Sentencia Definitiva N° 337/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de julio de 2026 No. 337 Ministro redactor: Dr. William Corujo VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, esta causa: “AA con ESTADO. MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 634/2024). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora AA (en adelante AA), dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución de la Dirección General de la Salud del Ministerio de Salud Pública (en adelante MSP), sin número, de fecha 11 de enero de 2024, adoptada en ejercicio de atribuciones delegadas por la que se dispone una multa a la accionante de 300 UR por incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley No. 18.256, de 6 de marzo de 2008 y su modificativa Ley No. 19.244 y Decreto Reglamentario No. 317/024 (fs. 58 y vto. de los A.A.). II) La parte actora compareció entablando demanda de nulidad de la resolución referida (fs. 11 a 35 infolios) y plantea su pretensión en los siguientes términos. En primer término, señaló que existe falta de legitimación por parte de AA, en tanto el local de venta en la Feria Nocturna del Parque Rodó (lugar donde presuntamente se habrían determinado las infracciones imputadas), no es propiedad, ni usufructo de esta; no instaló el local, ni explotó el mismo. Manifestó que la inspección realizada fue irregular y por tanto deviene nula, atento a que no surge del acta la identificación del inspector, los hechos son consignados en términos genéricos y sin certezas y no son verificados; las fotografías agregadas con el acta, no surge quien las tomó ni sus fechas. Indicó que la Administración pretende sancionarla, por el hecho de un tercero que nada tienen que ver con ésta, lo que enerva la ilegitimidad y arbitrariedad del accionar de la demanda. No se contaron con los presupuestos necesarios para el dictado del acto sancionatorio impugando. Afirmó que no tuvo participación en la supuesta publicidad constatada, no se comprueba el nexo causal de lo relevado con la misma, no habiendo realizado la Administración ni el más mínimo esfuerzo por determinarlo. Aseveró que lo que el local decida colocar, es de exclusiva responsabilidad de éste y no de la actora. Señaló que en el caso no hay conducta ilegítima que le sea imputable y no se comprobó la culpabilidad de la persona sancionada; lo que conlleva a que el acto adolezca de vicios en los motivos de afectación del debido proceso. Respecto de la alusión como incumplimiento, del no registro de las correspondientes marcas en el Programa Nacional de Control de Tabaco del MSP, la demandada pretende atribuirse una potestad que no le corresponde, siendo la materia marcaría exclusiva de la Dirección Nacional de Propiedad Industrial. Referenció que a través de la Ordenanza Ministerial No. 107/22, la demandada pretende ampliar o confundir el concepto de “homologación”, y se atribuye decisiones que corresponden al ámbito marcario, lo que denota un exceso de poder manifiesto. Indicó que el MSP, en contravención a la normativa marcaría, pretende coartar derechos de propiedad a través de una Ordenanza Ministerial de forma arbitraria. En suma, requirió la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido el correspondiente traslado compareció la demandada debidamente representada (fs. 40 a 53 infolios) defendiendo la legitimidad del acto. Reseñó normativa constitucional, legal y reglamentaria que regulan la materia. Afirmó que la actora es responsable de las infracciones imputadas, en mérito a lo dispuesto por el artículo 18 de la Ley No. 18.256, cuya inconstitucionalidad fuera demanda por la actora, recayendo Sentencia de la SCJ que declara su constitucionalidad. Señaló que la actora, tenía legitimación pasiva para ser sancionada, en tanto a la constatación de las irregularidades, debió probar que tomó las medidas necesarias para evitar las mismas, lo que en el caso no hizo. Respecto del Acta No. 7246, del 9 de diciembre de 2022, la misma es un documento público, que hace plena fe y fue otorgado en ejercicio de la función pública. Ni el Acta, ni el material fotográfico fueron creación del Inspector, ni éste es un “desconocido”, como erróneamente pretende hacer creer la contraria. El valor del documento público se encuentra tasado legalmente por los artículos 1574 y 1575 del Código Civil, para cuyo abatimiento requiere un esfuerzo mayor del realizado por la actora. Manifestó que AA tuvo y mantiene todas las garantías del debido proceso, quedando demostrado que la actora incumplió los artículos 7 y 18 de la Ley No. 18.256, así como también el Decreto No. 284/008, las Ordenanzas del MSP No. 107/22, 1039/22 y el artículo 3 del Decreto No. 120/2019. Indicó que la responsabilidad que se le imputa a la accionante, tiene amparo en norma de jerarquía legal, que dispone, en lo atinente a la publicidad, promoción y patrocinio, la responsabilidad se imputa a los fabricantes o importadores del producto que se pretende promocionar. Desarrolla el destino de dinero recaudado por las multas, el que, a diferencia de lo manifestado por la actora, tiene un fin distinto al enriquecimiento de los inspectores actuantes. Respecto del VUCE y la supuesta ilegítima aplicación del concepto de “homologación” aseveró no ser correcto lo indicado por la actora. El fin del término “homologación”, es contrastar el cumplimiento de los elaboradores e importadores de los productos de tabaco con las características específicas que deben tener los mismos, ajustados a la legislación correspondiente. Quedando claro, que la Secrétala de Estado, no adquiere potestad marcaría, sino potestad en cuanto a la protección de la salud y a la legislación que respalda dicho accionar. Desatacó que, en el caso, sin perjuicio de la Ley de Marcas, debe primar la norma específica, atento al principio de especialidad y competencia del Ordenamiento Jurídico, en este caso para los productos de tabaco, se debe aplicar la Ley No. 18.256. En definitiva, solicitó la confirmación del acto procesado. IV) Por Decreto No. 6833/2024 (fs. 55 infolios) se abrió a prueba por el plazo legal, agregándose los antecedentes administrativos en 66 fojas. V) Agregada la prueba documental ofrecida, por Decreto No. 2333/2025 (fs. 62 infolios) se otorgó plazo para alegar a las partes, haciéndolo la parte demandada (fs. 64 a 76 vto. infolios) y la parte actora (fs. 78 a 90 infolios). VI) Por Decreto No. 2947/2025 (fs. 92 infolios) se tuvo por presentados los alegatos de las partes y se confirió vista a la Procuraduría de Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen No. 478/2025 (fs. 93 infolios) por el que sugirió el rechazo de la demanda anulatoria y por ende la confirmación del acto atacado. VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto que se procesa fue notificado personalmente a la actora el 23 de enero de 2024 (fs. 66 de los A.A.); interponiendo recursos de revocación y jerárquico en subsidio en tiempo y forma el 1º de febrero de 2024 (fs. 2 a 10 vto., documento 12/001/1/402/2024 de los A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta, la que se configuró a los doscientos días sin que la Administración resolviera la recurrencia el 27 de agosto de 2024. La demanda anulatoria interpuesta el 19 de setiembre de 2024 (nota de cargo fs. 36 infolios), lo fue en tiempo hábil. II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria contra la Resolución de la Dirección General de la Salud del Ministerio de Salud Pública (en adelante MSP), sin número, de fecha 11 de enero de 2024, adoptada en ejercicio de atribuciones delegadas por la que se dispone una multa a la accionante de 300 UR por incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley No. 18.256 de 6 de marzo de 2008 y su modificativa Ley No. 19.244 y Decreto Reglamentario No. 317/024 (fs. 58 y vto. de los A.A.). III) Habiendo analizado los argumentos de la actora, el Tribunal por unanimidad, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por desestimar la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV) En primer lugar, importa descartar la invocada falta de legitimación pasiva, ya que se encuentra fuera de discusión que la responsabilidad imputada a la actora lo fue en base a su calidad de fabricantes de productos de tabaco. Ello supone que sea un dato jurídicamente indiferente quién sea el titular del local en donde se realizó la publicidad. En efecto, según lo anotado, deberá estarse a lo dispuesto por el artículo 18 de la Ley No. 18.256, que identifica como sujeto pasible de sanción “En lo que refiere al artículo 7° sobre publicidad, promoción y patrocinio, serán responsables las empresas fabricantes o importadoras de productos de tabaco”. Por su parte, el artículo 7 de la indicada Ley No. 18.256, prevé como hecho punible a la “la exhibición de los productos de tabaco, sus derivados y accesorios para fumar en dispensadores y cualquier otra clase de estantería ubicada en los locales donde se expendan los productos de tabaco. En dichos locales solo se permitirá la colocación de una lista textual de los productos de tabaco que se expenden con sus respectivos precios y deberá exhibirse la información del Ministerio de Salud Pública que advierta sobre el perjuicio causado por el consumo y por el humo de los productos de tabaco, de conformidad con la reglamentación que el Poder Ejecutivo dicte al respecto”. Asimismo, se establece como conducta pasible de sanción que: “en los paquetes y etiquetas de los productos de tabaco se promocionen los mismos de manera falsa, equívoca o engañosa o que pueda inducir a error con respecto a sus características, efectos sobre la salud, riesgos o emisiones” (artículo 8 de la Ley No. 18.256). En cuanto a la normativa reglamentaria, tal como lo releva la Procuraduría del Estado, el artículo 3 del Decreto No. 120/019 de 29 de abril de 2019, estableció que: “Cada marca comercial en el empaquetado neutro o genérico deberá corresponder a una única presentación de productos de tabaco, quedando prohibido el empleo de términos, elementos descriptivos, signos figurativos, logos o signos distintivos de otra clase, tales como combinaciones de números o letras que tengan el efecto directo o indirecto de crear la falsa impresión de que un determinado producto es menos nocivo que otros”. La aludida regulación es complementada por la Ordenanza Ministerial No. 1.039/2022, la cual especificó que: “La marca comercial, no podrá incluir parcial o totalmente o hacer alusión, sea en diferentes idiomas, formatos abreviados, coloquiales o de cualquier índole, a variante o modelo, a ingredientes y aditivos, como saborizantes, aromatizantes o cualquier otro tipo de ingrediente, o a sus posible efectos sensoriales y/o que tengan el posible efecto de hacer más atractivo el consumo del producto por los niños y adolescentes, o dar la idea de que sea menos riesgoso para la salud. Se incluye en esta prohibición la mención a cualquier ingrediente, aunque el mismo sea supuesto o de fantasía y no esté incluido en el producto. Esto incluye expresamente, aunque no es una lista exhaustiva, los términos referidos a: ingredientes supuestamente beneficiosos para la salud, como frutas y verduras, hierbas, nutrientes, vitaminas, aminoácidos y ácidos grasos esenciales, otros productos, sustancias, características o procesos que puedan dar la idea de que el producto sea menos riesgoso para la salud expresiones tales como "Light"; "Suave", "Milds", "bajo en contenido de nicotina y alquitrán", Natural, Frutal, Libre de aditivos, Puro, Orgánico, Producto de menor riesgo o de bajo riesgo, Producto seguro, Sano o términos similares, que tengan el efecto directo o indirecto, de crear la falsa, equívoca o engañosa impresión de que un determinado producto elaborado es menos nocivo que otro o que pueda inducir a error con respecto a sus características, efectos para la salud, riesgos o emisiones”. Respecto a la sanción en cuestión, los hechos a partir de los que se aplicó la misma encartan dentro del plexo normativo que viene de referenciarse según emerge del acta de inspección No. 7.246 (fs. 2 vto. de los antecedentes), así como del material fotográfico obrante (fs. 3 a 6 de los antecedentes). Según surge de dicha Acta se evidenció por parte del funcionario actuante: “1 Stand de la Republicana c/ Promoción de Productos de AA, con Precios destacados c/luces led en el exterior del stand adhesivos de publicidad de productos saborizados de las marcas …”, sito en Feria nocturna Parque Rodó (fs. 2 vta. de los A.A.). La presunción simple de veracidad ideológica del contenido del documento público (Acta de Constatación), coincide en el caso, con la apreciación subjetiva del inspector que fuera controvertida. La eficacia tasada a la que acertadamente refiere PEIRANO FACIO está limitada al campo de los hechos, a lo que “el funcionario público dice haber visto realizar y de las cuales deja constancia durante la redacción del instrumento público” (PEIRANO FACIO, Jorge, ob. Cit, p. 103). Con relación a la responsabilidad que se le imputa a la actora, esta radica en un hecho no controvertido dado por su calidad de fabricante de los productos en cuestión. La aludida responsabilidad, según lo indicado, tiene fuente legal, a la vez que se ha ratificado la constitucionalidad de la norma atributiva de responsabilidad por parte de la Suprema Corte de Justicia. Sobre el punto se destaca la sentencia de la Suprema Corte de Justicia No. 310/2024 que resolvió la excepción de inconstitucionalidad promovida por la actora en relación al citado artículo 18 de la ley No. 18.256. Al respecto, en razonamientos aplicables a la responsabilidad discutida en el presente expediente, la Suprema Corte de Justicia concluyó que: “En este tipo de casos, bien puede entenderse que el legislador partió de una máxima de la experiencia: es el fabricante o importador del producto el que proporciona al vendedor (que expende productos de tabaco) los medios materiales para publicitar o promocionar los productos. O, en su caso, al omitir determinados controles (con quienes se vincula contractualmente) en los puestos de venta, crea in riesgo o incurre en culpa in vigilando, lo que le haría merecedor del reproche disciplinario”. Desde las perspectivas de análisis que vienen de especificarse, se comparte enteramente la conclusión a la que arribó la Procuraduría del Estado en cuanto a que la actora, en su calidad de fabricante de los productos cuya situación irregular constató la Administración, es claramente responsable y no ha demostrado, como era de su carga hacerlo, que haya obrado con la diligencia debida para prevenir y/o evitar situaciones como las comprobadas por los inspectores del MSP (fs. 97). Finalmente, también resultan infundados los agravios movilizados por la actora en relación a la incompetencia del MSP para la homologación y registro de marcas en el ámbito del Programa Nacional de Control de Tabaco. Sobre la cuestión debe estarse a la profusa jurisprudencia del Tribunal que ha entendido la legitimidad del proceder administrativo en relación a la homologación de marcas de productos de tabaco por parte de la Administración demandada (así Sentencias Nos. 636/2024, 637/2024, 667/2024, 673/2024, 678/2024 y 24/2025, entre otras), a cuyas resultancias se remite. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo (r.), Dra. Rossi, Dr. Reyes, Dr. Ettlin. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).