Sentencia Sentencia N° 348/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de julio de 2026 No. 348 Ministra redactora: Dra. Rosina Rossi VISTOS : Para sentencia, estos autos caratulados: “ AA con INSTITUTO DEL NIÑO Y ADOLESCENTE DEL URUGUAY. Acción de Nulidad” (Ficha No. 484/2024). RESULTANDO : I) El acto administrativo enjuiciado por la parte actora, trata de la resolución No. 3542/2023 dictada por el Directorio del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU) el 26.10.2023. Por la misma se dispuso: “ 1°) CLAUSÚRASE el sumario administrativo incoado al funcionario Sr. AA, titular de la C.I. X.XXX.XXX- X, que fuera dispuesto por Resolución de Directorio N°1747/2021 de fecha 07 de julio de 2021, y su instancia ampliatoria decretada por Resolución de Directorio N°1714/2023 del 25 de mayo de 2023. 2°) DESTITÚYESE al Sr. AA, titular de la C.I. X.XXX.XXX-X, de los cuadros funcionales del Instituto, por la causal de OMISIÓN (“…incumplimiento muy grave de las obligaciones funcionales”) de acuerdo a lo dispuesto por el Art. 201 (puntos dos) del Reglamento de Procedimiento Administrativo del INAU” (fs. 3 a 10 infolios y 463 y ss. A.A.). En la demanda se peticionó la declaración de nulidad del acto. II) La representante del INAU compareció a contestar la demanda a fs. 34 y ss. III) Por Decreto No. 5387/2024 resultaron agregados los antecedentes administrativos y se abrió el juicio a prueba (fs. 45) y la parte demandada ofertó y produjo la expuesta a fs. 47 y ss. IV) Ordenados los alegatos en el plazo común de 15 días mediante el Decreto No. 269/2025 (fs. 56), las partes lo hicieron a fs. 65 y ss. V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, por Dictamen No. 515/2025, aconsejó confirmar el acto administrativo resistido (fs. 83 y ss.). VI) Por auto No. 4288/2025 (fs. 89) se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Compareció la parte actora demandando la nulidad de la resolución No. 3542/2023 dictada por el Directorio del INAU el 26.10.2023. Por la misma se dispuso: “ 1°) CLAUSÚRASE el sumario administrativo incoado al funcionario Sr. AA, titular de la C.I. X.XXX.XXX- X, que fuera dispuesto por Resolución de Directorio N°1747/2021 de fecha 07 de julio de 2021, y su instancia ampliatoria decretada por Resolución de Directorio N°1714/2023 del 25 de mayo de 2023. 2°) DESTITÚYESE al Sr. AA, titular de la C.I. X.XXX.XXX-X, de los cuadros funcionales del Instituto, por la causal de OMISIÓN (“…incumplimiento muy grave de las obligaciones funcionales”) de acuerdo a lo dispuesto por el Art. 201 (puntos dos) del Reglamento de Procedimiento Administrativo del INAU” (fs. 3 a 10 infolios y 463 y ss. A.A.). Adujo que el acto vulneró el principio non bis in ídem, atento a que se le habría tramitado otro procedimiento disciplinario por la misma falta, y que oportunamente dio lugar a la Resolución de Directorio No. 3551/2022 del 06.10.2022, que, al momento de interposición de la demanda, se encontraba en trámite su anulación ante este Tribunal. Agregó que, en el procedimiento administrativo seguido, se violó el principio de inocencia, en el entendido de que la Administración partió de la culpabilidad en la comisión de la falta imputada, buscando testimonios para abonar dicho temperamento. De tal modo sostuvo que la decisión adoptada, ya estaba tomada desde el inicio de las actuaciones y, además, en estas se vulneró el derecho de defensa, en tanto fundó su decisión, en “gruesos errores administrativos de control horario”, referentes a la dificultad de acceso a los libros de firma dentro de los centros y a los errores en la posterior confección de las planillas horarias, así como carencias a nivel administrativo para contabilizar el trabajo a la orden. Manifestó que el INAU padeció graves errores administrativos, que generaron confusión, derivando en consideración de incumplimientos de horarios inexistentes, y realización de descuentos improcedentes. Justificó su falta de control de los haberes percibidos, en tanto su profesión de médico, multi empleo, impidió el correcto control de los descuentos que le fueron realizados en distintas ocasiones; lo que no puede ser tomado como aceptación de las ausencias descontadas. Sostuvo que, en pandemia, cumplió con su función de forma satisfactoria, cumpliendo con las indicaciones y directivas brindadas por sus superiores, para agregar que su incumplimiento en dicho momento respecto de las formas de acreditación del tele trabajo, se debió a la falta del conocimiento del protocolo administrativo a seguir, y que, habiendo sido advertido meses después de su incumplimiento, regularizó su situación. Expresó que no se diligenció prueba, que acreditara fehacientemente los incumplimientos horarios imputados, ya que los libros de firmas de asistencia, por el período previo a la pandemia de trabajo presencial no fueron agregados al procedimiento. Sostuvo que con la sanción aplicada se vulneró el principio de razonabilidad y proporcionalidad frente a la falta imputada. Asimismo, dijo que, respecto del procedimiento sumarial, habría operado la caducidad, por aplicación del art. 78 de la Ley No. 19.121 por lo cual debió haber sido clausurado. Culminó solicitando la anulación del acto. II) Al contestar la demanda, la Administración sostuvo que no existió la pretendida caducidad del sumario administrativo, al ser la demandada un Servicio Descentralizado, no resulta de aplicación la invocada Ley No. 19.121, rigiéndose por su normativa específica. Así, y según el art. 198 del Reglamento de Procedimiento Administrativo del INAU, el plazo de caducidad es de 2 años, que se suspende por 60 días, para el caso de ampliación, y, 30 días más por el pronunciamiento de la Comisión Nacional del Servicio Civil, extremos verificados en la especie. También resulta aplicable la suspensión de los plazos, previstos por las leyes especiales, en el marco de la emergencia sanitaria por COVID. En conclusión, afirmó que por la normativa expuesta no operó la caducidad del sumario, y la resolución dictada, lo fue en plazo. Respecto del principio de non bis in ídem , señaló que los sumarios instruidos al accionante, tienen distinto objeto; en tanto, si bien se imputaron en ambos casos incumplimientos horarios, los mismos fueron por distintos períodos de tiempo. En cuanto a los descuentos por inasistencias, entendió que no es razonable que recién al momento del sumario, el accionante cuestione los descuentos que se efectuaron durante meses, sin haber notado con anterioridad la mengua en sus ingresos. Consideró inadmisible que el actor pretenda justificar sus omisiones e irregularidades en el extremo de ser médico, ni en el hecho de que perciba ingresos por otros medios, ya que debió razonablemente, haber detectado oportunamente los descuentos practicados por la Administración. Manifestó que la Administración en sus procedimientos tiene la obligación de llegar a la verdad de los hechos, no existió tal violación al principio de inocencia, en tanto aquellos fueron constatados, y le fueron otorgadas todas las garantías del debido pr oceso, arribándose a una conclusión lógica en base a la probanza recabada. Dijo que los incumplimientos horarios fueron constatados, en base a las omisiones en el régimen que efectivamente debía cumplir, según el reglamento del funcionario, que indica que quienes pertenezcan al Escalafón A, deberán cumplir 4 horas diarias en su lugar de trabajo y 2 horas a la orden. Respecto al registro de asistencia, señaló que el funcionario tiene el deber de registrar personalmente su entrada y salida, no se observa que haya reclamado la falta de libros para registrar sus asistencias, para el caso de que éstos no estuvieran a disposición, lo que entiende que no es lo sucedido. Por lo demás, llamó la atención de que el accionante es el único médico que parece haber padecido dicha dificultad de registro, por lo que no es razonable, adjudicarle la responsabilidad a la Administración; y atento a que el mismo atravesó recientemente p or idéntica situación, por idénticos incumplimientos, aunque por distinto período temporal, y fue sancionado con cuatro meses de suspensión (resultando confirmada dicha sanción por el TCA). Consideró que dicho extremo no operó como disuasorio para corregir su conducta, y configura un antecedente grave en el dictado del acto. Así, subrayó que la Administración actuó gradualmente, y teniendo presente la reincidencia y la determinación en sede sumarial, de nuevos elementos que constatan la adulteración del registro, resultó ajustado a derecho calificar la falta como muy grave, a meritando en consecuencia la destitución. Finalmente, manifestó que la ONSC, acompañ ó la decisión de destitución del funcionario. Solicitó, por tanto, la anulación del acto. III) Control de regularidad formal de la acción y sistema contencioso anulatorio aplicable. Los requisitos necesarios para la admisibilidad del presente accionamiento han sido debidamente observados (arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). En efecto, la notificación personal al accionante se produjo el 8.11.2023 (fs. 483 A.A.) y los recursos de revocación y anulación se interpusieron el 17.11.2023 (fs. 501 y ss. A.A.). La denegatoria ficta se configuró el 13.6.2024 y, la demanda que inicia este proceso, se presentó útilmente el 2.8.2024 (fs. 14). Asimismo, a l tiempo del dictado de esta sentencia se encuentran vigentes dos sistemas contencioso anulatorios aplicables, cada uno de ellos, en función de la fecha de su iniciación conforme dispone el art. 206 de la Ley No. 20.333. De allí que corresponde precisar que en este caso resulta aplicable el sistema reglado por el Decreto -Ley No. 15.524, Leyes Nros. 15.8 69 y 20.010, en tanto, este proceso, se promovió el 2.8.2024 contra un acto notificado al actor con fecha 8.11.2023. IV) Pues bien, el Tribunal en función de lo que se dirá desestimará la demanda y confirmará el acto administrativo resistido. En primer lugar , respecto del principio de non bis in ídem , no se advierte su vulneración en el caso. Este Tribunal ha entendido en múltiples oportunidades que el principio no significa que alguien no pueda ser sancionado dos veces por una misma falta, sino que refiere a una cuestión procedimental, traducida en el hecho de que nadie puede ser juzgado dos veces por los mismos hechos ante la misma jurisdicción (por todas ver Sentencia No. 519/2024). En el fallo indicado, y ante un hecho de reiteración de las mismas inconductas, se consignó que: “carece de asidero el argumento del actor en cuanto a que si ya registraba sanciones por anteriores incidentes estos no podían ser tenidos en cuenta para determinar si procedía declarar su ineptitud para el ejercicio de la función. Muy por el contrario, los antecedentes disciplinarios gravitaron como circunstancias agravantes de su responsabilidad (véase el informe circunstanciado, a fs. 2226, pieza 8, A.A.). Y ello claramente no consiste en un doble enjuiciamiento por “los mismos hechos”, sino por conductas análogas que se dieron sistemáticamente a lo largo del tiempo y que, con toda lógica, desembocaron en un agravamiento de la última sanción”. En el caso de marras, se desplegaron dos procedimientos disciplinarios, por la misma falta sí, pero cometida de modo reiterado y concretamente, en distintos períodos de tiempo. Resulta decisivo observar que a fs. 2513 vto. y ss. A.A. obra la resolución No. 3551/2022. Por la misma se sancionó al actor con 4 meses de suspensión por la comisión de una falta administrativa de carácter grave en el incumplimiento de sus deberes funcionales. Tal medida, se vio motivada -entre otros extremos - por los incumplimientos horarios correspondientes a los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2017. En cambio, el sumario que finalizó con la destitución resuelta por el acto aquí procesado, reposa sí en incumplimientos horarios del accionante, pero lo hace por el período comprendido entre enero de 2019 y agosto de 2020 (fs. 166 y 463 y ss. A.A.). Asimismo, la prueba recabada, lo fue en el marco temporal recién señalado (año 2019 y 2020), y trató de formularios de descuentos sobre haberes (obrantes de fs. 39 a 58 A.A.); y planillas de control horario (obrantes a fs. 198 a 244 A.A.); y declaraciones testimoniales (fs. 263, 267 vto., 273 vto., 276 vto., 278 vto., 280 vto., y 288 A.A.), y todas ellas fueron enmarcadas temporalmente en el multicitado período. En conclusión, no resulta de recibo el agravio relativo a la violación al principio de non bis in ídem. En segundo lugar, el Tribunal en absoluto vislumbra en el caso vulneración alguna del principio de presunción de inocencia y considera razonablemente acreditado el presupuesto de hecho considerado para sancionar al actor. Por el contrario, de las actuaciones y en particular de la prueba arriba indicada surge que la Administración comprobó la comisión de la falta administrativa por parte del funcionario y, previo a imputarle la misma, se observó el debido procedimiento, en busca de la verdad material. Esto es, le fueron otorgadas todas las garantías correspondientes (evacuó vistas, compareció su abogada patrocinante en todas las instancias probatorias, tuvo la oportunidad de diligenciar prueba y previo al dictado del acto se le confirió vista de las actuaciones nuevamente). Con respecto a los errores administrativos esgrimidos por el accionante, cabe tener presente que no se logró acreditar la imposibilidad del acceso a los libros de firmas, todos los testigos son contestes en señalar que, tanto en el Centro Tribal como en el Proyecto Magnolia, la forma de registro de entrada y salida, era a través de la firma de los libros, que se encontraban disponibles en las dependencias. En cuanto a la presunta imposibilidad o dificultad para consignar los horarios de labor, ninguna prueba se diligenció por parte del actor. Conforme lo establece el art. 54, del Reglamento de Funcionarios del INAU, es una obligación del funcionario el registro horario, “Todo el funcionariado deberá registrar personalmente entrada y salida de su lugar de trabajo en los sistemas dispuestos a esos efectos. La omisión de este registro sin causa que lo justifique será considerada como inasistencia e implicará la pérdida de los haberes correspondientes a ese día. El funcionariado que por razones de servicio deba cumplir tareas externas debe registrarlas en los sistemas dispuestos.” No habiéndose acreditado la causa esgrimida para la justificación de su incumplimiento, se aplicaron las consecuencias previstas, respecto a los descuentos aplicables. De las planillas agregadas, se constatan los incumplimientos horarios, en todas las oportunidades en las que el actor registraba sus asistencias en los dos centros de referencia. Por su parte, de los formularios F5 agregados, se observan los descuentos realizados al funcionario, de los que se desprende, que se le descontó al menos en los meses de febrero, abril, mayo, junio y setiembre de 2019 y enero de 2020, por incumplimientos de horarios. No parece lógico, que, ante tantos descuentos, el funcionario no haya visto mermados sus ingresos y reparado en dicha circunstancia, todo indicaría que se encontraba en conocimiento de dicho extremo. El argumento de que su profesión en tanto “es MÉDICO se desempeña en varios lugares y tiene ingresos variables provenientes de diversas actividades” “y no controlaba el salario de INAU” (fs. 22 vto. infolios), es sino inaceptable, francamente débil. Va de suyo que, si hubiera tenido objeciones que plantear a los referidos descuentos, debió oponerse a las liquidaciones realizadas mensualmente, y en su caso, interponer recursos respecto de los recibos salariales; extremos que no surgen de autos ni tampoco se mencionan. El Tribunal observa suficientemente acreditado por las planillas y las declaraciones recibidas, que el actor no cumplía con su carga horaria presencial en los Centros Tribal y Magnolia (sobre el punto, cabe remitirse al lapidario análisis probatorio formulado por la ONSC a fs. 418 y ss. A.A.). El Reglamento del Funcionario del INAU, establece en el art. 18, lit. f), como deber y obligación el de cumplir con la jornada laboral establecida. Por su parte, el art. 22, establece que: “El funcionariado perteneciente al escalafón A (PROFESIONAL) en régimen de 30 o 40 horas semanales de labor, deberá cumplir 4 (cuatro) horas diarias en su lugar de trabajo y 2 (dos) horas a la orden. Los horarios destinados a la orden se cumplirán de acuerdo a las necesidades del servicio donde prestan funciones, en los lugares que e stablezcan los directores respectivos, siendo de su absoluta responsabilidad su cumplimiento…”. Frente a lo anterior, surge de la ficha funcional del actor, a fs. 308 A.A., que el mismo poseía un cargo Profesional Escalafón A, Grado 7, en carácter presupuestado, con un régimen horario de 40 horas semanales. Así, se desprende de todo lo visto que el funcionario incumplió ampliamente su régimen horario, durante el período determinado en el sumario, para el caso de la presencialidad. El cúmulo probatorio desplegado permite concluir que el incumplimiento constante, reiterado e injustificado del actor a su carga horaria efectivamente se produjo. En cuanto el trabajo a la orden, si bien se desprende de los testimonios la realización del mismo, no logró delimitar su desempeño con claridad, y por supuesto que tampoco cumplió con la obligación de registro del mismo a los efectos de su contralor. Arribados al presente punto, no resulta menor volver a subrayar que el actor no produjo prueba alguna en este proceso. En tercer lugar, la sanción aplicada sin perjuicio de ser la más severa, se observa a partir de la falta acreditada en su comisión, dentro de los márgenes de una actuación administrativa legítima. Véase que la falta fue catalogada como “muy grave”, teniendo presente que el funcionario contaba con un serio antecedente sancionatorio, por omisión, en cuanto al incumplimiento de la jornada. Lo anterior implicó una sanción de suspensión de cuatro meses, mediante un acto que fuera impugnado y confirmado de modo unánime por este Tribunal mediante Sentencia No. 367/2024 a cuya lectura cabe remitirse. En función de dichos extremos luce razonable y legítimo que en la presente instancia la demandada, con opinión favorable de la ONSC, optara por la destitución del actor. Teniendo presente que la potestad sancionatoria es discrecional de la Administración y en tanto no se advierte en la imposición de la sanción, abuso, exceso o desviación de poder, no corresponde modificar el quantum aplicado, y así lo ha explicitado el Tribunal de modo constante. A modo ilustrativo sobre el punto, el Colegiado se remite a la Sentencia No. 70/2025. En cuarto lugar, el Tribunal coincide con el dictamen de la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo en cuanto a que, para determinar la caducidad del sumario, no resulta aplicable al caso la Ley No. 19.121, sino que el Reglamento del Procedimiento Administrativo del INAU. Este dispone en su art. 198: “CLAUSURA DEL PROCEDIMIENTO - Si el Directorio no decide sobre el fondo en el plazo de dos años contados a partir de la resolución que dispone la instrucción del sumario, caducará la potestad disciplinaria de la Administración, clausurándose los procedimientos. El cómputo del plazo referido se suspenderá: A) Por un término máximo de sesenta días, durante la tramitación de la ampliación o revisión sumarial. B) Por un plazo máximo de tre inta días en cada caso, para recabar el dictamen de la Comisión Nacional del Servicio Civil cuando corresponda…”. En el caso, resultaron de aplicación, los dos motivos de suspensión de los plazos de caducidad previstos, ampliación sumarial fs. 357 ( A.A.), y dictamen de la Comisión Nacional del Servicio Civil (fs. 418 y ss. A.A.). Además, también aplicó la suspensión de los plazos establecida por las Leyes Nros. 19.879 y 19.960, en mérito a la situación de emergencia sanitaria. Sobre el punto corresponde también remitirse a la ya citada Sentencia No. 367/2024 por la que se confirmó la sanción anterior de suspensión de 4 meses, para concluir en que la resolución de destitución impugnada, que se dictó con fecha 26.10.2023, lo fue en plazo. V) Las razones preanunciadas hacen concluir al Colegiado en que corresponde confirmar el acto. Por los fundamentos explicitados, el Tribunal, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de la Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Rossi (r.), Dr. Reyes, Dr. Ettlin Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).