Sentencia Definitiva N° 352/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de julio de 2026 No. 352 Ministro redactor: Dr. Alberto Reyes VISTOS : Para definitiva, estos autos: “ AA Y OTRA con PODER EJECUTIVO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 324/2024). RESULTANDO : I) El 22/05/24 comparecieron las Sras. AA y BB , a deducir acción de nulidad respecto del Decreto del Poder Ejecutivo N o. 311/2023, de fecha 24/10/2023, que aprueba el proyecto de reformulación de la estructura organizativa y de puestos de trabajo del Inciso 07 “Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca”. En su libelo de fs. 2 a 8 infolios, expresaron: Son funcionarias del MGAP y , por tanto , están afectadas por la ilegítima resolución que se encausa. La impugnada presenta una ilegitimidad manifiesta por ser claramente contraria a la regla de derecho. Como primer agravio, sostuvieron que la reestructura dispuesta afecta el cumplimiento de los fines y competencias básicas de la cartera de Estado como ente regulador de temas de interés nacional y políticas públicas fundamentales para el desarrollo sosteni ble. Por el Decreto de reestructura desaparece el rol fiscalizador y de contralor del MGAP, y en particular en varias Unidades Ejecutoras, no cumpliendo con los cometidos que por Ley tiene el Inciso. El acto dictado no se condice con el cumplimiento de la normativa vigente propuesta por el Gobierno para realizar la restructura, específicamente contraviene el art. 8 de la Ley N°19.924 y los Decretos reglamentarios N°195/022 y 226/023. Hace expresa mención a las modificaciones introducidas respecto de las Direcciones Generales de Secretaría (DGS), la Dirección Nacional de Recursos Acuáticos (DINARA), la Dirección General de Servicios Agrícolas (DGSA), y la Dirección de Desarrollo Rural (DGDR). Sostienen que en la Rendición de Cuentas del ejercicio 2022 (Ley N°20.212), se aprobaron varios artículos directamente vinculados a la reestructura definida en el Decreto N°311/023, pero se detectaron alarmantes incongruencias entre lo aprobado por Ley y el Decreto proyectado. Como segundo agravio, señalaron que se afectaron derechos adquiridos y especialmente el derecho fundamental a la carrera administrativa, indicaron tener la profunda convicción que la estructura de cargos proyectada es la de cargos ocupados y vacantes al dí a de hoy y que no hay proyección alguna, ni dimensionamiento en función de los organigramas plasmados en el mismo Decreto citando diferentes situaciones demostrativas de ello. Nuevamente señalan , en este sentido, la discordancia entre lo dispuesto en la Ley N°20.212 y el acto encausado, en referencia a la creación de cargos. El acto encausado incumple también con lo dispuesto por el art. 361 de la Ley N°18.719, respecto a contar con informes favorables de la ONSC y OPP. Finalmente se agravian en el incumplimiento de la Ley de Negociación Colectiva. Se solicitó desde el año 2020 poder trabajar en conjunto y negociar la reestructura, no siendo convocados por la Administración, el 06/12/22 desde DD enviaron una nota al MGAP para que se convoque el ámbito, siendo finalmente citados para el mes de abril de 2023 justo en la semana de elecciones del sindicato. Nunca tuvieron acceso al componente 4, puestos de trabajo y costeo de cargos, lo que se denomina en el Decreto “Anexo II”. El sindicato desconoce el criterio de distribución de la partida habilitada por el art. 361 de la Ley N°18.719, descripto en el art.2 del Decreto que incumple lo establecido en la Ley. Los dos decretos previos reglamentarios de dicho artículo, Decretos N°479/011 y N°438/018, fueron negociados ambos en ámbitos bipartitos y tripartitos con EE y refrendados tanto por OPP como por la ONSC, lo que no ocurrió con la recurrida. En consecuencia, resulta claro que la accionada debió ser objeto de negociación colectiva, por evidentes razones relativas a la naturaleza de la situación jurídica regulada, ante dicha omisión, se incumplió con lo dispuesto por la Ley N°18.508. II) A fs. 12 y siguientes, compareció el Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca (Dra. CC) a contestar la demanda, bregando por su rechazo, en mérito a los siguientes argumentos: En lo medular, indicó que el rediseño organizacional fue con la finalidad de generar una estructura organizativa eficiente y contar con una cantidad de funcionarios necesaria para mejorar la calidad de la labor y sus derechos funcionales. No hubo afectación del cumplimiento de los fines y las competencias básicas de la cartera de Estado. Por el contrario, argumentó que los cometidos que la normativa pone a cargo del MGAP lucen de forma más clara, adaptándose a las necesidades actuales y en beneficio de toda la población. Como precisión previa indicó que existe normativa que habilitó el proceso de reestructura. Así, el art.8 de la Ley N°19.924, autorizó a los incisos de la Administración Central a presentar al Poder Ejecutivo proyectos de reformulación de sus estructuras or ganizativas y puestos de trabajo, conforme a las pautas establecidas por la reglamentación que indique el Ejecutivo. En los considerandos de su reglamentación, dispuesta por el Decreto N°195/2022, se indica como una necesidad de la Administración Central actualizar las estructuras organizativas y de puestos de trabajo. Es cierto que ambas funcionarias pertenecen al plantel funcional de dicha secretaria de Estado, que cumplen los roles de Presidenta y Secretaría de la EE. Añadió que, para salvar la legitimación activa en la causa, las actoras comparecieron a título personal. Sin embargo, la litis se basa en consideraciones genéricas de una u otra oficina o repartición del MGAP, sin explicar debidamente como ello puede afectar directamente a las funcionarias demandantes en la causa. Por lo que el Decreto resistido carece de la nota de lesividad para que prospere la acción de nulidad. Ni el Ministerio ni su plantel funcional se ven afectados por la reestructura, sino que se fortaleció con una mejor utilización de los recursos, debiendo ponderarse además que ninguna de las comparecientes se vio directamente violentadas en sus derechos funcionales, ni en su retribución y ninguna realiza tareas de fiscalización. Citando jurisprudencia que sostiene que no existe un derecho subjetivo a la legalidad, ni tampoco un interés a la legalidad. Del pormenorizado informe de la Directora General de Secretaria, surgen abundantes elementos probatorios de que el proceso se llevó adelante teniendo especial énfasis en los cometidos del Ministerio y sus normativas habilitantes. Se cumplió con el Manual de formulación de la ONSC, también participaron en el proceso Organismos de contralor, como la ONSC, CGN, OPP y AGESIC que, sin su anuencia, el proyecto no hubiera prosperado. Transcribió jurisprudencia afirmando que la Administración tiene la facultad de reestructurar y racionalizar su organización escalafonaria, debiendo efectuarlo sin perjudicar los derechos de sus funcionarios. No se incumplió con la Ley de Negociación Colectiva en el marco de las relaciones laborales en el sector público (Ley N°18.508). No es cierto que no se convocó a la Asociación de Funcionarios para negociar y trabajar sobre los procesos de reestructura, tam poco es cierto que no tuvieron acceso al componente 4, ni que el Ministerio obró de mala fe desconociendo la negociación colectiva. Procediendo a detallar los distintos intercambios que al respecto se tuvieron con DD y EE. III) Abierto el juicio a prueba, s ólo la parte demandada propuso a fs. 24 infolios, consistente en prueba documental, testimonial que fuera diligenciada de fs. 35 a 49 vto. infolios y prueba por informe obrante de fs. 64 a 67 infolios. IV) Las partes alegaron en el plazo común de 15 días, la demandada de fs. 75 a 82 vto. infolios y la actora de fs. 84 a 88 vto. infolios. V) Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen N o. 665/2025, del 23/10/25 (fs. 91 a 94 infolios), aconseja confirmar el acto impugnado. VI) Puestos los autos para sentencia, previo estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley N°15.869 del 22/06/1987, arts. 4 y 9). II) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, confirmará el acto procesado. El acto encausado, aprueba un proyecto de reformulación de la estructura organizativa del MGAP, por lo que, primeramente, corresponde determinar, si la Administración incurrió en una ilegitimidad manifiesta en el dictado del Decreto que se encausa, por lo que habrá de señalarse la normativa aplicable en el caso. Dentro del marco normativo aplicable en relación a la posibilidad de reestructurar la organización, encontramos que, el inc.1° del art.8 de la Ley N°19.924, dispone: “Los Incisos de la Administración Central deberán presentar al Poder Ejecutivo proyectos de reformulación de sus estructuras organizativas y puestos de trabajo, de acuerdo con las pautas establecidas por el Poder Ejecutivo en la reglamentación”. En adición a lo cual, su inc.3°, establece: “Las propuestas podrán contener supresión, transformación, fusión y creación de nuevas unidades, así como modificación de sus denominaciones y podrán incorporar en sus estructuras organizativas las funciones gerenciales de planificación estratégica, financiera, tecnologías y rediseño de procesos y de gestión humana, dependientes jerárquicamente de la Dirección General de Secretaría”. Además, su Decreto reglamentario, en el art.2°, establece dentro de los criterios técnicos a los que debe ajustarse la formulación de las Estructuras Organizativas, el de: “Simplificar las Estructuras Organizativas en el número y nivel de Unidades Organizacionales mediante la agrupación de funciones homogéneas o aquellas transversales al Inciso unificando los procesos de apoyo cuando sea conveniente. Las propuestas podrán su primir, transformar, fusionar y crear nuevas unidades, así como modificar las denominaciones de las ya existentes”. Es decir, la Ley y su Decreto reglamentario, admiten que el cambio en la organización pueda implicar “supresión, transformación, fusión y creación de nuevas unidades”, motivada en una mayor eficiencia del servicio, lo que no necesariamente implica de por sí una supresión, limitación o modificación de las competencias de la Administración sometida a reestructura. Las accionantes refieren a que la reestructura en cuestión altera el debido desarrollo de las competencias del MGAP, sin embargo, no realizan un análisis concreto de la situación que denuncian ni tampoco aportan prueba al respecto, por lo que dicho extremo no se vislumbra en autos. La Administración posee la facultad discrecional de racionalizar y estructurar su organización, en tanto ello sea requerido por conveniencia del servicio y no se perjudique a sus funcionarios. Al respecto, ha señalado el Tribunal en términos que corresponde reeditar ha dicho que e l Ente tiene la potestad para realizar este tipo de reestructuración para el mejor estímulo y desarrollo de sus recursos humanos, habida cuenta que, como tiene reiteradamente admitido la Sede: “…la Administración posee la facultad discrecional para reestructurar y racionalizar su organización escalafonaria, en tanto ello sea requerido por la conveniencia del servicio y no perjudique los derechos de los funcionarios; y la resolución cuestionada s e comprende en esta facultad (Cfme. Sentencia 377/2006).” (Sentencia No. 528/2012). Conforme surge de la demanda anulatoria, las actoras basan sus agravios en consideraciones genéricas, sin explicitar debidamente en qué medida la reestructura impugnada puede afectarles directamente. No se comprueba una enunciación precisa de los hechos sobre los cuales se cimenta la pretensión movilizada. Dicho lo anterior, corresponde concluir, que no se observa la ilegitimidad del Decreto encausado, por tanto, dicho agravio merece ser rechazado. III) En estrecha relación con lo anterior, corresponde también desestimar el segundo agravio esgrimido por las actoras, referente a la afectación a sus derechos adquiridos, especialmente el derecho a la carrera administrativa; teniendo especial importancia el hecho de que las accionantes, en momento alguno y con independencia de apreciaciones de mérito sobre la reestructura, conectan lo resuelto por el acto que resisten con agravios concretos sobre las esferas subjetivas correspondientes. Como se expresó anteriormente, la Administración tiene la potestad discrecional de reestructurar el servicio, siempre que ello no implique afectación a los derechos de los funcionarios, lo que en el caso no se vislumbra. La demandada señala, sin que hubiera sido controvertido, que la situación de las actoras en lo que refiere a sus tareas, escalafón y grado, lugar de trabajo y retribución no ha sufrido modificación alguna con la reestructura, no existiendo afectación alguna de sus derechos ni lesión de sus carreras funcionales. En lo que refiere a la funcionaria BB, consta a fs. 399 de la Documentación en 409 fs. Pieza 2, informe de fecha 20/08/24 que da cuenta de que con posterioridad a la reestructura sus funciones continúan incambiadas. En este sentido, el Tribunal, en Sentencia N°381/2023 (entre otras), sostuvo: “… la Administración cuenta con el legítimo poder de reestructurar su organización, pero esa reestructura debe hacerse sin alterar ni menoscabar determinados derechos de los funcionarios, lo que en el caso fue observado. El Colegiado en la Sentencia No. 35/2020 ha revalidado la: “tesis reiterada y uniformemente sostenida por el Tribunal, en esta materia, es que la Administración tiene la facultad de reestructurar y racionalizar su organización escalafonaria, en tanto ello lo encuentre conveniente para la mejor y más eficiente prestación de los servicios a su cargo, debiendo efectuarlo sin perjudicar los derechos de sus funcionarios y sin que ese instrumento pueda ser utilizado para el apartamiento de las normas que regulan la carrera administrativa. No es necesario recordar que los funcionarios presupuestados tienen derecho a una carrera administrativa (Constitución art. 60) y no pueden ser retrogradados. La carrera administrativa es definida como el régimen que ampa ra a ciertos funcionarios llamados precisamente de carrera, e implica derecho a la permanencia en el cargo, al ascenso y a un régimen de licencias, traslados y suspensiones acorde con el carácter profesional y estable de dichos funcionarios. (CORREA FREITAS, Rubén y VÁZQUEZ, Cristina. Manual de Derecho de la Función Pública. Segunda Edición, 2011, FCU, p.228 y 244 a 246). En la especie, resultan enteramente compartibles las conclusiones de la Oficina Nacional del Servicio Civil que se pronuncia a favor de l a confirmación del acto encausado por entender que: “del análisis del expediente surge que la actora seguiría desempeñando las mismas funciones que venía desarrollando antes de dictarse la impugnada y para el caso de aplicarse la reestructura no se estarían vulnerando derechos adquiridos”. En conclusión, por todo lo expuesto, corresponde también rechazar el agravio referente a la afectación de los derechos funcionales de las actoras. IV) Finalmente, corresponde abordar el último agravio esgrimido respecto del acto encausado, referido a la falta de negociación colectiva y la no intervención de Organismos de consulta y contralor. En este sentido, corresponde mencionar que el Ministerio ha probado que el proyecto llevado a cabo por el Organismo para su reestructura funcional no ha sido antojadizo, sino que fue cumplido de acuerdo con la normativa habilitante y con los contralores re spectivos de los organismos externos conforme mandata la ley y su reglamentación. Se recabaron en la instancia, distintas declaraciones testimoniales, que dan cuenta de lo referido. Así, FF, Asesora en RRHH, quien se desempeñó como responsable del proyecto, consultada respecto a si había referentes del proyecto por parte del MGAP, Unidades Ejecutoras, ONSC, OPP, MEF y AGESIC, expresó: “Sí, había referentes por parte del proyecto de reestructura había un comité de dirección y comité técnico compuesto por representantes de las 4 agencias, ONSC, OPP, AGESIC y el MEF CGN” (fs. 35 vto. infolios). Manifestando: “Básicamente lo que se hizo fue el rediseño de la estructura organizativa para generar una estructura que fuera más adecuada a las necesidades actuales del ministerio, y alineadas a lo que se definió como visión, misión y la planificación estratégica del inciso” (fs.36 vto. infolios). También expresó que sí se dio participación al gremio: “El proceso de intercambio con el gremio se dio por varios medios, en reuniones, a través de correos electrónicos, con información proporcionada en Pendrive, y también se le otorgó acceso a la nube donde se subía toda la información referida a la estructur a. El intercambio comenzó a darse básicamente a partir del componente y 4 que es lo que se refiere a sus puestos de trabajo, funcionarios y demás, si bien se le proporcionó la información correspondiente a los componentes 1 y 2 también” (fs.36 vto.- 37 infolios). “Del gremio recibimos en primer lugar algunas sugerencias en cuanto a las definiciones de misión y visión de alguna unidad ejecutora, y posteriormente recibimos un informe realizado por el Gremio que analizaba el material proporcionado, pero lamentablemen te fue entregado un día antes de vencerse el plazo para la entrega de la reestructura, y que por su dimensión y alcance lamentablemente no pudo tomarse en cuenta en su totalidad”. También mencionó que impidió trabajar en conjunto el hecho de que “… el Gremio informó en varias oportunidades que se encontraba analizando la información aún” (fs.37 – 37 vto. infolios). Por su parte, GG, Encargada del Departamento de Retribuciones del MGAP, interrogada respecto a cómo fue la participación del gremio en el proceso, respondió: “Hubo varias reuniones presenciales y por ZOOM, el gremio solicitó información sobre el crédito disponible y la cantidad de funcionarios e hicieron también una propuesta de distribución”. Y en relación a la distribución de la partida expresó: “Después de ver varias propuestas la Dirección decidió otorgar un mismo monto para todos los funcionarios, se hicieron los cálculos para distribuir la mayor cantidad del crédito disponible para todos los funcionarios y se llegó a un monto final de 1300 pesos en ese momento” (fs. 44 infolios). También se tomó declaración como testigo a HH, quien se desempeña en el Área de Diseño Organizacional de la ONSC, y afirmó que se desempeñó como líder de proyecto o coordinador en el Proyecto de Reformulación de la estructura organizativa y los puestos de trabajo del MGAP (47 vto. infolios). Se lo consultó respecto de la participación y/o control de la reestructura por parte de la ONSC, OPP y CGN, a lo que respondió: “La norma que reglamenta esto es el artículo 8 de la ley de presupuesto, N°19.924, se preveían dos instancias de control por partes de estas 3 instituciones, a nivel de los jerarcas, comité ejecutivo para diseño organizacional que se llama CEPRO y en términos más técnicos, la comisión de análisis retributivo y ocupacional, que estaba integrada por representantes de cada uno de estas instituciones , en base a las decisiones de los jerarcas. La validación de los entregables en cuanto al estándar de calidad era responsabilidad de estos organismos” (fs. 48 vto. infolios). Específicamente respecto de la negociación colectiva, debe destacarse que de acuerdo a lo previsto en el art. 14 Ley N°18.508 e incluso en el art. 14 de la Ley N°18.566, que puede aplicarse por analogía a la negociación colectiva en el sector público: “ Son sujetos legitimados para negociar y celebrar convenios colectivos un empleador, un grupo de empleadores, una organización o varias organizaciones representativas de empleadores, por una parte, y una o varias organizaciones representativas de los trabajadores, por otra. Cuando exista más de una organización que se atribuya la legitimidad para negociar y no medie acuerdo entre ellas, la legitimación para negociar se reconoce a la organización más representativa, en atención a los criterios de antigüedad, continuidad, independencia y número de afiliados de la organización”. Lo anterior es relevante porque de esta forma, y en el marco de lo previsto en el Convenio N°98 de la OIT, la legitimación para negociar colectivamente no recae sobre los trabajadores individualmente considerados o en su conjunto, sino sobre las organizaciones representativas de trabajadores o la organización más representativa en caso de que exista más de una organización que se atribuya legitimación para negociar y no exista acuerdo entre ellas. Así, quien podría agraviarse por la no existencia de negociación es la organización de trabajadores y no las funcionarias individualmente consideradas como pretendieron hacerlo en el caso. Sin perjuicio de lo anterior, y más allá de las declaraciones testimoniales que dan cuenta de la participación del gremio en las negociaciones, cabe tener presente la reseña de instancias interactivas con el sindicato que expone la Administración a fs. 19 y ss. infolios, donde se da cuenta que efectivamente existieron múltiples instancias de negociación colectiva en el caso. También surge acreditado dicho extremo de la documentación agregada a fs. 343 y siguientes de la carpeta Documentación en 409 fs. Pieza 2, donde constan las comunicaciones que el Ministerio mantuvo con el Sindicato DD-EE. Por último, cabe hacer mención a lo informado por la ONSC, que se expidió ante consulta que le fuera realizada por la demandada respecto a si existió apartamiento a las normas del servicio y lesión a la carrera administrativa, expresando que: “… no se vislumbra apartamiento de normas del servicio civil y de la carrera administrativa. Ello por cuanto el decreto N°311/023 de fecha 24 de octubre de 2023, se enmarca en lo establecido en el Art.8 de la Ley N°19.924 en la redacción dada por el artículo 7 de la Ley N°20.075…” (fs. 64 vto. infolios). “En lo que refiere al punto 2, si existió o no, lesión a la carrera administrativa de las funcionarias que accionan de nulidad, y de conformidad con el informe que antecede y que luce a Gex.5, fs.1 a 5 y, de acuerdo con los informes de la Gerencia Gestión Humana del Ministerio demandada, fs.399 y 401 de los A.A., no existen elementos que permitan afirmar que hubo lesión a la carrera administrativa de las funcionarias accionantes” (fs. 65 infolios). En definitiva, tampoco corresponde acoger el agravio referido a la falta de cumplimiento de la Ley de Negociación Colectiva, ni a la omisión de recabar las opiniones de los organismos de contralor en la materia. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Rossi, Dr. Reyes (r.), Dr. Ettlin. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).