Sentencia Definitiva N° 349/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de julio de 2026. No. 349 Ministra redactora: Dra. Rosina Rossi VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad ” (Ficha No. 615/2024). RESULTANDO : I) En el presente proceso, la accionante AA, dedujo pretensión anulatoria (fs. 2 - 6) contra la Resolución No. 03-936-2023-1682, de 24 de noviembre de 2023 , dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas, por la cual se dispone: “No reconocer los servicios denunciados por la titular para BB desde el 01/10/1997 al 30/09/2004, al no cumplir los mismos con la exigencia establecida en el apartado final del art. 77 de la Ley 16.713” (fs. 121, A.A.). II) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto administrativo (fs. 10 - 16). III) Por Decreto No. 6474/2024 (fs. 18) se abrió a prueba por el plazo de 10 días, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (expediente de tapa verde, en 141 fojas), y se diligenció la prueba testimonial ofrecida por la parte actora (fs. 28 y 29). IV) Las partes alegaron por su orden (parte actora fs. 38 - 40, parte demandada fs. 33 - 36). V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el Dictamen No. 436/2025, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 43 - 45). VI) Puestos los autos para sentencia por Decreto No. 3796/2025 (fs. 47), previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Control formal del accionamiento. En la especie, se han satisfecho debidamente los presupuestos legales habilitantes de la acción de nulidad, por lo que la Corporación analizará el mérito de la contienda (Arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). El acto administrativo impugnado es la Resolución No. 03-936-2023- 1682, de 24 de noviembre de 2023, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas, por la cual no se reconocen los servicios denunciados por la accionante correspondientes al período 1º de octubre de 1997 al 30 de Setiembre de 2004. El acto fue notificado personalmente en fecha 13 de diciembre de 2023 (fs. 124 vto. A.A.); y contra el mismo la actora interpuso los recursos administrativos de revocación y jerárquico en fecha 21 de diciembre de 2023 (fs. 125 vto. y 126 A.A.). La Administración no se expidió en forma expresa respecto a la recurrencia movilizada, por lo que operó su denegatoria ficta en fecha 15 de julio de 2024. La demanda de nulidad fue presentada en tiempo útil el 13 de setiembre de 2024, según nota de cargo de fs. 2 infolios. Desde el punto de vista formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869, de 22.6.87 arts. 4 y 9). II) El Tribunal, acompañando lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá, por los argumentos que se explicitarán, a amparar la demanda y anular el acto impugnado en estos obrados. III) Sistema contencioso anulatorio aplicable. Al tiempo del dictado de esta sentencia se encuentran vigentes dos sistemas contencioso-anulatorios aplicables, cada uno de ellos, en función de la fecha de su iniciación, conforme dispone el art. 206 de la Ley No. 20.333. De allí que corresponde precisar que, en este caso, resulta aplicable el sistema reglado por el Decreto -Ley No. 15.524, Leyes Nros. 15.8 69 y 20.010, en tanto, este proceso, se promovió el 13 de setiembre de 2024 contra un acto administrativo notificado a la actora el día 13 de diciembre de 2023. IV) Causales de nulidad esgrimidos contra el acto administrativo. La actora relata en su demanda (fs. 2 - 6) que el acto administrativo impugnado deniega el reconocimiento de servicios domésticos que denunciara y que fueron pres tados para el Sr. BB. Afirma que el acto administrativo adolece de un vicio en su motivación, por cuanto se funda en una errónea valoración de la prueba por parte del Banco de Previsión Social. En concreto, apunta, que se ofreció un total de seis declaraciones testimoniales, que acreditaron suficientemente los servicios domésticos prestados. Agrega que en su declaración jurada aportó detalladamente información referida a la casa donde trabajó, la distribución de sus ambientes y demás características. Advierte que , en oportunidad de interrogarse a su antiguo empleador, no se le preguntó acerca de la información aportada ni se confrontó lo declarado por ella a efectos de corroborar la veracidad de sus afirmaciones. Manifiesta que, de la valoración conjunta de la prueba producida, se infiere la existencia de las actividades y lapsos alegados por la accionante. Luego de repasar las declaraciones de los testigos, explica debe tenerse presente las particularidades de la prestación del servicio doméstico, que se desarrolla en la esfera íntima de la familia, donde los testigos no ingresan. Por tanto, siendo los testimonios espontáneos y no existiendo contradicción entre los mismos, surge claramente acreditado que la accionante prestó los servicios domésticos denunciados. V) La defensa planteada por la demandada, Banco de Previsión Social. La demandada en su contestación (fs. 10 - 16) resiste la pretensión anulatoria deducida, afirmando que el diligenciamiento de la prueba como su valoración se ajustó al Reglamento de Procedimiento Administrativo previsto en la Resolución de Directorio No. 4 0-2/997. La valoración de la prueba se realizó de acuerdo a las reglas de a sana crítica, esto es, el correcto entendimiento humano, un equilibrio de reglas lógicas y de experiencia. Agrega que siquiera desde una óptica más benévola puede concluirse que la prueba testimonial sea idónea y suficiente como para basar en ella un derecho jubilatorio. La actora pretende acceder a una prestación computando servicios que no se encuentran registrados ni documentados de modo alguno y por los que no se realizaron los aportes correspondientes. Por tanto, va de suyo, que la prueba ha de ser fehaciente, idónea y suficiente en relación a la actividad laboral declarada. Luego de repasar las declaraciones recabadas, entiende que no permiten probar la cantidad de años que la actora afirma haber trabajado para la actora. VI) Fijación de los hechos relevantes. En forma previa a analizar las causales de nulidad invocadas, resulta pertinente compulsar aquellos antecedentes administrativos relevantes para juzgar la actuación de la Administración. La accionante inició trámite de jubilación común con cese ante el Banco de Previsión Social en fecha 25 de mayo de 2022 (fs. 35 vto. A.A.); denunciando distintos servicios, entre ellos los prestados para el Sr. BB en su casa de familia en el período octubre de 1997 a setiembre de 2004 (fs. 37 vto. A.A.). En fecha 6 de junio de 2022 formula una Declaración Jurada de Servicio Doméstico (fs. 40 y 41 A.A.), donde afirma que “hacía la limpieza de la casa. Tiene una casa de dos plantas ”, en el barrio de Belvedere. En fecha 29 de junio de 2022, se recaba la declaración de BB, quien declara que la accionante no trabajó para él (fs. 44vto. y 45 A.A.). Posteriormente, la Administración procede a diligenciar la prueba testimonial ofertada por la actora. Así, se recaba la declaración de CC (fs. 47 vto. a 51 A.A.), de DD (fs. 51 vto. a 55 A.A.), y de EE (fs. 56 a 59 A.A.), La Administración califica como “válido” el primer testimonio, mientras que los dos restantes resultan “inválidos”, por lo cual entiende que “no es posible probar la actividad declarada a las órdenes de BB en el período 10/1997 - 09/2004 ya que no reconoce los servicios” (fs. 61 vto. A.A.), de lo que se confiere vista a la accionante, quien la evacúa de fs. 62 a 64 A.A., controvirtiendo lo afirmando por su antiguo empleador y proponiendo la declaración de nuevos testigos. La Administración procede a recabar las declaraciones de FF (fs. 68 vto. a 72 A.A.), GG (fs. 72 vto. a 76 A.A.), y de HH (fs. 76 vto. a 80 A.A.). Diligenciados los testimonios, se concluye nuevamente que la prueba no reúne los requisitos para acreditar los servicios (fs. 80 vto. A.A.). Sin perjuicio de ello, por informe de 20 de marzo de 2023 se observa que, de la denuncia de la trabajadora, emerge que habría prestado servicios comprendidos en diferentes ámbitos de afiliación (doméstico e industria y comercio), por cuanto en la vivienda del empleador se encontraba también un local comercial (fs. 82 vto. A.A.). En consecuencia, se requiere a la interesada que aclare las tareas concretas que realizaba, indicando la misma: “yo realizaba tareas de doméstica, limpieza en la casa y también realizaba tareas de limpieza en el local del Sr. BB que quedaba en la planta baja de la casa. El compraba y vendía electrodomésticos usados, yo ayudaba en la limpieza de los mismos cuando llegaban” (fs. 83 A.A.). Luego del derrotero descrito, el procedimiento administrativo concluye con el dictado de la Resolución No. 03 -936-2023-1682 por la Gerencia de Prestaciones Económicas que deniega el reconocimiento de los servicios denunciados (fs. 121 A.A.); hoy resistido. VII) La relación de trabajo invocada o servicios declarados. La controversia está centrada en la valoración de la prueba aportada para acreditar el trabajo denunciado por la accionante por el período octubre de 1997 a setiembre de 2004. La accionante denunció que realizó servicios de carácter doméstico para un empleador, lo que importa interpretar que mantuvo una “relación de trabajo o servicio” (art. 54, Constitución), y que además lo hizo en régimen de informalidad, esto es, en forma no registrada. Pretendió entonces, el reconocimiento y la formalización de tales períodos de relación de trabajo o servicio en su historia laboral a efectos de generar derechos de seguridad social. A efectos de determinar si el trabajo denunciado podría considerarse acreditado, primero, corresponde situar la categoría jurídica en la que se insertan los hechos de cuya ocurrencia se indaga (relación de trabajo o servicio) y luego sobre estos analizar t anto la prueba producida en la etapa administrativa ante el Banco de Previsión Social como en la presente acción judicial. El dispositivo atacado motivó la valoración de la prueba; sin embargo, no identificó el marco teórico normativo que daría sustento para determinar la configuración de una relación de trabajo, en el caso, trabajo doméstico. En el ordenamiento jurídico nacional, la relación de trabajo o servicio y los derechos que de ella derr aman (art. 54 y sgtes. y 72), entre los que se encuentran todos los derechos humanos vinculados a la seguridad social, gozan de garantía constitucional. El ordenamiento jurídico inferior nacional, nunca definió la relación de trabajo o servicio, empero, en su condición de ámbito de realización de derechos humanos laborales corresponde proceder a la integración acudiendo a las fuentes que, en plano de igual dad no excluyente, pauta el artículo 332 de la Constitución. Por este derrotero se llega a la fuente de “las doctrinas generalmente admitidas”. Al tiempo de los hechos de los que se duda (1997 - 2004) no se había aprobado aún la Recomendación Internacional del Trabajo No. 198 de la O.I.T. sobre Determinación de la relación de trabajo cuyo valor jurídico se puede situar en el consenso derivado de la representación tripartita de la mayoría de los países integrantes del órgano internacional de derechos humanos (art. 19 de la Constitución de la OIT). Tampoco estaban vigentes el Convenio Internacional de Trabajo No. 189 ni la Ley No. 18.065. Por ende, los hechos del caso no podrían apreciarse a la luz de este marco normativo. De allí que, habría de acudirse a las expresiones de la doctrina especializada cuyo mayor exponente, tal cual lo releva en bloque la jurisprudencia nacional también especializada (http://bjn.poderjudicial.gub.uy/), está representada por las construcciones teóricas de Américo Plá Rodríguez. El autor caracterizaba la relación de trabajo como personalísima, subordinada, onerosa, y continua (Curso de Derecho Laboral. T. I Vol. 1) . Ello significaba que el hilo de razonamiento administrativo (antes) y judicial (ahora) está pautado por dos pasos de análisis: el primero, la individualización del marco fáctico a tener en cuenta; y el segundo, su interpretación a la luz del marco teórico. Ahora bien , l as reglas de la experiencia común dan cuenta de las dificultades extraordinarias que debe enfrentar la persona que intenta probar hechos de la vida vinculados al trabajo doméstico. Ello por cuanto, estando a lo que normalmente acontece, los hechos principales ocurren en el íntimo ámbito de un hogar aunado a que responden a uno de los sectores con los niveles más altos de empleo informal, según reciente estudio de la OIT “Formalizing Domestic Work” (Formalizando el trabajo doméstico) https://www.ilo.org/global/about-the-ilo /newsroom/news/WCMS_537045 /lang--es/index.htm. Este doble diagnóstico -de dificultades estructurales para obtener la prueba en la relación de trabajo doméstico y de endémica informalidad del sector- aporta, necesariamente, una perspectiva de análisis e individualización del estándar de prueba con fundamento en la realización efectiva del derecho de acceso a la justicia (arts. 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos. VIII) El estándar de prueba aplicable al caso. Como en punto a la fuerza convictiva de la prueba producida, la defensa de la demandada sostuvo que la testimonial carecía de carácter fehaciente, por lo cual la Sala debe expedirse sobre el estándar de prueba exigible en un proceso judicial con el objeto pretendido como el de autos. Esto es, la afirmación de la demandada provoca el análisis de una etapa anterior a la valoración de la prueba. Sólo puede valorarse si la prueba es o no suficiente para entender acreditada la ocurrencia de un hecho, si primero se determina cuál es el grado de corroboración de la hipótesis exigible y luego se transparenta con el propósito de reconstruir el curso lógico de la valoración como garantía de la motivación. Vale decir, el estándar de prueba. A tales efectos el razonamiento judicial debe seguir el siguiente camino. Primero, individualizar la regla de derecho que lo determine y luego interpretarla en comunidad con los principios correspondientes. Segundo, si no existe regla de derecho que determine el estándar de prueba -que no es lo mismo, se insiste, que la valoración de la prueba - corresponde colmar el vacío. En este caso, estando en juego un derecho humano como el acceso a la justicia con calidad de tutela judicial efectiva (arts. 8 y 25.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos), resulta aplicable el derrotero planteado por el art. 332 de la Constitución. Siguiendo este camino, el intérprete está habilitado a acudir a distintas fuentes no excluyentes; entre ellas, la doctrina. Ahora bi en, la doctrina que puede entenderse como generalmente admitida en tiempo presente (Gascón Abellán, M. 2005 pag.129; Taruffo, M. (2010, pág. 249 -252; Ferrer Beltrán, J. (2021) págs. 203-23) da cuenta de tres estándares para tener por corroborado un enunciado fáctico: a) semiplena prueba, es decir, que el enunciado referido a un hecho haya recibido algún grado de confirmación, una confirmación probatoria débil o lábil. b) prueba más allá de toda duda razonable, es decir un umbral elevado de confirmación de un hecho, certeza absoluta de su ocurrencia y c) prueba fundada en el criterio de la probabilidad prevalente; según el cual el juzgador debe elegir la hipótesis fáctica que haya recibido el sustento relativamente mayor, respecto de cualquier otra hipótesis; o , en otros términos, la preferencia de una hipótesis fáctica si su probabilidad prevalece sobre la probabilidad de cualquier otra hipótesis, y en particular sobre la probabilidad de la hipótesis contraria. Esto es, la regla que se expresaría en que una hipótesis resulta más probable que otra. Ahora bien, el primer estándar (semiplena probatio) para un proceso como el de autos se muestra inaplicable y más propio de procesos cautelares porque los efectos decisorios son transitorios en los que es suficiente la información sumaria como por ejemplo el del art. 312 del C.G.P. El segundo, es propio d e la materia penal y en el ordenamiento nacional se encuentra expresamente previsto en el art. 142 del Código de Procedimiento Penal que reclama el grado “plena prueba de la que resulte racionalmente la certeza…”. El tercero se ha extendido en el ámbito de la materia civil en sentido amplio (Sentencias No. 5-71/2015 del Tribunal de Apelaciones Civil de 2° Turno, y No. 1975/2017 de la Suprema Corte de Justicia) por lo que es trasladable a la verificación administrativa y judicial que la revise en cuanto a la motivación sobre los hechos. Pues bien, en el caso de autos, debe verse que ni el Reglamento de Procedimiento Administrativo aplicable en el Banco de Previsión Social (Resolución de Directorio 40 -2/97), que en cierta forma recoge el Decreto 500/991; ni la legislación procesal, establecen un canon probatorio expreso. Esta última consagra como regla de valoración de la prueba la sana crítica (arts. 140 C.G.P.); en la cual puede fundarse el estándar de la probabilidad prevalente por tratarse de un canon racional de decisión sobre la prueba. Abona cuanto viene de argumentarse que de acuerdo a lo previsto en el art. 68 del Código Tributario, la Administración tiene las más amplias facultades de investigación y fiscalización pudiendo entre otros practicar inspecciones en bienes muebles e inmuebl es detentados u ocupados, a cualquier título, por los contribuyentes y responsables. Estas facultades no fueron ejercidas oportunamente por el organismo previsional por lo cual no es posible cargar al actor con la prueba fehaciente de hechos que la normativa no requiere. En consecuencia, entiende la Sala que la Administración al momento de decidir sobre el acaecimiento de determinados hechos que permitieran ser calificados como trabajo o servicio debió aplicar el estándar de la probabilidad prevalente. Esto es, debió plantearse cuáles eran las hipótesis y analizar cuál de ellas había recibido mayor grado de confirmación o más elevado nivel de probabilidad. Carece de respaldo normativo alguno, que en lugar de ello exigiera una “prueba fehaciente, indubitable o irrefragable” . Debe verse que aplicar un canon excesivo de verificación de los hechos, no previsto ni en las normas sobre procedimiento administrativo ni en las procesales, resulta arbitrario y vicia la motivación de la decisión administrativa. De allí que en el proceso del razonamiento sobre los hechos que motivarían la decisión, primero habría de individualizarse el grado de corroboración que habría de exigirse y teniéndolo en cuenta, a continuación, valorar cada fuente de prueba individualmente y en conjunto de acuerdo con la sana crítica. IX) La prueba producida y su valoración. La prueba producida en vía administrativa es básicamente testimonial. En relación a los servicios denunciados, distintas declaraciones, dan cuenta de los mismos. Así, CC relata: “AA trabajaba como empleada doméstica. Fue entre 97 y 2004. Fue acá en Carlos María Ramírez frente al colegio San José, era un local de venta de electrodomésticos y otras cosas. Lo conozco el lugar porque he ido a consultar. Yole digo los musulmanes… Yo la ve ía porque llevaba a mis nietos a la escuela enfrente de donde ella trabajaba… Ella trabajaba dentro de la casa del dueño del local comercial” (fs. 48 vto. A.A.). DD, explica que “la familia era de Arabia o algo así… el patrón sacaba todo para la feria… yo veía que ella estaba en la cocina, barriendo, en la feria trabajando para el señor” , y en relación al período explica que “por los años que yo me fijé en los papeles de la danza de mi hija tuvo que ser entre 1997 y 2004” (fs. 52 vto. A.A.). Esta testigo resulta necesaria, en tanto conoce los hechos porque llevaba a su hija a clases de danza árabe con la hija del denunciado como empleador por la accionante, quien era la profesora, indicando “yo entraba en la casa por la danza, al salón, me quedaba allí esperando que mi hija terminara” , agregando que la casa se encontraba en “Carlos María Ramírez del mismo lado de la iglesia” (fs. 53 A.A.). El testigo EE señala: “yo sé que trabajó con BB, que aún tiene la galería en Carlos María Ramírez y Julián Laguna. Yo a él lo conocí porque él tenía una venta de artículos de todo tipo… En algún momento el me preguntó y yo le sugerí a AA, no recuerdo si fue por eso o no, fue entre 1997 y 2004” (fs. 57 A.A.). FF relata que “ella trabajaba en Carlos María Ramírez 0000, el patrón era de apellido BB, ella limpiaba en la casa y colaboraba con la señora del patrón en las tareas de repostería, también limpiaba los artículos del comercio que tenía el patrón… trabajó del 97 al 2004” (fs. 69 vto. A.A.). GG detalla que “ella trabajaba para BB, no recuerdo el nombre, él tenía una galería en Julián Laguna, tenía una casa de compra y venta de artículos eléctricos… Yo a la titular siempre la vi limpiando, a veces iba y estaba limpiando la vereda o limpiando artículos para la venta. También limpiaba la casa, pero eso no lo presencié, supongo que si estaba ahí arriba estaba limpiando” , agregando que “ella me recomendó con este hombre para que le hiciera lavados de ropa” (fs. 73 vto. y 74 A.A.). De las declaraciones que vienen de transcribirse, se puede tener por acreditado un conjunto de hechos que son coincidentes con los invocados por la parte actora: a) el lugar donde trabajaba la accionante y la dirección concreta: el domicilio del empleador sobre la calle Carlos María Ramírez, barrio de Belvedere; b) en la identificación del empleador e incluso sus orígenes nacionales; c) las tareas desempeñadas por la actora: labores de limpieza; d) la actividad desarrollada por el empleador: compraventa de artículos del hogar y demás enseres; e) la continuidad de los servicios prestados entre los años 1997 y 2004 aproximadamente. A ello se suma que todos los testigos dan buena razón a sus dichos, por haberlos percibido directamente sin presentar, además, causa alguna que pudiera inficionar la convicción sobre el relato. Debe verse que en la constitución nacional se relevan dos modalidades de comprometer trabajo humano: en trabajo en relación de trabajo o servicio (art. 54) en la actividad privada o para el Estado y el que podría llevarse a cabo en forma autónoma al abrigo del derecho de libertad. (art. 10 inc. 2do) Si se concluye que resultaron probados hechos que dan cuenta de que la Sra. AA trabajó sin solución de continuidad durante varios años vinculada al Sr. BB, si siempre trabajó para sostener su vida y la de su familia, si no se releva hecho probado alguno que diera cuenta de trabajo en real situación de libertad, es razonable calificar el vínculo jurídico como relación de trabajo o servicio. La prevalente corroboración de la hipótesis relatada en la demanda permanece incólume a pesar de la negativa en el testimonio del Sr. BB y permite concluir que otrora defraudó los derechos de la Sra. AA a estar registrada en la Seguridad Social. De allí que, puede valorarse probado el trabajo en relación de trabajo o servicio de la accionante. Ahora bien, esta conclusión no se desmorona por la imprecisión en cuanto a las fechas en tanto hiere al más simple sentido común pretender su recuerdo fided igno de hechos ocurridos hace más de veinte años. Tampoco se desvirtúa por la negativa del eventual empleador, la cual resulta refutada a partir de declaraciones espontáneas y coincidentes. Lo esencial reside en que la hipótesis acreditada en forma prevalente consiste en el trabajo en forma personal, dependiente, onerosa y continua. En consecuencia, entiende el Tribunal, que la prueba fue erróneamente valorada en la investigación realizada por la Administración en tanto partió de un estándar probatorio excesivo y sin respaldo normativo que lo justificare. Asimismo, es cuestionable el procedimiento de valoración de la prueba empleado por la Administración, en tanto se basa exclusivamente en la consideración individual y aislada de cada declaración, sin relacionar las mismas ni analizarlas conjuntamente. En definitiva, la valoración de la totalidad de las pruebas producidas en la etapa administrativa y judicial, de modo unitario y en su conjunto, informa en grado de probabilidad prevalente que la accionante realizó tareas que califican como trabajo en rela ción de trabajo o servicio para el Sr. BB por el período octubre 1997 – setiembre 2004, que deslegitima lo resuelto por la Administración al desconocerlo. Esto es, de las dos hipótesis –trabajó y no trabajó– resultó mayormente confirmada por testimonios coincidentes en lo sustancial, la primera: que trabajó tal cual lo relató p rimero en la promoción del reconocimiento ante el BPS y luego en esta acción judicial. Este Tribunal en innumerables fallos, ha entendido que no es necesario exigir una precisión extrema en las declaraciones de quienes atestiguan acerca de los servicios prestados por el interesado, especialmente si esos hechos datan de mucho tiempo atrás (más de 20 años) como en el presente, por lo que no se puede pretender que los relatos sean detallados y dotados de una gran exactitud de detalles, sin perjuicio que en la especie tal precisión se encuentra presente en los testimonios citados (Sentencias Nos. 434/2009, 457/2011, 809/2012, 810/20161, 43/2017, 1053/2017 y 355/2018). Por ende, el período denunciado, debió haberle sido reconocido a la Sra. AA. En consecuencia, procede anular el dispositivo del acto en cuanto no tuvo por reconocido el período de actividad de denunciado. Debe decirse, además, que la interpretación de los hechos que se entendieron probados concreta el pasaje de la economía informal a la formal de acuerdo con la Recomendación 204 de OIT que reconoce que “la mayoría de las personas que se incorporan a la economía informal no lo hacen por elección, sino como consecuencia de la falta de oportunidades en la economía formal y por carecer de otros medios de sustento”. La interpretación judicial de los hechos como se hace en la presente, se erige en una medida adecuada “…a fin de asegurar una cobertura y una protección apropiadas de todas las categorías de trabajadores y unidades económicas” (art. 9). X) Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República y artículos 23, 24 y 25 del Decreto- Ley Nº 15.524, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Rossi (r.), Dr. Reyes, Dr. Ettlin. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).