Sentencia Definitiva N° 344/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de julio de 2026 No. 344 Ministra redactora: Dra. Rosina Rossi VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “AA con ADMINISTRACIÓN DE LOS SERVICIOS DE SALUD DEL ESTADO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 326/2024). RESULTANDO : I) Surge de fs. 4 que el 22 de mayo de 2024 la actora dedujo demanda anulatoria contra la Resolución No. 5272/2023 dictada el 15 de agosto de 2023 por el Directorio de la Administración Nacional de los Servicios de Salud del Estado, que se dispuso dejar sin efecto el llamado a Licitación Pública No. 2/2023, referido a la “ Contratación de Móviles Terrestres para traslados no medicalizados para el Sistema de Atención Médica de Emergencia - SAME 105” (fs. 1264 a 1265 A.A.). Refirió a los antecedentes del acto donde destacó que la dirección de SAME 105 proyectó la resolución adjudicando la licitación a AA y que la impugnada dejó sin efecto el llamado a la misma. En su memorial de agravios señaló la falta de motivación del acto al invocar genéricamente “razones de buena administración”, citando doctrina y jurisprudencia al respecto. Sostuvo la incongruencia del contenido del Considerando II) y el dispositivo de la impugnada, en tanto en el primero de ellos el órgano expresa que no se comparten algunas observaciones del Tribunal de Cuentas referidas a aspectos sustanciales del Pliego, pero , sin embargo, al resolver deja sin efecto la licitación sin exponer otras razones. Tal incongruencia implica arbitrariedad y violación de la regla de derecho. Adujo que la licitante debió insistir con el gasto y continuar con el proceso licitatorio en el cual la actora había sido la adjudicataria “ad referéndum” y tenía el derecho subjetivo a la ejecución de los servicios. Discrepó con las observaciones del Tribunal de Cuentas al no existir ilegitimidad alguna en el gasto, tal como lo sostuvo expresamente la Administración, y concluyó que se violó el derecho a la seguridad jurídica (teoría de los actos propios en el marco de la buena fe) y el principio de razonabilidad. En definitiva, solicitó la anulación del acto administrativo impugnado. II) A fs. 29, el 28 de agosto de 2024 la representante de la demandada contestó la demanda incoada. Reseñó los antecedentes al dictado del acto enjuiciado y sostuvo que actuó conforme a derecho en el procedimiento de la Licitación Pública No. 2/2023, y antes de la adjudicación, habiendo remitido el expediente al Tribunal de Cuentas a fin de que emitiera su dictamen. En virtud de las observaciones formuladas, las que no pudieron ser levantadas, se resolvió dejar sin efecto la licitación en cuestión. Afirmó que la administración se encontraba habilitada a prescindir del proceso licitatorio en base a diversa normativa que citó y analizó (artículos 68 y 149 del TOCAF, numeral 14.1 del pliego único de bases y condiciones generales para los contratos de suministros de servicios personales, Decreto No. 131/2014 y numeral 9.2 in fine del pliego de Condiciones). Adujo que, si bien los oferentes tienen una justa expectativa, es recién con la adjudicación que nace el derecho subjetivo a la celebración del contrato, y en el caso no se perfeccionó este. Por tanto, la Administración se encontraba habilitada a seguir ot ros cursos de acción por razones de buena administración a fin de prescindir del procedimiento de adquisición. Controvirtió que fuera reprochable la actuación de la Administración, acorde a las observaciones vertidas por el Tribunal de Cuentas y siendo estas insubsanables, ASSE encontrándose habilitada a seguir otros cursos de acción, resolvió por razones de buena administración, dejar sin efecto la Licitación Pública No. 2/2023, teniendo en consideración las referidas observaciones, para un posible llamado a licitación posterior. En definitiva, solicitó la confirmación del acto atacado. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra agregada entre fs. 40 y 102. IV) Alegaron las partes en el plazo común: la demandada a fs. 105 y ss., y la actora a fs. 114 y ss. V) Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen Nº 499/2025 por el que aconsejó confirmar el acto administrativo en cuestión (fs. 123 a 127). VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Sistema contencioso anulatorio aplicable. Al tiempo del dictado de esta sentencia se encuentran vigentes dos sistemas contencioso anulatorios aplicables, cada uno de ellos, en función de la fecha de su iniciación conforme dispone el art. 206 de la Ley 20.333. De allí que corresponde precisar que en este caso resulta aplicable el sistema reglado por el Decreto Ley 15.524, Leyes 15.869, 20.010 y 20.212 en tanto este proceso se promovió el 22.5.2024 contra un acto administrativo notificado a la hoy accionante el 23.8.2023. II) Control formal del accionamiento. Se han acreditado los extremos legales habituales requeridos por la normativa vigente para el correcto accionamiento de nulidad (artículos 4 y 9 de la Ley Nº 15.869). En efecto, se procesa la nulidad de la Resolución No. 5272/2023 dictada el 15 de agosto de 2023 por el Directorio de la Administración Nacional de los Servicios de Salud del Estado, que se dispuso dejar sin efecto el llamado a Licitación Pública No. 2/2023, referido a la “ Contratación de Móviles Terrestres para traslados no medicalizados para el Sistema de Atención Médica de Emergencia - SAME 105”. (fs. 1264 a 1265, A.A.). Contra dicho acto, notificado a la actora el 23 de agosto de 2023 (fs. 1282 y 1283 A.A.), interpuso en tiempo y forma (el 1º de setiembre del mismo año) recurso de revocación y anulación (fs. 1304 a 1306 , A.A.), a cuyo respecto operó la denegatoria ficta el 19 de marzo de 2024. Finalmente, la demanda de nulidad se dedujo en tiempo útil (el 22 de mayo de 2024 - nota de cargo a fs. 21). III) Emerge de los antecedentes administrativos allegados al proceso que por Resolución del Director del Sistema de Atención Médica de Emergencia - UE 105 - ASSE de fecha 4 de enero de 2023 se autorizó realizar un llamado para la contratación de móviles terrestres para traslados no medicalizados (fs. 2 A.A.) cuyo pliego de la Licitación Pública No . 02/2023 luce glosado de fs. 3 y ss., de los antecedentes. El 27 de enero de 2023 , se realizó la apertura de las ofertas, presentándose AA, BB, CC y DD (fs. 458 A.A.). Analizadas las ofertas (fs. 527 y 528 A.A.), con fecha 7 de febrero de 2023 la Oficina de Licitaciones de SAME 105 dio cuenta que las ofertas presentadas por BB, CC y DD, no cumplían con diversos aspectos y que AA había presentado toda la documentación solicitada y cumplía con los requisitos establecidos en el pliego licitatorio (fs. 529 A.A.). Con fecha 9 de febrero de 2023, la Comisión Asesora de Adjudicaciones evaluó las ofertas, y sugirió adjudicar la licitación a AA (fs. 537 A.A.), confiriéndosele vista de las actuaciones a todas las oferentes (fs. 551 a 555 A.A.). Por Resolución Nº 162/2023 del 27 de febrero de 2023 el Director del Sistema de Atención Médica de Emergencia - UE 105 - ASSE resolvió adjudicar la licitación pública N.º 2/2023 a AA sujeto a la intervención del gasto, así como a la intervención del Tribunal de Cuentas (numerales 6 y 7) (fs. 563 A.A.). El referido acto fue recurrido por EE (fs. 565 y 566 A.A.), siendo desestimado por Resolución del 4 de mayo de 2023 del Director del Sistema de Atención Médica de Emergencia - UE 105 - ASSE (fs. 585 a 586 A.A.). Por Resolución Nº 336/2023 del 17 de mayo de 2023 del Director del Sistema de Atención Médica de Emergencia - UE 105 - ASSE, se sustituyó la Resolución Nº 162/2023 y se adjudicó la licitación a AA estableciendo que la resolución será definitiva una vez reservado e intervenido el gasto y luego de la intervención del Tribunal de Cuentas (numerales es 6 y 7) (fs. 602 y 603 A.A.). Remitidas las actuaciones al Tribunal de Cuentas (fs. 1211 y 1212 A.A.), éste por Resolución No . 1742/2023 de fecha 28 de junio de 2023 acordó observar el gasto (fs. 1215 a 1229 A.A.). La Dirección del SAME 105 realizó una serie de puntualizaciones las que fueron remitidas al Tribunal de Cuentas solicitando la reconsideración de las observaciones (fs. 1233 a 1240 y 1241 A.A.). Por Resolución Nº2102/2023 de fecha 2 de agosto de 2023 el Tribunal de Cuentas mantuvo su resolución anterior (fs. 1244 a 1257 A.A.). Se produjo informe de la Dirección de Recursos Materiales de ASSE con fecha 15 de agosto de 2023 que sugirió seguir otros cursos de acción por razones de buena administración y prescindir del procedimiento de adquisición realizado, dejándolo sin efecto (fs. 1261 a 1262 A.A.), lo que fue compartido por la Gerencia Administrativa de ASSE (fs. 1263 A.A.). A continuación, recayó el acto que se procesa en autos (fs. 1264 a 1265 A.A.). IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, por unanimidad, compartiendo lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) A partir de una lectura detenida de los antecedentes del acto, relatados en el numeral anterior, el Tribunal arriba a la conclusión de que el acto enjuiciado resulta ajustado a Derecho, resultando totalmente desestimables los agravios invocados por la pretensora. V.1) Respecto a la falta de motivación del acto, como ha expresado reiteradamente la Corporación, la motivación de los actos de la administración pueden surgir del propio acto o de sus antecedentes. Como expresa ROTONDO: “ La motivación es la exposición de las razones que determinan el dictado del acto, lo que incluye la exteriorización del motivo (presupuestos de hecho y en su caso, consideraciones de derecho) y permite la explicitación de la finalidad que lleva a su dictad o” (ROTONDO, F. Manual de Derecho Administrativo, Ediciones del Foro, 2005, p. 192). En la especie, surge de los antecedentes relevados la existencia de sendos informes en los que se explicitan las razones que llevaron a adoptar la decisión cuya nulidad se solicita en obrados. Como se consignó supra, por Resolución No . 1742/2023 de fecha 28 de junio de 2023 el Tribunal de Cuentas acordó observar el gasto, habiendo fundamentado tal decisión en que: la Cláusula 7 del Pliego de Condiciones Particulares establece limitaciones que exceden las normas que rigen la materia; que el requisito exigido respecto al entrenamiento con certificación expedida por la UNASEV, ETUM o ASSE vulnera el principio de concurrencia y configuran una limitación injustificada; que también configura una violación al principio de concurrencia y de igua ldad que el chofer deba estar acreditado como chofer sanitario ante alguno de los organismos mencionados en el punto anterior; la exigencia de que el oferente en el año 2022 haya impartido no menos de cien horas de cursos a choferes, enfermeros, camilleros en cuestiones relativas a su función, que incluyan 30 personas asistentes implica una restricción de orden cronológica y material que viola el principio de igualdad de los oferentes; las consultas realizadas por una de las empresas oferentes no fueron pub licadas como exige la normativa; la admisión de documentos objeto de evaluación y ponderación no pueden ser admitidos como confidenciales porque privan a los demás competidores de su derecho de control; y no se cumplió con el artículo 13 literal D de la Ordenanza del Tribunal d e Cuentas que exige agregar información contable sobre el rubro al que se imputa el gasto y la disponibilidad (fs. 1215 a 1229 A.A.). La Administración formuló puntualizaciones y solicitó a dicho Tribunal la reconsideración de las observaciones (fs. 1233 a 1240 y 1241 A.A.), quien mantuvo su resolución anterior (fs. 1244 a 1257 de A.A.). Recayó informe de la Dirección de Recursos Materiales de ASSE que sugirió seguir otros cursos de acción por razones de buena administración y prescindir del procedimiento de adquisición realizado, dejándolo sin efecto (fs. 1261 a 1262 de A.A.), lo que fue compartido por la Gerencia Administrativa de ASSE (fs. 1263 de A.A.). Ello fue recogido en los resultandos y considerandos del acto recurrido (fs. 1264 vto. y 1265 de los A.A.). En consecuencia, los motivos expuestos para el dictado del acto surgen del mismo, así como de sus antecedentes, careciendo de fundamento el agravio en cuestión. Tampoco es de recibo el agravio fincado en la incongruencia del contenido del Considerando II) y el dispositivo de la impugnada; por el contrario de la simple lectura de la resoluci ón surge que el mentado Considerando II consignó que … se entiende pertinente dejar sin efecto el procedimiento en razón de las observaciones formales que resultan insubsanables y sin perjuicio de no compartir algunas de las consideraciones realizadas por el Tribunal…” (fs. 1264 vto. de A.A.), por lo que no se vislumbra la alegada contradicción o incongruencia en la decisión adoptada. V.2) Sobre las potestades de la Administración para dejar sin efecto los procesos licitatorios, en primer lugar corresponde considerar lo dispuesto en el artículo 68 inciso 1º del TOCAF que establece: “ Recibido el Informe de la Comisión asesora de Adjudicaciones o de los servicios de compra y de la vista, en su caso, el ordenador competente dispondrá del plazo tentativo establecido en los procedimientos de contratación del organismo dentro del cual deberá adjudicar, declarar desierta o rechazar todas las ofertas así como solicitar ampliación de información o seguir otros cursos de acción por razones de buena administración”. Y, de acuerdo al artículo 9.2 del Pliego de Condiciones: “La Administración de Servicios de Salud del Estado se reserva el derecho de adjudicar total o parcialmente el llamado o dejar sin efecto el mismo en cualquier etapa del procedimiento según se estime conveniente a los intereses de esta Administración” (fs. 13 y 14 de A.A.). Por lo que viene de referirse, surge sin lugar a dos interpretaciones, que la Administración tiene la potestad discrecional de dejar sin efecto la adjudicación y revistiendo el acto tal característica, la discrecionalidad del jerarca escapa al control del Tribunal que se limitará a evaluar que los motivos de la decisión se ajusten al caso y a los móviles que hayan determinado su pronunciamiento (Cfr. Sentencia 135/2022). Cabe recordar que como ha señalado la Corporación en su reiterada jurisprudencia, entre ellas en la Sentencia No. 385/2018, que: “… con respecto al cuestionamiento de la potestad de la Administración para declarar desierta la licitación, se estima que es un aspecto que no ofrece duda alguna sobre su alcance, por cuanto el art. 59 del TOCAF, establece, claramente, que: “Los ordenadores de gastos serán competentes para disponer la adjudicación definitiva de cada contratación o declararla desierta en su caso, o de rechazar la totalidad de las ofertas presentadas”. (Sentencia No. 210/987). En consecuencia, es de rechazo el agravio que refiere a que con el acto enjuiciado se vio vulnerado su interés directo, personal y legítimo, en tanto, las empresas oferentes en una licitación no gozan de un derecho subjetivo ni de un interés legítimo a ser adjudicatarias, sino de una mera expectativa de que finalmente sea su oferta la vencedora. Ésta ha sido por otra parte la orientación de la jurisprudencia del Tribunal, que ha sostenido en forma constante e invariable, que “....es necesario precisar que la licitación no es un procedimiento de contratación instituido para proteger los intereses d el licitante o proveedor, sino primordialmente para proteger el superior interés público en materia de contrataciones, procurando condiciones óptimas o, cuando menos, las mejores que posibiliten el negocio de que se trate. Y de paso controlar el correcto p roceder de los funcionarios con poderes para comprometer o invertir, de que algunos están investidos. El licitante no tiene un derecho a la adjudicación sino tan solo un interés legítimo indirectamente protegido en que se cumplan regularmente las formalida des establecidas porque de ese modo puede resultar satisfecha su pretensión (Conf. 8/86, 377, 387, 622 y 490 de 1988). El oferente no tiene un derecho subjetivo ni un interés legítimo a la adjudicación, pudiendo la Administración proceder sin responsabilidad al rechazo de todas las ofertas. Si las ofertas se estiman inconvenientes, la Administración puede rechazarlas todas y hacer un nuevo llamado. El punto es claro. Los proponentes no pueden exigir una adjudicación, no tienen derecho a ella y sí solamente una expectativa fundada. Por lo demás esa facultad de rechazo está generalmente consagrada en los Pliegos” (Sayagués, “Tratado...”, T. I, pág. 566 ED. 1987)” (Sentencia No. 210/87).” (Ver en ese sentido las sentencias Nos. 519/2004, 531/2004, 264/2006, 294/10)”. V.3) Finalmente no son de recibo los agravios fincados en que la licitante debió insistir con el gasto y continuar con el proceso licitatorio, y que se vulneraron el derecho a la seguridad jurídica y el principio de razonabilidad. Como se relevó, en el capítulo dedicado a los antecedentes del acto de este pronunciamiento, la Dirección del SAME 105 solicitó al Tribunal de Cuentas la reconsideración de las observaciones (fs. 1233 a 1240 y 1241 A.A.), sin perjuicio de detentar la potestad de dejar sin efecto el llamado. Ningún derecho o principio se violentó en la especie, en tanto, conforme al temperamento del Cuerpo citado “ El oferente no tiene un derecho subjetivo ni un interés legítimo a la adjudicación, pudiendo la Administración proceder sin responsabilidad al rechazo de todas las ofertas. Si las ofertas se estiman inconvenientes, la Administración puede rechazarlas todas y hacer un nuevo llamado. El punto es claro. Los proponentes no pueden exigir una adjudicación, no tienen derecho a ella y sí solamente una expectativa fundada”. Por lo tanto, la licitación tiene como objetivo la satisfacción del interés público, y no la de los oferentes particulares. En consecuencia, es de rechazo que exista una violación a la razonabilidad, así como a la buena fe de los licitantes, los que desde que presentan sus ofertas saben que está dentro de las potestades de la Administración dejarla sin efecto. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Rossi (r.), Dr. Reyes, Dr. Ettlin. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).