en tanto especifica el objeto de la contratación y los derechos y obligaciones del licitante, de los oferentes y del adjudicatario, resultando obligatorio inclusive para la propia Administración (Sentencia No. 633/2009, COMADIRA, Julio R.: Derecho Administrativo: Acto administrativo, Procedimiento administrativo y Otros Estudios: pp. 289 y 290). En el mismo sentido, señala CAJARVILLE que el principio de sujeción a los pliegos de condiciones impone el rechazo de las ofertas que se aparten de sus exigencias (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, Sobre Derecho Administrativo, Tomo I, FCU, 2ª ed. ampliada, 2008, pp. 310). En términos análogos, enseña SAYAGUÉS LASO que “Las cláusulas de los pliegos son la fuente principal de los derechos y obligaciones de la administración y de los proponentes, así como del que resulte contratante. Sus reglas deben cumplirse estrictamente. En ello va el interés de todos, pues de lo contrario el procedimiento se desnaturalizaría” (SAYAGUÉS LASO, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, FCU, 6ª ed., 1988, p. 560). A la luz de tales principios, no asiste razón a la actora en cuanto a que la Administración hubiera interpretado en forma errónea su oferta. Por el contrario, la interpretación realizada resulta acorde al contenido literal e inequívoco de la propuesta, que estableció una asignación de costos distinta (y contraria) a la prevista en el pliego, lo que excede el ámbito de una simple precisión o aclaración y configura, en los hechos, una condición a la forma de pago. Tampoco puede compartirse el agravio relativo a la alegada vulneración del principio de transparencia. El pliego estableció, de antemano y para todos los oferentes por igual, que la carta de crédito tendría costos de utilización, sin que ello implicara inc ertidumbre alguna respecto del monto final a percibir por el adjudicatario, ni arbitrariedad en el obrar administrativo. De haber tenido la actora dudas sobre el alcance de dicha previsión, contaba con la vía de la consulta prevista en el punto 4 del PCP, o con la posibilidad de impugnar el pliego conforme al artículo 73 del TOCAF, instrumentos que no utilizó. Por último, en cuanto a la incertidumbre invocada por la actora respecto de si la forma de pago finalmente adoptada por la Administración fue mediante SIIF o carta de crédito, dicha circunstancia carece de relevancia a los efectos de juzgar la legitimidad del acto impugnado, en tanto la inadmisibilidad de la oferta se fundó, precisamente, en el apartamiento de lo dispuesto en el pliego respecto de la asignación de costos, con independencia de la modalidad de pago que la Administración decidiera adoptar con el adjudicatario. Por las razones expuestas, corresponde rechazar los agravios relativos al vicio en el motivo del acto y a la alegada vulneración de los principios de transparencia, buena fe y buena administración. VII) En cuanto al agravio fundado en la alegada falta de coherencia de la Administración derivado de lo actuado en la Licitación Pública 06/2022, en la que, según afirma la actora, bajo idénticas condiciones de pago, su oferta fue considerada admisible y resultó adjudicataria del ítem No. 4 mediante Resolución N o. 3, de 22 de agosto de 2022; dicho agravio tampoco puede prosperar. En efecto, la actora no acompañó a estos autos la documentación correspondiente a dicho procedimiento licitatorio, ni instó oportunamente a que la Administración la incorporara a las actuaciones, de modo que la afirmación carece del necesario respaldo prob atorio. Pesando sobre quien invoca un hecho la carga de acreditarlo, la falta de prueba conduce al rechazo del agravio. Por lo demás, se trata de un procedimiento de contratación distinto, regido por su propio pliego de condiciones, sin que la actora hubiera desplegado el esfuerzo argumentativo necesario para demostrar la plena analogía entre ambas situaciones, tal como lo ha exigido este Tribunal, señalando que “tampoco resulta de recibo la invocación de los precedentes administrativos, máxime cuando se está ante procesos de contratación diversos, a la vez que no ha mediado el correspondiente esfuerzo argumentativo y analítico por la accionante a efectos de demostrar la completa analogía en las situaciones” (Sentencia No. 68/2023). VIII) Finalmente, tampoco puede ampararse el agravio relativo a la alegada desviación de poder. Como enseña CAJARVILLE, la desviación de poder se configura “siempre que el fin querido por la ‘voluntad’ de la Administración, apreciado subjetivamente, no coincida con el ‘fin debido’ impuesto por las reglas de derecho” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, “Sobre actos administrativos” en Sobre Derecho Administrativo , Tomo II, FCU, Montevideo, 2012, p. 80). Como ha señalado reiteradamente este Tribunal, dicho vicio no se presume, sino que debe ser demostrado, recayendo la carga probatoria sobre quien lo invoca, de modo que su falta de acreditación adecuada y razonable conduce al fracaso de la pretensión anulatoria en este punto (Sentencias Nos. 63/2017, 656/2018, 335/2019, 743/2019, 811/2019, 196/2020, 365/2020, 293/2021, 524/2022, 163/2023 y 104/2024, entre otras). En el caso, no surge acreditada discordancia alguna entre el fin querido y el fin debido por la Administración, sino, por el contrario, un proceder ajustado a derecho, derivado de una interpretación razonable y plausible de las pautas establecidas en el pu nto 9 del PCP frente al apartamiento que supuso la oferta de la actora. Por lo demás, los indicios invocados por la actora no resultan idóneos para tener por configurado el vicio. El antecedente de la Licitación No. 06/2022 fue ya desestimado por falta de prueba en el Considerando que antecede. Y en cuanto a la diferencia entre el precio finalmente adjudicado a las restantes oferentes y el ofertado por la actora, cabe señalar que su oferta fue descartada en la etapa de admisibilidad, esto es, en un estadio del procedimiento anterior y ajeno al examen comparativo de conveniencia económica entre las propuestas, por lo que dicha circunstancia no permite, por sí sola, inferir una finalidad espuria en el obrar administrativo. IX) En síntesis, no habiéndose configurado vicio alguno de motivación ni de motivo, no habiéndose acreditado la incoherencia administrativa ni la desviación de poder invocadas, y resultando que la oferta presentada por AA condicionó efectivamente la forma de pago apartándose de lo expresamente previsto en el punto 9 del Pliego de Condiciones Particulares, el acto administrativo resulta ajustado a Derecho. X) Por las razones expuestas y lo establecido en los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA: Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado; sin especial condena en costas ni costos. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de la Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal (r.), Dr. Corujo, Dra. Rossi, Dr. Reyes, Dr. Ettlin Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).