Sentencia Definitiva N° 350/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de julio de 2026 No. 350 Ministro redactor: Dr. William Corujo VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, esta causa: “AA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE CORREOS. Acción de Nulidad” (Ficha No. 810/2024). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora AA, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 166/2024, de fecha 8 de mayo de 2024, dictada por el Directorio de la Administración Nacional de Correos (ANC) que dispuso: “Declarar rescindida la contratación con la empresa AA (…), por incumplimiento del servicio de higiene ambiental y limpieza de locales de la Administración Nacional de Correos (Sucursal Progreso Comercial, Barros Blancos Operativo, Salinas Operativo y Sucursal Casavalle Comercial), según lo previsto en la cláusula Nº 5.3, literal c) y en aplicación de lo establecido en la cláusula Nº 7.1 literales e) y f) del Pliego del Concurso de Precios Nº14/2021 (…)” (Fs. 28 a 29 de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria (fs. 54 a 59 infolios) alegó que el acto impugnado le causa agravio por haber sido dictado en forma contraria a Derecho postulando las siguientes causales de nulidad. Error en la motivación. En primer lugar, sostiene que el argumento empleado por la Administración para resolver unilateralmente el contrato que mantenía con la accionante se funda en el Informe de la Plataforma CC, el cual a su entender carece de fundamento jurídico. Así, en relación a la firma de los recibos advierte que no corresponde exigir la firma de los recibos cuando los mismos son emitidos en forma electrónica y se pagaron los haberes por medios electrónicos. Tampoco resulta ajustado a Derecho que se le cuestione por la ausencia de datos bancarios en los recibos y la fecha de pago, cuando la normativa no exige tales requisitos. Cumplimiento del artículo 4º de la Ley No. 18.251. En segundo lugar, afirma que ha brindado la información prevista en dicho artículo. Subraya que la Administración nunca le requirió la información en cuestión, por lo que sólo debe responder con posterioridad a tal exigencia y no con antelación. Tampoco surge obligación alguna que deba presentar información a una empresa de control tercerizada. En suma, solicitó la anulación del acto impugnado. III) Conferido traslado, compareció debidamente representada la Administración demandada (fs. 76 a 78 infolios) manifestando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Afirmó que la rescisión del contrato se fundó en la información obrante en los antecedentes administrativos. En consecuencia, resultó suficientemente acreditado el mérito para disponer la rescisión del contrato. Subraya que la accionante debe cargar en la plataforma en cuestión toda la documentación requerida por la norma legal, y en el caso en el período 2023 a 2024 se constataron los respectivos incumplimientos. Las irregularidades en la documentación fueron subsanadas ulteriormente a instancia de la Administración. Tampoco cargó en tiempo y forma con las obligaciones resultantes de la Ley 18.251. Por todo lo anterior, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Decreto No. 673/2025 (fs. 69 infolios), se abrió a prueba por el plazo de 10 días, agregándose los antecedentes administrativos en 158 fojas. V) Diligenciada la probanza solicitada, y por agregada la documentación presentada, la parte demandada y la parte actora alegaron de bien probado (fs. 76 a 78 vto. y fs. 81 a 84, respectivamente.). VI) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien se pronunció mediante el Dictamen No. 418/2025, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 87 a 89 vto. infolios). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869, de 22.6.87 arts. 4 y 9). La acción anulatoria se dirige contra la Resolución No. 166/2024, dictada el 8 de mayo de 2025, por el Directorio de la ANC por la que se rescinde el contrato existente con la actora (Fs. 28 de los A.A.). El acto referido fue notificado a la parte actora el 10 de mayo de 2024 (fs. 33 de los A.A.), quien la resistió ese mismo día mediante la interposición de los recursos de revocación y anulación en tiempo ante el Poder Ejecutivo (fs. 34 de los A.A.). El 25 de julio de 2024 el Directorio de la ANC dictó la Resolución No. 284/2024 mediante la cual desestimó el recurso de revocación (fs. 107 a 109 de los A.A.). Por su parte el 19 de setiembre de 2024, el Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Industria, Minería y Energía, en ejercicio de atribuciones delegadas, resolvió el recurso de anulación, no haciendo lugar a lo solicitado por la compareciente (fs. 148 vto. y 149 de los A.A.), siendo notificada a la parte interesada el 22 de octubre de 2024 (fs. 158 de los A.A.). La demanda anulatoria promovida el 25 de noviembre de 2024 (ver nota de cargo fs. 60 infolios) lo fue en tiempo útil. II) Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. La accionante es una empresa unipersonal que gira en el rubro empresa de limpieza, resultando adjudicataria del Concurso de Precios No. 14/2021 dispuesto por la ANC para cubrir el “Servicio de limpieza e higiene ambiental de los Locales de Casavalle, Barros Blancos, Salinas y Progreso” (Pliego del Concurso de Precios resulta agregado de fs. 4 a 19 de los A.A.). En fecha 3 de mayo de 2024, la Oficina de “Licitaciones y Contratos” de la ANC informa que “la empresa ha incumplido con su obligación de subir en tiempo y forma a la plataforma de CC, la información y documentación requerida según la cláusula Artículo 5.3, literal c) del Pliego del Concurso de Precios Nº 14/202, motivo por el cual la empresa tiene los pagos retenidos por parte de la ANC por incumplimiento de la ley Nº 18251”. En atención a ello sugiere rescindir la contratación de la empresa (fs. 1 de los A.A.). Con anterioridad la empresa de outsourcing “CC” informa sobre diversas irregularidades de la empresa en relación a la documentación relativa a las relaciones de trabajo que mantiene con sus empleados, entre otras: a) recibos sin firmas ni fecha de pago; b) recibos que no detallan número de cuenta bancaria; c) inconsistencias de los conceptos de aguinaldo, licencia y salario vacacional de egreso de un empleado con su historia laboral (fs. 21 de los A.A.). La Asesoría Jurídica comparte la propuesta de rescisión del contrato con la accionante, agregando que se ha comunicado un oficio de traba de embargo en relación a los créditos de la empresa unipersonal (fs. 26 de los A.A.). Con estos antecedentes, el Directorio de la Administración Nacional de Correos dicta la Resolución que se procesa (fs. 28 y 29 A.A.). Los recursos son fundados posteriormente en fecha 20 de junio de 2024 (fs. 99 a 101 A.A.), indicando que: la Resolución no especifica qué documentación concreta se omitió presentar y/o subir a la Plataforma; sin perjuicio de ello afirma haber presentado los documentos exigidos por la Ley No. 18.251; el informe en virtud del cual se dicta el acto rescisorio se funda en errores formales, cuando todas las transferencias bancarias fueron subidas a la plataforma; que en relación a la no coincidencia de un recibo con la historia laboral obedece a una rectificatoria, lo que no fue advertido por la ANC; la empresa está al día con sus obligaciones ante el Banco de Previsión Social y Banco de Seguros del Estado, cumpliendo por tanto el art. 4º de la Ley 18.251; añade que la Administración nunca fue citada ni tuvo reclamaciones de tipo laboral; las liquidaciones de egreso derivadas de la rescisión fueron abonadas; nunca fue sancionada por la Administración y no tiene embargo alguno. Los recursos fueron instruidos, desestimándose el de revocación por Resolución de Directorio Nº 284/2024 (fs. 107 vto. – 109 A.A.); y el de anulación por Resolución Nº 518/024 de la Ministra de Industria Energía y Minería (fs. 148 vto. y 149 A.A.). III) Habiendo analizado los argumentos de la actora, el Tribunal, por unanimidad de votos, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. En la emergencia, corresponde establecer si la rescisión del contrato dispuesta resultó ajustada a Derecho. Así el agravio esgrimido por la accionante se centra en que los motivos del acto impugnado carecen de respaldo legal. La resolución procesada fundamenta la rescisión del contrato en la cláusula No. 5.3 literal c) y 7.1, literal e) del Pliego del Concurso de Precios No. 14/2001 del que resultó adjudicataria la actora. El presupuesto de derecho que ambas partes reconocen aplicable al caso, resulta tanto del Pliego de Concurso de Precios Nº 14/2021 como de la legislación sobre tercerizaciones, en especial la Ley No. 18.251. El Pliego en su Capítulo 5 sobre “obligaciones y responsabilidades del adjudicatario”, establece la documentación a exigirle a la empresa adjudicataria, así como el deber de cumplir sus obligaciones laborales, previsionales e impositivas. El artículo 5.1 dispone que el adjudicatario dentro de los cinco días contados desde la notificación de la adjudicación, deberá presentar la nómina de funcionarios asignados al servicio con su inscripción ante el Banco de Previsión Social; y el certificado que acredite la contratación del seguro de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. El artículo 5.2 consagra la obligación de cumplir con las normas laborales, previsionales e impositivas, siendo causal de rescisión el incumplimiento de las mismas, sin perjuicio del ejercicio del derecho de retención que asiste a la Administración. El artículo 5.3 en su literal c) remite a la obligación de la empresa de cumplir con las previsiones del artículo 4º de la Ley No. 18.251, consagrando que la ANC “podrá en cualquier momento de la contratación, ejercer el derecho que le acuerda el art. 4º de la Ley No. 18.251 del 06/01/2008 requiriendo al adjudicatario información y documentación acreditante acerca del monto y estado de cumplimiento de las obligaciones laborales, previsionales, así como las correspondientes a la protección de la contingencia de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales que a éstos correspondan respecto de sus trabajadores. La ANC queda facultada a exigir a la empresa contratada cualquiera de los documentos referidos en los literales A), B), C) y D) de la referida normativa”. Agrega la disposición que la Administración “se reserva el derecho de realizar los controles que estime convenientes durante la vigencia del contrato, pudiendo realizar auditorías a la empresa adjudicataria…”. La cláusula 7.1 literal e) establece que “el incumplimiento por parte de la empresa adjudicataria de las obligaciones laborales, provisionales e impositivas podrá ser la causal de rescisión del contrato por responsabilidad imputable a ésta”. Por su parte, el artículo 4º de la Ley No. 18.251 bajo el acápite de “información sobre el cumplimiento de las obligaciones laborales y de seguridad social”, establece que “Todo patrono o empresario que utilice subcontratistas, intermediarios o suministradores de mano de obra tiene derecho a ser informado por éstos sobre el monto y estado de cumplimiento de las obligaciones laborales, previsionales, así como las correspondientes a la protección de la contingencia de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales que a éstos correspondan respecto de sus trabajadores”. Añade que, a esos efectos, “queda facultado a exigir a la empresa contratada la exhibición de los siguientes documentos”, enumerando entre otros: a) declaración nominada de historia laboral; b) certificado que acredite situación regular de pago de las contribuciones especiales de seguridad social; c) constancia del Banco de Seguros del Estado que acredite la contratación del seguro de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales; y d) planilla de trabajo y recibos de haberes salariales. Las disposiciones trascritas consagran el derecho de información de la empresa principal, relativa al cumplimiento de sus obligaciones laborales y de seguridad social por parte de la empresa auxiliar, y la obligación de ésta de proporcionar la información respectiva en forma oportuna. Las partes disienten en cuanto al cumplimiento de esta obligación. Mientras que la Administración sostiene que no fue satisfecha, en tanto los recibos de haberes omiten ciertos requisitos formales y no fue cargada la documentación en la plataforma informática; la accionante afirma haberse ajustado a las obligaciones legales, sosteniendo que la Administración interpreta incorrectamente la normativa sobre la materia. La Administración sostiene que resultan probados los siguientes extremos: en primer lugar, la omisión de cargas información en la plataforma llamada “CC” administrada por una empresa privada contratada a los efectos de controlar y auditar el cumplimiento del deber de información; y, en segundo lugar, omisiones formales constatadas en los recibos de haberes relativos a su firma, así como a la identificación de la cuenta bancaria donde se pagan los respectivos montos. Conforme surge de los antecedentes administrativos agregados a la causa, la prueba de la Administración se limita a un escueto correo electrónico enviado por la empresa auditora, que da cuenta de las omisiones formales de los recibos por el período diciembre 2023 - febrero 2024 (fs. 21 y 22 A.A.); y en base a este correo la Oficina de Licitaciones y Contratos emite su informe de fecha 3 de mayo de 2024. El referido email fue suscrito por la Sra. BB del Departamento de Tercerizaciones de la empresa CC, donde no consta ningún respaldo documental que brinde certeza sobre las afirmaciones allí contenidas. Por tanto, la Administración basó su rescisión en un informe realizado por la empresa tercerizada, no existiendo en la causa respaldo probatorio alguno que diera lugar a la decisión extrema de rescindir el contrato que la vinculaba a la accionante. La supuesta omisión en cargar la información legal requerida en la plataforma dispuesta a esos efectos que se le imputa a la empresa, no resulta probada, en tanto siquiera es mencionada por la empresa auditora en el correo electrónico informativo de las irregularidades relevadas. Por su parte la ANC no solicitó a la empresa encargada de auditar las empresas tercerizadas informe o constancia referida al ingreso de información a la plataforma respectiva, a efectos de verificar tal aserto. Al respecto, Cristina VÁZQUEZ expresa que la imputación de la infracción “supone una prueba de cargo válidamente obtenida, formalmente practicada y racionalmente valorada por la Administración. A estos efectos debe considerarse: i) la necesidad de que dicha prueba de cargo sea suficientemente incriminada; ii) que la misma se haya obtenido con respecto de los derechos fundamentales y se haya ejecutado con las garantías formales establecidas en la ley; iii) que la carga de la prueba corresponda a la Administración, en cuanto al hecho constitutivo, el resultado producido, la causalidad entra ambos y la participación del imputado; iv) la libre valoración de la prueba conforme a las reglas de la sana crítica, evitando incurrir en cualquier valoración arbitraria o irracional” (María Cristiana VÁZQUEZ, “Actividad sancionadora de las autoridades reguladoras” en Estudios de Derecho Administrativo, No. 2 (Montevideo, La Ley Uruguay, 2010), 241). Así, más allá del e-mail obrante, no existe constancia alguna con anterioridad al dictado administrativo procesado, que acredite la omisión de la actora de subir a la plataforma la información a que refiere el artículo 4 de la Ley No. 18.251. Por su parte, la accionante aporta al interponer los recursos administrativos impresión referida a la carga de los documentos legalmente exigibles por el período octubre 2023 – abril 2024 a la plataforma “Outsource Control”, donde detalla los recaudos que ingresa, entre los que se encuentra “certificado del BSE de cumplimiento Ley 16.074”, “carnes de salud”, “recibos de haberes”, “planilla de control de trabajo”, “último pago BPS” (fs. 55 – 97 de los A.A.). Esta documentación agregada por la accionante no fue refutada ni cuestionada por la Administración ni en vía administrativa, ni en esta instancia jurisdiccional; por lo que debe tenerse como auténtica y debidamente incorporada. Por tanto, su contenido acredita el cumplimiento del deber de información, en tanto identifica detalladamente los documentos cargados a la plataforma, entre los cuales se encuentran los legalmente exigibles. Tal como surge de esas actuaciones constata que en los meses de enero, febrero y abril de 2024 y en respuesta al derecho de la demandada a estar informada, de acuerdo a lo previsto en la Ley No. 18.251, se aprobó la documentación correspondiente al cumplimiento de las obligaciones laborales y provisionales así como la correspondiente al cumplimiento de la Ley No. 16.074, por lo que la conducta desplegada por la actora se ajustó al deber establecido en la cláusula 5.3 del Pliego y por lo tanto no existió incumplimiento que amerita la rescisión dispuesta. Asimismo, también surge que se brindó información correspondiente al año 2023, con lo cual, la promotora cumplía periódicamente con informar a la ANC sobe el cumplimiento de las obligaciones laborales correspondientes. En consecuencia, no resulta probado la omisión de la accionante en ingresar la documentación pertinente a la plataforma informática. Por el contrario, esta agrega impresiones que dan cuenta del ingreso de documentos a la plataforma “Outsource control”, lo que no fuera controvertido por la Administración. Respecto de las omisiones constatadas en los recibos salariales, del Informe que releva las irregularidades imputadas se constatan recibos sin firma o sin número de cuenta bancaria, constatados en los meses de noviembre 2023 a febrero 2024. Tal afirmación amerita las siguientes precisiones. Primero, el hecho de haberse analizado los recibos supone lógicamente que tal documentación fue proporcionada, lo que nuevamente desvirtúa el incumplimiento que achaca la Administración. Segundo, al no haberse otorgado vista previa a la accionante se vio impedida de acreditar el cumplimiento de las omisiones imputadas o al menos subsanarlas. Por el contrario, debió esgrimir sus defensas con posterioridad al dictado del acto administrativo en vía recursiva. Si bien no se agravia por la ausencia de vista previa, la omisión de la Administración en otorgarla, analizada a la luz de los incumplimientos en que funda la rescisión dispuesta, permita concluir que los mismos no fueron suficientemente acreditados. Tercero, en vía recursiva agrega los recibos de haberes y respalda los pagos que estos documentan con las transferencias bancarias, cuyas constancias obran agregadas tanto en vía administrativa como jurisdiccional. De este modo, logró acreditar el efectivo cumplimiento de la prestación salarial, lo que fue soslayado por la Administración. Cuarto, es cierto que los recibos salariales no cuentan con la firma de conformidad del trabajador, ni con la identificación de la institución bancaria y número de transacción. La empresa no dispone de un sistema de recibo electrónico, aunque los medios de pago sean de esta naturaleza a través de transferencia financiera. En consecuencia, el recibo es emitido en formato papel, por lo que en principio debe contar con la firma del trabajador, tal como lo exige el art. 21 lit. a) del Decreto 278/2017. Empero y en cuanto la empresa realiza el pago a través de transferencia electrónica, resulta aplicable lo dispuesto para estos casos por el art. 1º de la Resolución del Ministerio de Trabajo y de Seguridad Social, que prevé: “en los supuestos que establece el literal a) del artículo 21 del Decreto Nº 278/017, y siempre que el pago de haberes del trabajador se realice a través del depósito ante una Institución de Intermediación financiera, el empleador podrá indicar en el recibo de salario que el número de transacción a que hace referencia el inciso final del artículo 19, se encuentra directamente consignado en el documento emitido por la Institución de Intermediación financiera a dichos efectos”. La constancia de aplicarse tal Resolución resulta de los recibos adjuntos. Por tanto, no resultaba necesaria la suscripción de los recibos por parte de los trabajadores, en tanto la empresa cuente con la constancia de la transferencia respectiva, lo que acreditó en vía recursiva. Sin perjuicio de ello, en tanto el pago se efectuó a través de depósito electrónico, el recibo debió consignar “el nombre de la Institución, número de cuenta y número de transacción”, como lo exige el art. 19 in fine del Decreto 278/017. Los recibos adjuntados por la accionante no cuentan con esta información a serle proporcionada al trabajador, por lo que es claro que en este aspecto adjetivo incurrió en un incumplimiento de la normativa sobre la prueba del pago del salario. Sin embargo, coincidiendo con el Dictamen de la Procuradora del Estado, se trata de un incumplimiento que no reviste trascendencia para ameritar la medida más severa como es la rescisión del contrato. En este sentido no todo incumplimiento faculta para reclamar la resolución; debiendo tratarse de un incumplimiento “grave”, “de entidad y relevancia”, “trascendente”, en tanto la rescisión es el remedio más drástico que puede disponerse ante un supuesto incumplimiento. La Administración vulneró así el principio de proporcionalidad, en tanto dispuso la rescisión ante un incumplimiento formal y de escasa entidad, cuando podía disponer otro tipo de sanciones, previstas en el propio Pliego como ser observación, aplicación de multas, etc. (cláusula 7 del Pliego, fs. 17, A.A.). En definitiva, resultan de amparo los agravios formulados por la reclamante por cuanto los incumplimientos invocados en el acto no fueron tales; la decisión se sustenta así, en motivos inexactos. Enseña REAL que la fundamentación del acto debe ser exacta. Las razones de Derecho deben corresponder a los textos invocados, los hechos deben ser verdaderos. No basta que existan los hechos, sino que se les aprecie correctamente. La Administración debe ser veraz no solo en cuanto a la existencia de los motivos sino también en cuanto a la calificación jurídica y a la subvención de las situaciones de hecho en el tipo de los conceptos jurídicos indeterminados (Cf. Alberto Ramón Real, “a fundamentación del acto administrativo”, en L.J.U., T.LXXX, P. 10 A 11). En todo caso, el acontecer de los hechos es una circunstancia exterior, cuya existencia se impone a la Administración objetivamente, de la cual el ejercicio del poder de dictar el acto aparecerá como una consecuencia jurídica. Por lo tanto, en cuanto a la apreciación de la existencia o inexistencia en sí misma de los hechos y su valoración jurídica (legitimidad o ilegitimidad), la Administración no goza de ninguna discrecionalidad. Si los hechos operantes como supuesto normativo, o motivo del acto administrativo, no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia de los motivos (Cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Sobre actos administrativos” en “Sobre Derecho Administrativo”, T II, FCU, Montevideo, 2008, p. 31 y 32). En este sentido, se pronunció el Tribunal en reciente Sentencia No. 57/2025, de 28 de julio de 2025: “Al decir de Ruocco y Delpiazzo, los motivos del acto son “(…) las circunstancias de hecho y de Derecho que preceden al dictado del acto administrativo y cuyo acaecimiento encarta, en forma más o menos determinada, en la norma atributiva de competencia. El motivo es el porqué de la manifestación de voluntad … Si los hechos no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia o falta de motivo; cuando no saben en el supuesto de la norma atributiva de competencia, el acto estará viciado por ilegitimidad o errónea aplicación de los motivos” (Ruocco, G y Delpiazzo, C. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración, Montevideo, 2013, P.p. 41, resaltado agregado) (…)”. En definitiva, en virtud de lo anterior, cabe concluir por la falta de prueba, que los motivos de la resolución son erróneos o inexactos, en la medida que no son como la Administración pretende, lo que determina que el acto esté viciado de nulidad. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo (r.), Dra. Rossi, Dr. Reyes, Dr. Ettlin. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).