Sentencia Definitiva N° 335/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de julio de 2026 No. 335 Ministro redactor: Dr. William Corujo VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, esta causa: “AA Y OTRO con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de Nulidad” (Ficha No. 646/2023). RESULTANDO : I) En este proceso, la parte actora compuesta por AA y BB, dedujeron pretensión anulatoria contra el Llamado o convocatoria del Ministerio del Interior (MI) a participar de la Licitación Pública Internacional No. 19/22 para la presentación de ofertas cuyo objeto es la “Concesión de obras y servicios para la instalación y mantenimiento de un Sistema de Control Fronterizo para pasajeros que ingresan y egresan del Uruguay” (Fs. 34 a 64 de los A.A. en 2017 fs.). II) Las accionantes comparecieron a interponer demanda de nulidad (fs. 6 a 15 vto. infolios) manifestando básicamente lo siguiente. Indicaron que, con nombre comercial CC, son empresas que se dedican al transporte de personas entre el Uruguay y la Argentina, vía fluvio- marítima. Afirmaron que, por función del acto impugnado, la Administración diseña un sistema de seguridad en todos los puntos de ingreso o egreso (por tierra, por vía aérea o fluvio-marítima) al país, que será solventado exclusivamente por los pasajeros que ingresen o egresen al país vía fluvio marítima. Ello determina un impacto en el costo del pasaje (sobre todo en los cruces por el día Buenos Aires-Colonia) y la ubicación de agente de retención comporta una serie de costos operativos que tampoco se aclara, como es debido, quién pagará. Tampoco se aclara qué tipo de valor dólar se tomará como referencia en la Argentina ni las complejidades que acarrea el hecho de que los pasajes en la Argentina se venden en pesos argentinos. Sostuvieron que el MI no tiene competencia, en función de la cuantía del asunto, para convocar o llamar a interesados en participar de esta Licitación Pública. Sí es competente, con arreglo al art.27 del TOCAF, el Poder Ejecutivo (órgano jerarca y con facultades reconocidas de ordenador primario). Entonces, al hacerlo, excedió notablemente su competencia para obrar. Indicaron que la Administración accionada nunca estudió (ni antes ni durante la tramitación de la Licitación Pública), cuales serían los costos para el adjudicatario ni si ellos guardaban razonable proporción con el ingreso estimado. Se solicitó diligencia preparatoria ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de 4º Turno y la respuesta fue que nunca en la Administración alguien había practicado un informe sobre ingresos estimados versus gastos. El acto impugnado invade una zona de actividad de la Constitución y de la Ley. Por un acto administrativo no se pude colocar a un sujeto en situación de obligado. Se pretende imponer a sus representadas que actúen como agentes de retención, lo cual les generará costos importantes para implementar tal tarea. Argumentaron que invocar que es más simplificada la operativa, que los viajeros fluvio-marítimos (que son aproximadamente 3.500.000 anuales) pagaran un precio para solventar las necesidades de todo el sistema de seguridad fronteriza, dejando fuera los viajes por vía aérea y terrestre (que son 8.500.000) es un ejemplo de violación de la igualdad ante las cargas públicas. En efecto, solo lo estarían solventando los pasajeros fluvio- marítimos. Según la Administración la suma de dinero no tiene naturaleza tributaria y se trata de un precio, por lo que no pueden caber dudas razonables en orden a que todo sujeto que utiliza el servicio -que redunda en un supuesto beneficio provecho para él- debe afrontar una cuota parte de su costo integral. La naturaleza de precio se tergiversa completamente cuando se organiza un sistema según el cual un 30% de los usuarios solventarán los costos íntegros del servicio de seguridad. La vía más económica para ingresar y salir del país es la vía fluvial. Lo que determina que a las personas con menos recursos se les va a cargar ese “precio” más Iva, lo cual encarecerá significativamente el pasaje. Añadieron que los abogados del Tribunal de Cuentas de la República, informaron en dos oportunidades que el objeto diseñado por el Pliego de la Licitación Pública es abiertamente inconstitucional. En definitiva, solicitaron que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto (fs. 19 a 26 vto. infolios). Sostuvo que actuó en forma legítima y que el acto impugnado se encuentra debidamente motivado, fundado y acorde a Derecho. Consideró que la cuestión radica en un tema de puro derecho y disiente en la interpretación que los accionantes han dado a la normativa jurídica vigente que expresamente regula la situación de fondo. Señaló que, al amparo de la iniciativa privada de la empresa DD, el Poder Ejecutivo, por Resolución Nº45 de fecha 5/2/18, aceptó la misma. Habilitando de esta forma la realización del correspondiente llamado público para la concesión de obras y servicios para la provisión y mantenimiento de un sistema de control fronterizo para el análisis de perfiles de riesgo de pasajeros que ingresan y egresan a la República, ya sea vía marítima y/o terrestre, conforme lo dispuesto por los arts.19 y 20 de la Ley Nº 17.555. Precisó que el llamado a licitación se realizó por expresa disposición del Poder Ejecutivo al aceptar la iniciativa privada y ordenar el llamado consecuente, conforme lo preceptúa el art. 19 de la citada Ley Nº 17.555. Indicó que no se hizo más que cumplir con el mandato del Poder Ejecutivo. Por lo que no es correcto lo que señala la contraria como agravio en cuanto a la cuantía y falta de competencia del Sr. Ministro del Interior. Se confunden etapas dentro del proceso licitatorio, el Ministro es competente para realizar convocatorias a Licitaciones Públicas, cosa distintas es que se requiera la actuación del Poder Ejecutivo para el acto de adjudicación, para crear la Resolución que notifica al oferente seleccionado de la adjudicación. La licitación fue efectuada en la órbita del Poder Ejecutivo, por tanto, no existió irregularidad alguna ni abuso de poder por parte del Ministerio del Interior. Rechazó el vicio en la motivación invocado por la actora. En este sentido, señaló que no es cierto lo que indica la actora en relación a la respuesta que se dio a la diligencia preparatoria. Sí existió un estudio para la instalación y mantenimiento de un sistema de control fronterizo. Como surge de los antecedentes administrativos que se incorporan, fue la propia empresa DD quien se encargó de dicho estudio. En el marco de un minucioso análisis -al amparo del principio de razonabilidad- se llevó a concluir que sería oportuno a los intereses de la ciudadanía, llamar al proceso competitivo para implementar el software. El art.19 de la Ley Nº 17.555 faculta al promotor de la iniciativa a efectuar el estudio de factibilidad, no impone unilateralmente al Estado efectuarlo. Sostuvo que dicho agravio tampoco es de recibo por carecer la accionante de legitimación activa para plantearlo, ya que no fue oferente en la licitación objeto del proceso de nulidad. Es cometido del Poder Ejecutivo a través de MTOP regular y controlar la prestación de servicios de transporte internacional por parte de las empresas autorizadas. Reseñó la normativa habilitante. Así, expresó que el Decreto Ley 14.650, su Decreto reglamentario Nº 383/978 y el Decreto Nº 574/974, atribuyen competencia al Poder Ejecutivo a través de dicho Ministerio, para autorizar a las empresas armadoras a organizar el tráfico y/o servicio regular así como el no regular u ocasional de pasajeros, vehículos y carga donde participen buques de bandera nacional. El art. 41 de la Ley 5.851 otorga facultad al Poder ejecutivo de autorizar a las dependencias del Ministerio del Interior a cobrar a los usuarios como máximo, el costo de los servicios conexos u otros que por su naturaleza no son de su cometido específico, según las tarifas que fije la reglamentación. Por Decreto Nº 51/024, el Poder Ejecutivo autorizó a la Dirección Nacional de Migraciones a cobrar a los pasajeros hasta un máximo de un 3% más IVA, sobre el precio por servicio de seguridad de autos. Previsión que es a los efectos de contemplar los costos administrativos de las empresas que actúen como agentes de retención, pudiendo asimismo autorizar a que estas perciban dicha suma directamente. Adicionalmente, resaltó que no se está ocasionando un perjuicio a las empresas actoras, estas son líderes por excelencia en el mercado de transporte de pasajeros marítimos y ningún incremento del pasaje afectará su facturación. En relación a la suma dineraria que se cobrará a los pasajeros por el uso del SIGMU, indicó que se trata de un precio financiero y no un tributo como sostiene la contraria. No es un impuesto ni una tasa, sino un precio por servicio de seguridad. Lo que fue reconocido por el Tribunal de Cuentas en oportunidad de levantar la primera observación que realizó a la adjudicación. Rechazó también el agravio de violación al principio de igualdad. Manifestó que quedó fehacientemente probado que se trató de manera idéntica a las personas que se encuentran en las mismas condiciones. La contraprestación es una sola aplicada de igual manera a todas las personas que ingresen o egresen del país sin distinción. Aclaró que a quienes salen del país o ingresan por el aeropuerto ya pagan un precio adicional que no se les cobra actualmente a los que viajan por medio fluviales. Concluyó que no puede perderse de vista lo trascendental de la seguridad nacional, competencia exclusiva del Estado, conforme preceptúa la Ley Nº 19.315 en su art.1º. Por lo cual, el Ministerio del Interior está trabajando con todos los puestos fronterizos (aéreos, fluvial y terrestre) a los efectos de contar con sistemas de análisis de pasajeros que ingresan y salen por las diferentes vías. Lo que permitiría mitigar los riesgos que generan las actividades delictivas vinculadas a grupos terroristas y del narcotráfico. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Decreto No. 507/2024 se abrió a prueba por el plazo legal (fs. 28 infolios) y por Decreto No. 1081/2024 (fs. 31 infolios) se agregan los antecedentes administrativos en 2017 fojas. V) Diligenciada que fuera la prueba ofrecida, por Decreto No. 245/2025 se otorga a las partes plazo común de 15 días para presentar sus alegatos (fs. 129 infolios), lo que cumplieron la parte demandada y la parte actora, por su orden (fs. 131 a 135 vto. y 137 a 144 vto. infolios). VI) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el Dictamen No. 313/2025 (fs. 150 a 154 infolios) aconsejó declarar la falta de legitimación activa de las empresas accionantes y para el caso que no se compartiera, aconsejó la confirmación de la resolución impugnada. VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869, de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue publicado en el Diario Oficial el 17 de agosto de 2022. Según dichos de la accionante, no controvertidos, el 29 de agosto de 2022 interpuso la recurrencia mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio. Por su parte, según dichos de las partes litigantes, mediante la Resolución de fecha 21 de setiembre de 2023, el Poder Ejecutivo desestimó el recurso de revocación, siendo notificada la parte interesada el 25 de setiembre de 2023. La demanda de nulidad se interpuso en tiempo el 24 de noviembre de 2023 (ver nota de cargo fs. 16 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra el llamado o convocatoria del MI a participar de la Licitación Pública Internacional No. 19/22 para la presentación de ofertas cuyo objeto es la “Concesión de obras y servicios para la instalación y mantenimiento de un Sistema de Control Fronterizo para pasajeros que ingresan y egresan del Uruguay” (fs. 34 a 64 de los A.A. en 2017 fs.). III) Habiendo analizado los hechos del caso, el Tribunal, por mayoría de votos de sus integrantes, declarará la falta de legitimación activa de las accionantes, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV) En autos, el representante de las empresas AA y BB, acciona contra el llamado efectuado por el MI a participar de la Licitación Pública Internacional Nº 19/2022, convocando a la presentación de ofertas cuyo objeto es la “Concesión de obras y servicios para la instalación y mantenimiento de un Sistema de Control Fronterizo para pasajeros que ingresan y egresan del Uruguay”. Al describir el objeto del llamado, la parte actora indica que consiste en la “Solución llave en mano para la instalación y mantenimiento de un Sistema de Control Fronterizo para pasajeros que ingresan y egresan del Uruguay de acuerdo a las especificaciones establecidas en el presente Pliego y sus Anexos. El sistema implantado tendrá por finalidad el registro y control fronterizo de todas las personas que ingresen o egresen del Uruguay, ya sea por vía terrestre, marítima, fluvial y aérea…” (art.1º). Menciona además que su artículo 9º dispone que “El Adjudicatario percibirá como única contraprestación por todas sus prestaciones, el “precio por servicio de seguridad” que haya cotizado en su oferta, previa aprobación por el Poder Ejecutivo, más el impuesto al valor agregado (IVA)”. Lo que efectivamente coincide con lo indicado por el Pliego en cuestión (fs. 34 vto. a 39 de los A.A. en 2017 fs.). En relación a su legitimación señaló que el precio por servicio de seguridad se aplicará a cada pasajero que ingrese y/o salga por vía marítima o fluvial de la República Oriental del Uruguay, por lo que será solventado exclusivamente por los pasajeros, y que el precio será percibido a través de los agentes navieros que tendrán que retener y verter al adjudicatario el monto, lo que le generaría costos operativos. De los agravios desarrollados por la parte actora no se advierte la situación jurídica de titularidad de un derecho subjetivo o de interés directo, personal y legítimo; por lo que asiste razón a la demandada en el entendido que no se advierte la configuración de los presupuestos exigidos por el artículo 309 de la Constitución de la República. Conforme se transcribió, la parte actora en su relato indica que el sistema de seguridad que se busca implementar será solventado exclusivamente por los pasajeros que ingresen o egresen al país vía fluvio marítima (fs. 8 infolios). Además, en su argumentación, desarrolla posibles perjuicios, eventuales, no actuales, ni directos que generaría la adjudicación de la licitación en cuestión. Invocando un desajuste entre la licitación y el resto de la normativa, en relación a un proceso licitatorio en el que no participó y respecto del cual tampoco indica que tenía interés en participar. Resulta aplicable al caso lo que se sostuvo en Sentencia No. 503/2022: “No existe un derecho subjetivo a la legalidad; ni tampoco el sólo interés legítimo a la legalidad, que pertenece a todos los habitantes de la República, es suficiente como legitimación para promover este contencioso. La acción de nulidad no es una acción popular. Por consiguiente, el titular de la acción debe justificar la existencia de un interés directo de inmediata satisfacción personal, fundado en una situación jurídica particular respecto al acto impugnado” (citado por Héctor Giorgi, “El Contencioso Administrativo de Anulación”, op. cit., p 188; en la misma línea, Enrique Sayagués Laso, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo II, 5ª Edición, Octubre de 1988, Clásicos Jurídicos Uruguayos, FCU, pág. 574 y Julio Prat, “Derecho Administrativo”, tomo V, volumen III, Editorial Acali, Montevideo, 1982, p. 169) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Asimismo, enseña Cajarville que “En la concepción más admitida, intereses directos son aquéllos que resultan inmediatamente afectados por la aplicación de la norma de que se trate, sea la norma general o particular, abstracta o concreta. La lesión al interés debe reconocerse jurídicamente como inmediata cuando el caso de que se trate esté comprendido en el supuesto de esa norma cuestionada”. En el caso, la mayoría del Tribunal entiende que la volición resistida no afecta el interés directo, personal y legítimo de la pretensora por cuanto la lesión jurídica, en los términos alegados por la accionante en su demanda, no emana del propio acto impugnado. Se comparte lo destacado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo en su Dictamen en cuanto “el acto originariamente lesivo será aquél que disponga la necesidad de implementar este servicio de control fronterizo y/o aquél que determine que las empresas de transporte marítimo o fluvial de pasajeros son las encargadas de cobrar el costo de este servicio a cada uno de los pasajeros, en conjunto con la emisión del pasaje correspondiente. Pero no se advierte que el acto que dispone las bases del llamado a Licitación para implementar el sistema informático, sea el que agravie a la accionante” (el subrayado no pertenece al original, fs. 151 vto. infolios). En efecto, si bien la licitación impugnada, en su artículo 9 “Precio por servicio de seguridad” (fs. 39 y vto. de los A.A.) refiere a que los agentes navieros deberán retener y verter al adjudicatario el monto recaudado y también que el operador naviero deberá incluir en sus pasajes el precio de seguridad, se trata de una disposición dirigida a los postulantes en el ámbito de la Licitación/contratación, no se trata de una disposición normativa o acto administrativo específico que imponga dicho estatuto al agente naviero. En definitiva, las accionantes no demostraron ni haberse presentado como oferentes del llamado a licitación; ni se impugna la adjudicación del llamado y el pliego no es la norma regulatoria. Todo es -al momento del accionamiento- eventual y no directo, ni concreto. A mayor abundamiento, se observa que, en sede jurisdiccional, se limitaron a solicitar la prueba trasladada y solicitar a terceros que aclaren la información en la que se basaron para realizar el Llamado. Nada de ello materializa la afectación a su derecho subjetivo, o a su interés directo, personal y legítimo. Parecen confundir aspectos del mérito del Llamado con verdaderas razones de ilegitimidad, que no lograron demostrar. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Declárase la falta de legitimación causal activa. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo (r.), Dra. Rossi (d.), Dr. Reyes, Dr. Ettlin (d.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada). Dra. Rosina Rossi. DISCORDE: Por entender que la parte actora detenta legitimación causal activa en la causa. En autos se demanda de nulidad del acto materializado en el llamado a participar de la Licitación Pública Internacional N.º 19/2022 para la Concesión de obras y servicios para la instalación y mantenimiento de un Sistema de Control Fronterizo para pasajeros que ingresan y egresan del Uruguay (fs. 34 a 56 A.A.). El Tribunal en mayoría considera que las actoras carecen de legitimación activa en el proceso, reiterando las conclusiones expuestas en la Sentencia No. 503/2022. En tal sentido, declaran la falta de legitimación causal activa. Sobre este punto y en base a las particularidades que observo del acto resistido, me encuentro discorde con la mayoría. En efecto, entiendo que los accionantes poseen legitimación activa para impugnar el acto enjuiciado, en tanto como manifestaran en su libelo introductorio son empresas de transporte por vía fluvio marítima, y el acto impugnado diseña un sistema de seguridad en todos los puntos de ingreso o egreso al país, tanto por tierra, aérea o marítima, que será solventado exclusivamente por los pasajeros que ingresen por vía fluvio marítima, ubicándolas como agente de retención (fs. 8 infolios). En consecuencia, el proceso licitatorio impugnado derivará en la práctica que los pasajeros serán sujetos pasivos y deberán abonar un “precio por servicio de seguridad” (art. 9 del pliego), e investirá a las empresas de transporte fluvial como agentes de retención. Por tanto, entiendo que al ser designadas las empresas de transporte fluviales comparecientes como agentes de retención (en realidad, en estricto rigor jurídico, se trata de agentes de percepción), tienen legitimación para actuar desde que se trata de responsables tributarios, conforme a lo previsto a los artículos 16, 19 y 23 del Código Tributario. Sobre el punto, cabe invocar lo analizado por el Cuerpo en la Sentencia N.º 72/2015, que en mayoría afirmó: “Entre otras, en sentencia Nº 348/2011, se expresó que se concluye de tal manera: “…en base a que al ser un agente de retención, éste encuadra en la categoría de responsable, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 16, 19 y 23 del Código Tributario; por lo que no se puede ignorar que su situación frente al Fisco es la de obligado al pago del tributo. El artículo 19 del Código Tributario define a los responsables como aquéllos que, sin ser ellos mismos contribuyentes deben, por disposición de la Ley, cumplir las obligaciones de pago y los deberes formales de éstos, teniendo siempre a su respecto derecho de repetición. Por su parte, el artículo 23 del Código Tributario, dispone que el agente de retención es un responsable por deuda ajena, el que designado legal o reglamentariamente en dicha calidad, lo que hace es amputar (quitar y/o sacar) la suma debida por el sujeto pasivo (…) para posteriormente verterla al Estado uruguayo. Y, una vez efectuada la retención, el agente es el único responsable por el tributo ante el Fisco uruguayo, y si no efectúa la retención, será solidariamente responsable con el contribuyente. (…) De lo que deriva, a criterio de la mayoría del Tribunal, la legitimación de la parte actora para demandar la nulidad, no pudiendo negársele que tiene un interés directo, personal y legítimo para interponer la presente acción…” (Cfme., entre otras, sent encias Nº 428/2011, 247/2013, 595/2013, etc.)”. Además, al igual que he propugnado en otros casos donde se encuentra en duda la legitimación para accionar, considero que , en perspectiva al acceso efectivo a la justicia, lo que debe repararse es si el acto puede causarle perjuicio a los accionantes. El deber de garantía del Estado ante los derechos humanos – y el acceso a la justicia es un derecho humano (arts. 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos) – no se agota con que se prevea el mecanismo procesal, sino que este debe ser efectivo en el sentido de realizable. Así le compete al servicio de Justicia del Estado, ser muy cuidadoso con la individualización de los posibles obstáculos en la realización del acceso a la justicia, y una de las formas de concretarlo la constituye la interpretación en el sentido que mejor remueva los obstáculos. Así las cosas, entiendo que el acto procesado es potencialmente lesivo para la esfera jurídica de los accionantes. En definitiva, entiendo que los actores poseen legitimación causal activa, y en base a las conclusiones de la mayoría, no corresponde ingresar en el fondo del asunto. Dr. Edgardo Ettlin. DISCORDE: Comparto y suscribo el voto de la Dra. Rosina Rossi. El hecho de que por mayoría se declaró la falta de legitimación activa, me inhibe de pronunciarme sobre el fondo.