Sentencia Definitiva N° 180/2026

Montevideo, 22 de julio de 2026 SENTENCIA Nº180/2026 SENTENCIA DEFINITIVA VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados “AA CON ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE PUERTOS. ACCIÓN DE NULIDAD” – Ficha Nº 523/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno. RESULTANDO: 1) Con fecha 8 de agosto de 2025 , compareció en autos el Dr. BB, en representación de AA., impetrando acción de nulidad respecto de la Resolución N°621/4.233 dictada con fecha 10 de octubre de 2024 por el Directorio de la Administración Nacional de Puertos (A.N.P.), mediante la cual se dispuso “Aplicar a AA una multa de UR 2.500 (unidades reajustables dos mil quinientas), por incumplir las condiciones de la autorización otorgada por esta ANP, para modificar el destino de un local de 122 m2 oportunamente otorgado…” (fs. 13 y ss.). 2) En su demanda, indica que la resolución le fue notificada con fecha 14 de octubre de 2024, habiendo interpuesto los recursos de revocación y anulación en subsidio, en fecha 18 de octubre. Señala que, con fecha 23 de enero de 2025 el Directorio de la A.N.P. resolvió deses timar el recurso de revocación interpuesto. Asimismo, habiéndose franqueado el recurso de anulación, y no existiendo pronunciamiento expreso por parte de la Administración, manifiesta que la vía administrativa quedó fictamente agotada en fecha 6 de mayo de 2025, indicando, en consecuencia, que la pretensión anulatoria se deduce en tiempo útil. 3) En lo particular, a duce que el acto impugnado adolece de vicios formales que lo invalidan, indicando que la resolución atacada no resulta ajustada a derecho, fue dictada con arbitrariedad, carece de motivación, es ilegítima y violenta principios elementales del derecho administr ativo sancionatorio (tipicidad, proporcionalidad, razonabilidad y adecuación al fin). En efecto, s eñala que la Administración autorizó el cambio de destino y reacondicionamiento del local, que oportunamente fuera solicitado, oportunidad en la cual se aclar ó: “ expresamente que se iba a REACONDICIONAR, tal como lo reconoce la resolución… El nuevo destino solicitado fue para la instalación de una nueva Sala Vip… Ello surge de la nota presentada el 3 de febrero de 2023, en la cual se aclaró que lo que se solicitaba era ‘…autorizar a la empresa a modificar dicho destino y reacondicionar el espacio de 112 metros cuadrados para la atención de nuestros pasajeros vip’… La ANP dio su conformidad sin imponer ninguna condición para tal reacondicionamiento . Tampoco requirió ninguna aclaración o información a mi representada. Como se verá, el único requerimiento de la ANP fue ‘respetar los criterios de la sala vip en funcionamiento’ y ello fue respetado.” (resaltado en el original, fs. 15). 4) Entiende, asimismo, que las tareas ejecutadas en el lugar son menores, de escasa entidad, señalando que a nivel técnico se realizaron los reacondicionamientos mínimos, evidentes y necesarios (atendiendo a las normas de seguridad aplicables) a efectos del funcionamiento de una Sala Vip. Manifiesta que los propios técnicos de la Administración reconocieron y aprobaron las tareas realizadas. En tanto , alega que la Administración, desatendiendo principios básicos del derecho administrativo sancionatorio, impuso una sanción desmedida, sin fundamentarla en forma, sin tipificar la infracción, actuando con arbitrariedad y abuso y que, recién con posterioridad a la interposición de los recursos, la demandada tipificó la conducta a efectos de justificar la cuantía de la multa, lo que no subsana los vicios antedichos. 5) Con relación a los mencionados principios de proporcionalidad y razonabilidad, se agravia no solo por la calificación de la conducta/infracción, sino también por no haberse tenido en cuenta la existencia de elementos atenuantes, fundamentalmente la carencia de antecedentes. En definitiva, afirma que la Administración, al invocar su potestad san cionatoria, olvida que su discrecionalidad está limitada por los principios que vienen de referirse. 6) Realizado el control de rigor de la demanda por parte de la Sede, por Decreto Nº1 203/2025 se confirió el correspondiente traslado a la parte demandada, quien compareció a evacuarlo con fecha 16 de septiembre de 2025, bregando por la confirmación del acto y agregando los antecedentes administrativos requeridos (fs. 37 y ss.). 7) En su contestación de demanda, la Administración señala que la actora solicitó autorización para hacer uso de un espacio cuyo destino sería la atención de sus “pasajeros vip”, previo al embarque, instalando allí “mobiliario” acorde a la atención requerida. En tanto, expresa que, “la actora omitió exponer su verdadera intención que era muy diferente a la plasmada en su nota. La realidad es que la actora debió solicitar autorización expresamente para las modificaciones que en realidad ejecutó.” (fs. 39). Aduce que se le dio vista a la accionante a fin de que manifieste su voluntad de aceptar (o no) las condiciones que le fueron impuestas, relacionadas a la instalación del mobiliario, habiendo aceptado expresamente las mismas. 8) En lo particular, expresa que se encomendó al Área Infraestructura la verificación de los trabajos realizados por la accionante, y que la misma informa que “desde el ámbito de la construcción se observan modificaciones a los servicios e instalaciones , entre las que se encuentran de albañilería…sanitaria…instalación eléctrica y acondicionamiento de paredes, revestimientos livianos y nueva pintura… se evidencia la ejecución de nuevas instalaciones en este local, más allá de modificaciones y/o adecuación de mobiliario” y que el Área de Comercialización informó que la accionante “pretendió instrumentar venta de productos a los pasajeros, no siendo una actividad autorizada.” (resaltado en el original, fs. 39 vto., y ss.). 9) Manifiesta que no son de recibo los agravios alegados por la actora, al mencionar que los motivos esgrimidos por la Administración -a efectos de imponer la sanción- no se ajustan a la realidad, faltando a la verdad al sostener que la A.N.P le autorizó a modificar el destino del local y reacondicionarlo. Al respecto, expresa que “el hecho de notificar a ANP el inicio y finalización de sus trabajos, no lo exime de responsabilidad ni le quita la potestad sancionatoria que posee la Administración ante situacion es verificadas que deben ser punibles.” (fs. 41). 10) Por su parte , rechaza la afirmación de la actora respecto de que la resolución impugnada carece de motivación, indicando que ésta deriva de los informes que fueran realizados por las oficinas técnicas de la Administración y que no existe violación de los principios de legalidad, tipicidad y proporcionalidad. Al respecto, señala que del propio texto de la resolución surge con claridad la tipificación de la falta sancionada y su guarismo y que: “tiene la potestad para calificar la mencionada acción como constitutiva de infracción, tratándose en este caso de la ejecución de nuevas instalaciones y la modificación de las ya existentes sin autorización, fuera del régimen que lo admite…por lo que es posible afi rmar que se produjo la alteración de instalaciones pertenecientes al Dominio Público y Fiscal Portuario del Estado…” (fs. 43). 11) Finalmente, indica que el principio de buena fe es pasible de verse “ensombrecido”, por cuanto la empresa tuvo la intención de realizar la reforma efectivamente ejecutada, a pesar de que se limitó a solicitar autorización para el cambio de mobiliario; indu ciendo así en error a la Administración y exponiéndola públicamente, al enterarse ésta, por terceros (medio periodístico), de lo acontecido. 12) Por Decreto Nº1881/2025 se confirió a las partes un plazo de 10 días para proponer prueba, quienes comparecieron a esos efectos en fecha 13 y 21 de octubre de 2025, conforme surge de fs. 52 y 95 -96. Conferido el correspondiente plazo, ninguna de las partes compareció a ofrecer contraprueba, prueba sobre prueba, etc., por lo que mediante Decreto N°78/2026, la Sede se pronunció respecto de los aspectos requeridos por el art. 166 del CCA. 13) En tanto, y estando en audiencia, por Decreto N°611/2026, la Sede confirió a las partes un plazo de 15 días para alegar de bien probado, lo que hicieron con fecha 14 de abril de 2026 (fs. 137 a 163). 14) Finalmente, mediante Decreto N°934/2026, se dispuso el pase de estos autos para dictado de sentencia definitiva, entendiendo la Sede que la intervención de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (P.E.C.A) no corresponde en esta instancia, por tratarse de un proceso susceptible de apelación (arts. 33 y 171 del CCA). Con fecha 19 de mayo de 2026, las actuaciones fueron puestas a despacho en cumplimiento de la providencia referida, encontrándose la titular de la Sede con licencia los días 4, 5, 15, 16 y 17 de junio (fs. 166 vto.). CONSIDERANDO: 1) La Sede amparará la demanda de nulidad planteada por la parte actora y anulará el acto administrativo accionado , permitiendo la recomposición, por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos procesales De acuerdo a lo que surge de todo el plexo normativo que regula el proceso contencioso anulatorio y a lo que ha sido, históricamente, relevado por la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los presupuestos procesales o requisitos de admisibilidad a cumplir “ son el previo agotamiento de la vía administrativa y que no haya caducado el ejercicio de la acción anulatoria” (Tarigo, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo. 1953P.p. 32), a lo que, Durán Martínez, citando a Giorgi, agrega: “El actor tiene que ser titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo impugnado… el texto constitucional enumera, equivocadamente, como causa de admisibilidad de la acción, una exigencia de fondo, indispensable para el éxito de la pretensión que en ella se deduce: la violación o lesión por la decisión administrativa impugnada de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo ” (Durán Martínez, Augusto. Contencioso Administrativo. Montevideo. 2023. P.p. 121). En efecto, el accionante ha de dar cumplimiento a los siguientes requisitos, ya sea que deban ser controlados de forma liminar por la Sede o en la evaluación que se realiza en esta oportunidad, es decir, al dictar sentencia definitiva: (i) que el acto administrativo contra el cual se accione sea definitivo, esto es, que a su respecto se haya agotado la vía administrativa mediante la interposición d e todos los recursos que en el caso correspondan, que exista denegatoria expresa de los mismos o se haya configurado denegatoria ficta; (ii) que se haya presentado la demanda anulatoria en plazo y (iii) que quien acciona sea titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legitimo en la anulación de tal acto. Asimismo, debido a lo que surge del art. 48 del CCA, cabe ahora agregar dentro del punto (i) antes mencionado, aquellos supuestos en los cuales se ha producido la ratificación de la denegatoria ficta de los recursos, por haber la Administración incumplido pronunciarse y notificar tal pronunciamiento, dentro de los 30 días de presentado el urgimiento; y, también, aquellos casos en que, urgida la resolución del asunto, la Administración lo responda en plazo. Pues bien, c on relación al aspecto formal , se han cumplido todos los requisitos exigidos por los arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y los arts. 42, 43, 48, 55, 56, 151 y 153 del CCA. En este sentido, surge de fs. 2 y ss., de estas actuaciones, de forma coincidente con el Expediente Nº232723 (A.A – sin foliatura) que la parte actora fue notificada del acto encausado el día 14 de octubre de 2024 y contra él interpuso recurso de revocación y anulación en subsidio con fecha 18 de octubre de 2024. Por Resolución Nº24/4.243 se desestimó el revocatorio, sin constar en las actuaciones resolución del recurso subsidiario, configurándose así la denegatoria ficta con fecha 13 de mayo de 2025. La demanda fue presentada el día 8 de agosto de 2025, de forma tempestiva. Por su parte, también se ha dado cumplimiento a los requisitos exigidos por el inciso final del art. 309 de la Constitución y art. 66 del CCA , considerando, como se verá, que el objeto de esta litis se ubica en determinar la legitimidad o ilegitimidad del acto mediante el cual se le impuso a la actora, la sanción antes mencionada. 3) Objeto del proceso y de la prueba. Admisión de los medios probatorios Tal como fue previamente reseñado, la Sede, por Decreto Nº78/2026 fijó el objeto del proceso en los siguientes términos: “Determinar si corresponde hacer lugar a la nulidad planteada por la parte actora respecto de la Resolución Nº621/4.233 dictada por el Directorio de la Administración Nacional de Puertos (ANP) mediante la cual se aplicó a AA una multa de 2500 U.R por incumplir las condiciones de la autorización otorgada por Resolución Nº63/15, para modificar el destino de un local de 122 m2; o si, por el contrario, corresponde desestimar el accionamiento por haber sido el acto, dictado en apego a la regla de Derecho. Para ello, en particular, deberá determinarse si: (i) la Administración valoró de forma errónea los hechos y prueba del caso, así como el contenido de la autorización oportunamente conferida, configurándose un error en los motivos del acto; (ii) se vulneraron los principios de legalidad y tipicidad; (iii) se explicitó la conducta tipificada luego de presentados los recursos administrativos; (iv) la Administración sobrepasó los límites sancionatorios dispuestos para el tipo de infrac ción y subsidiariamente (v) se vulneraron los principios de razonabilidad y proporcionalidad”. Por su parte, el objeto de la prueba fue fijado en: “acreditar los extremos delimitados previamente en los puntos (i), (ii), (iii), (iv) y (v)”. Asimismo, con relación a la prueba propuesta y en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 166 del CCA, se tuvieron por admitidos y agregados: “ los Antecedentes Administrativos presentados por la demandada en soporte electrónico, así como la documental de la parte actora obrante de fs. 2 a 12 y 54 a 94, en tanto hace al cumplimiento de los arts. 151 y 153 del CCA, control de la representación y/o se vincula con el objeto del proceso”, admitir también la prueba en poder del adversario propuesta por la actora, intimándose: “a la parte demandada en los términos que surgen de fs. 95 vto., y 96, cometiéndose tal diligencia a la Sra. Alguacil ”. Asimismo, se admitió la prueba testimonial propuesta por la actora y se convocó: “a las partes a audiencia a celebrarse el día 18 de marzo de 2026 a las 15 hs., para recibir la declaración de los testigos, Sres. CC y DD , quienes depondrán al tenor del objeto antes fijado y serán citados en los domicilios que surgen de fs. 95 vto.”. 4) Hechos admitidos y no controvertidos De acuerdo a lo que viene de decirse, no conformaron el objeto del proceso todas aquellas cuestiones que, siendo controvertibles, no fueron controvertidas por la contraria (siempre que fuesen hechos personales o de terceros que pudo o debió conocer), ya sea porque fueron expresamente admitidas o no se explicitó nada al respecto. En este sentido, en palabras que se acompañan, sostuvo Tarigo: “(…) no son, por tanto, hechos controvertidos -y no constituyen por consecuencia objeto de la prueba - aquellos hechos que, siendo controvertibles, no han sido controvertidos. Esa ausencia de controversia o de contradicción a su respecto puede ser tanto expresa como tácita…” (Tarigo, Enrique. Lecciones de Derecho Procesal Civil. T. II. Montevideo. 2007. Pp. 16). Por su parte, en términos similares, afirmó Viera: “(…) los hechos admitidos, expresa o implícitamente, en la contestación de la demanda, no necesitan ser probados. La prueba de su existencia se encuentra en el hecho de su admisión por el contrario ” (Viera, Luis. Curso de Derecho Procesal. T. II. Montevideo. 1987. Pp. 84). Tal como puede apreciarse de los libelos iniciales de las partes , de sus alegatos y fuere determinado por Decreto Nº78/2026, la controversia radica en determinar si las modificaciones realizadas por la parte actora en el local de 122 metros con destino a Sala VIP en la Terminal Fluvio -Marítima del Puerto de Montevideo excedieron la autorización conferida por la ANP , y puntualmente, si tal autorización alcanza la reforma de las instalaciones del lugar o solamente, el cambio de su mobiliario y destino. Si bien no se trata de cuestiones de hecho, sino de vicios del acto, corresponde también determinar: (i) se vulneraron los principios de legalidad y tipicidad; (ii ) se explicitó la conducta tipificada luego de presentados los recursos administrativos; (iii) la Administración sobrepasó los límites sancionatorios dispuestos para el tipo de infracción y subsidiariamente (iv) se vulneraron los principios de razonabilidad y proporcionalidad. En este sentido, tampoco corresponde que la Sede se pronuncie sobre aquellos vicios que no fueron alegados por la parte actora como causales de nulidad en su demanda, postura ya sostenida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que se comparte: “(…) corresponde precisar que tal vicio no fue alegado, siquiera implícitamente en ningún pasaje de la demanda por parte de la actora, por lo que su recepción, o aun su consideración, excedería el objeto de la presente controversia (Cf. PALACIO, L., “Manua l de Derecho Procesal Civil”, t. I, ps. 143 y ss.; KLETT, S. "Proceso ordinario en el Código General del Proceso", t. I. ps. 54 y ss.; SIMON, L., "El equilibrio entre los principios dispositivo e inquisitivo en los modernos procesos civiles por audiencia", XVIII Jornadas Iberoamericanas y XI. Jornadas Uruguayas de Derecho Procesal, p. 220; entre muchos autores)” (Sentencia Nº24/2025). Ello, además, surge de la lectura del art. 177 del CCA, el que, al regular el contenido de las sentencias, en su inciso final prevé que el juez deberá pronunciarse “(…) sobre todas las causales de nulidad invocadas por el actor o los terceros coadyuvantes con su pretensión…”. Lo anterior es sin perjuicio de la aplicación del principio “ iura novit curia” para los casos en que las partes sin mencionar el vicio o la causal de nulidad de forma expresa, lo hayan descripto en sus comparecencias. Definidos los aspectos que son objeto de análisis y prueba, corresponde ahora realizar la valoración de la prueba diligenciada en autos y el análisis jurídico del caso. 5) Valoración probatoria y análisis jurídico En primer lugar, a efectos de un correcto abordaje del tema, cabe referir las actuaciones que surgen de los A.A aportados por la parte demandada (resaltando la complejidad de localizar actuaciones puntuales en ellos debido al desorden cronológico de agregación de sus acord onados y a que no se encuentran electrónicamente foliados). Así, por nota de fecha 1 de febrero de 2023, la parte actora compareció ante la ANP solicitando: “un espacio de 122 metros cuadrados en la terminal de pasajeros del Puerto de Montevideo para la atención de nuestros pasajeros VIP previo al embarque…la zona se ubicaría en el espacio que actualmente ocupa la empresa, previo los trámites de migración…La e mpresa instalará el mobiliario acorde a la atención requerida por los pasajeros que reciben nuestro servicio de coordinación durante la espera previa a la sali da del buque ”, adjuntándose fotos del lugar previo a la reforma, de las que surge que se trataba de un espacio de oficinas (pág. 399 y ss., del pdf catalogado “1.242236 principal y exp. Anexos.pdf”). Por Actuación 4 del Área de Comercialización se indicó que atento a lo peticionado correspondería analizar el espacio a efectos de conceder el uso del mismo a la ahora parte actora, informando la Unidad Terminal Fluvio Marítimo de Pasajeros del Puerto de Montevideo – pág. 433 pdf.), no tener “inconveniente en la modificación del destino del área mencionada, manteniendo los criterios y protocolos de la sala VIP que se encuentra en funcionamiento y tomando en cuenta que no sólo pasajeros que AA considere para su trato preferencial sino también contemplar solicitudes de la ANP en tal sentido, valorando primordialmente a Autoridades Nacionales e Internacionales si así lo requirieran”. Asimismo, por Actuación 19 del Departamento Montevideo se indicó no tener objeciones al cambio de destino cumpliéndose las condiciones antes referidas, haciendo lo propio la Gerencia del Área de Operaciones y Servicios, confiriéndose vista a la accionante (pág. 443 y ss.). La empresa evacuó dicha vista a pág. 452 y ss., manifestando conformidad con las condiciones requeridas por la Unidad Terminal Fluvio Marítimo de Pasajeros del Puerto de Montevideo, esto es, respetar los protocolos de la sala VIP ya exist ente y considerar los pedidos de la ANP, sobre todo, los vinculados a las autoridades nacionales e internacionales. En mérito a ello, por Actuación Nº31 del Departamento Montevideo, manifestó autorizar el cambio de destino, atento a la aceptación de la empresa de las condiciones antes referidas, requiriéndole comunicar el comienzo del reacondicionamiento, lo que fue efectivamente informado con fecha 19 de abril de 2023 (pág. 477). Por su parte, puesta en conocimiento de lo anterior el Área de Infraestructuras, por Actuación 45 indicó que, tratándose únicamente de un acondicionamiento de mobiliario, no existían actuaciones adicionales a realizar; el expediente fue enviado a la Unidad Terminal Fluvio Marítimo de Pasajeros del Puerto de Montevideo a efectos de informar una vez culminados los trabajos, la que por Actuación 60 (pág. 498), expresó que: “se informa que se han llevado adelante los trabajos de remodelación realizados por la f irma AAS.A, incorporando mobiliario y mejoras en la zona en que se hace referencia en act. 1…”. El expediente fue archivado, desarchivándose luego (pág. 505), a efectos de informar a la actora que: “(…) debe ceñirse estrictamente a lo solicitado en Nota de fs. 1 y autorizado por esta ANP” (pág. 509 – 31/7/2023). Constan luego, escritos de la empresa manifestando haber postergado la inauguración de la nueva sala VIP y no constar en los A.A las notas presentadas a tales efectos. Asimismo, en la pág. 229 obra un escrito (20/12/2023) de la empresa informando a la Administración el número de trámite de BPS “correspondiente a la regularización de la obra de la Sala vip de planta baja…” y en la pág. 257 consta la agregación de los trámites ante la Dirección Nacional de Bomberos, habilitación comercial ante la Intendencia de Montevideo , informándose, además, que el arquitecto contratado se encontraba realizando los trámites respectivos a las obras de construcción. En el formulario adjunto, a pág.260, surgen las tareas a realizar en el lugar: fraccionamiento, almacenamiento, importación, exportación, comercialización electrónica, comercialización de alimentos y su destino como “cantina”. A continuación, luce agregada la Resolución Nº393/2023 dictada en el Expediente Nº232723, esto es, el acto encausado (puesto que se trata de A.A con múltiples expedientes acordonados). Luego, luce otra nota de la empresa con el formulario de declaración de obras adjunto. A propósito de tal documentación, por Actuación 12 del Área de Infraestructura (Exp.232946 acordonado), se indicó que: “en cuanto a la documentación…señalar que se trata de una Obra Pública y no privada, ya que la misma se concretó en un edificio de la Administración, realizada por un privado…Para continuar las gestiones, será necesario que la firma AA consulte a BPS quién deberá firmar por la Administración en carácter de propietario…sin que exista una vinculación o autorización al primero a realizar la obra en cuestión…es condición previa y necesaria que la Administración tome real conocimiento del alcance de la obra que se pretende regularizar ante BPS, los recaudos gráficos (planos) y escritos (memoria descriptiva)…” , los que lucen a continuación (pág. 304 y ss.). En la memoria de fecha 12/18/2023 de pág. 307 se deja constancia de que antes de colocar el mobiliario nuevo, se realizaron cambios en las instalaciones (mínimos y con pocos elementos), sanitaria, electricidad y ventilación, los que serían independientes de la mampostería original. Así, se indicó que la barra y los pisos, por ejemplo, están separados del piso original y son independientes a él, que se colocó pavimento por estar el original en mal estado, utilizándose para ello las canalizaciones eléctricas ya existentes bajo piso, se realizó un desagüe con el mismo criterio que la Sala VIP de Planta Alta. Respecto del baño, se explicó que se mantuvo toda la sanitaria original, pero se quitaron los artefactos y sobre los arcos, se aclara que se mantuvo mismo criterio que en la Sala VIP existente, agregándose únicamente ventilación para una tostadora de café. Por Actuación 19 se realizaron una serie de observaciones a la documentación, presentándose la empresa nuevamente como surge de la pág. 326 y ss. Sobre la misma se expidió por Actuación 28 Asesor Dpto. P YO EE , concluyendo que: “ El edificio …goza con Protección Patrimonial, específicamente cuenta con GPP3. Dicho grado de protección de acuerdo a lo indicado por el inventario del patrimonio arquitectónico y urbanístico de la Ciudad Vieja, expresa: Grado 3: Protección Estructural. Edificio que debe ser conservado mejorando sus condiciones de habitabilidad y uso, manteniendo su configuración, sus elementos significativos y sus características ambientales. A priori, las intervenciones arquitectónicas descriptas, mantienen para el edificio su configuración, elementos significativos y características ambientales. En este caso corresponde la reconversión funcional y mejoras estéticas de un área, lo que conlleva ría beneficios para los usuarios ” (16/04/2024). El Área División Electromecánica indicó que los planos parecerían haber sido actualizados por no coincidir con los anteriores, sugiriéndose el comienzo de las obras y presentación antes de la aceptación de las mismas. Adicionalmente, de forma separada surge aportado un pdf titulado “Carta de Servicio 8165-23”, en el que luce una nota gastronómica titulada “ Café FF: una nueva parada en la terminal de Buquebús de Montevideo ”, en la que se describen las instalaciones desde el punto de vista arquitectónico, con fotografías, a partir de la cual, la Gerencia General por Actuación Nº1, solicitó verificar el alcance de la remodelación previamente autorizada. Por Actuación 3 del Departamento Proyectos y Obras se informaron con fecha 8 de noviembre de 2023, las resultancias de la inspección realizada; en lo medular, se indicó que: (i) se verificaron modificaciones en los servicios e instalaciones, no modificándo se la mampostería original; (ii) se observaron tareas de albañilería con proceso húmedo (nuevo pavimento sobre pavimento anterior, desmantelamiento del antiguo baño, nuevos revestimientos, mamparas, mármoles; (iii) instalación de sanitaria (doble pileta y desagüe); (iv) instalación eléctrica y ductos de ventilación y (v) acondicionamiento de paredes con revestimientos livianos y pintura integral del local. Así, se manifestó que: “ es de concluir que – sin referir éstas tareas a una escala importante-, se evidencia la ejecución de nuevas instalaciones en este local, más allá de modificaciones y/o adecuaciones de mobiliario”. Por Actuación 10 del Área Comercialización (pág. 127 pdf. A.A) se puso de manifiesto que las obras realizadas no coincidían con lo previamente autorizado, de conformidad con lo indicado por el Departamento Montevideo. Ello fue compartido por el Área Jurídico Notarial, agregándose que se incumplió el alcance de la autorización lo que ameritaría la imposición de sanciones, citando el Decreto Nº412/991. Asimismo, obra también en la pág. 136 otro informe de un asesor de ANP en el que se analiza la conducta, la normativa aplicable y se sugiere la aplicación de una multa. De todo ello se confirió vista a la actora y ésta la evacuó conforme surge de pág. 140 y ss., la que fue analizada por el Departamento Montevideo, Área de Operaciones y Servicios, Área de Infraestructura y el Área Jurídico Notarial, no compartiéndose tales consideraciones (pág. 177 y ss.9). En segundo lugar, realizado el racconto anterior, en tanto lo que cuestiona la parte actora y controvierte la demandada es el alcance de la autorización conferida, esto es, si la empresa se excedió respecto del pretendido reacondicionamiento de mobiliario y cambio de dest ino, el presunto vicio radicaría en los motivos del acto. En otras palabras, la forma en cómo la Administración interpretó los hechos del caso, la autorización solicitada y el alcance de las obras realizadas. En tal sentido, al decir de Ruocco y Delpiazzo, los motivos del acto son “(…) las circunstancias de hecho y de Derecho que preceden al dictado del acto administrativo y cuyo acaecimiento encarta, en forma más o menos determinada, en la norma atributiva de competencia. El motivo es el porqué de la manifestación de voluntad… Si l os hechos no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia o falta de motivo; cuando no caben en el supuesto de la norma atributiva de competencia, el acto estará viciado por ilegitimidad o errónea aplicación de los motivos ” (RUOCCO, Graciela y DELPIAZZO, Carlos. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración. Montevideo. 2013. P.p. 41), por lo tanto, es este vicio el que aduce la actora y, para dilucidarlo, es que correspondía analizar de forma detallada los antecedentes que vienen de describirse. Pues bien, la Sede entiende que lo ocurrido en autos partió de una falta de detalle imputable a ambas partes al momento de realizar la solicitud de cambio de destino y acondicionamiento y también, al momento de aceptarla la Administración. Y, ello, a criterio de esta decisora, sumado a otros elementos que se explicitarán a continuación, hacen ajustado a Derecho ir por la solución anulatoria, sin perjuicio de lo que se dirá respecto de la recomposición. De las actuaciones administrativas antes detalladas y analizadas surge que la parte actora se limitó al momento de solicitar autorización en el mes de febrero de 2023 a indicar que pretendía en el local de 122 metros, donde se encontraban las oficinas de Presidencia, realizar un cambio de destino y utilizarlo como una especie de Sala VIP para sus pasajeros VIP previo al embarque, cambiando su destino en tal sentido y reacondicionando el mobiliario. Entiende la Sede que, en puridad, lo que debió fue explicar en qué sentido cambiaria o remodelaría el mobiliario, aportando fotos, planos, memorias, etc., según correspondiera de forma de asegurar (para sí misma incluso) que la Administración tuviese cabal comprensión de lo que se estaba peticionando. Ahora bien, si ello debió hacer el particular, mucho más la demandada ya que sobre ella pesa la responsabilidad de autorizar o no, lo que pida la empresa. Así, para analizar si corresponde acceder a la solicitud, considerando que, como surge de los propios informes, se trata de un espacio con protección patrimonial, deben necesariamente y por razones de buena administración, pedirse detalles, información, documentación que le permita saber qué tipo de acondicionamiento se pretende y recién luego de obtener un cierto grado de certeza, definir si autoriza tales obras. En este caso, las condiciones impuestas a las que refiere en su contestación de demanda únicamente se vinculaban a la Sala VIP ya existente y a que la actora considerase pedidos de la ANP de utilización del espacio (no restringiéndose solo a los pasajeros de la empresa). En otras palabras, la Administración autorizó un cambio de destino y un reacondicionamiento, contando para ello, únicamente con una nota poco explicativa de la empresa; no requirió información adicional sobre la forma de reacondicionar siquiera. A ello, además, debe adicionarse el hecho de que , en la solicitud, la actora indicó que el cambio de destino y reacondicionamiento tenían por finalidad ofrecer a los pasajeros mejores servicios antes del embarque, condicionándolo la propia ANP a los parámetros de la Sala VIP ya existente. Esto hace a la Sede preguntarse: ¿cómo pretendía la demandada que se reacondicionara el lugar con destino a Sala VIP sin colocar una zona de servicios de alimentación, una zona donde higienizar tales utensilios (pileta y desagüe), una zona para ventilar el área de cocina o alimentación (ductos), modificaciones en la electr icidad acordes al destino , pisos, etc., considerando que antes el espacio era utilizado como oficinas? De un mero análisis apegado a la razonabilidad, a la sana crítica y a las reglas de la experiencia surge que el destino solicitando, no podía lograrse cambian sillas, sillones y mesas (mobiliario). Las Salas VIP requieren de ciertas comodidades vinculadas a la estancia de los pasajeros que no pueden lograrse únicamente cambiando mobiliario. De lo contrario, no sería una Sala VIP sino una sala de espera común, sin servicios de cantina, café, etc. De hecho, del Pliego de Condiciones Particulares para la cesión de uso y explotación en la Terminal de Pasajeros del Puerto de Montevideo con destino al servicio de cafetería agregado a fs. 71 y ss., surge (respecto del servicio de cafetería, pero puede ser utilizado como parámetro comparativo), sí se exigieron planos, bosquejos, láminas, etc., con el diseño del acondicionamiento del lugar, equipamiento a instalar, materiales, colores, etc., nada de lo cual se consultó siquiera en esta oportunidad. Por su parte, del propio informe del asesor técnico de la ANP de pág. 326 y ss., surge que no se modificaron elementos significativos del lugar: “A priori, las intervenciones arquitectónicas descriptas, mantienen para el edificio su configuración, elementos significativos y características ambientales. En este caso corresponde la reconversión funcional y mejoras estéticas de un área, lo que conllevaría beneficios para los usuarios” (16/04/2024). Ello, incluso, es conteste con las declaraciones recabadas en esta Sede al personal técnico de la actora, quienes manifestaron, en lo medular, que las reformas tendieron a acondicionar un local con un fin muy distinto al de una Sala VIP y que las reformas fueron las mínimas necesarias para que pudiesen prestarse tales servicios. Así, el Arq. CC (fs. 133 y ss.), explicó: “ en el lugar habían oficinas administrativas, una sala de reuniones, una oficina, un pequeño espacio para secretarias, acceso, espera, un corredor y un pequeño baño, estructuras livianas de vidrio, tabiques livianos de yeso. Estaba todo en estado viejo, después de la obra es un espacio único, se quitaron los tabiques, quedo un piso renovado, se allorno lo que es el entorno, se pintaron paredes, se hicieron equipamientos fijos de herreria, carpinteria de madera un mostrador, al baño se le quitaron los elementos y quedo como deposito pero sigue siendo un baño y se actualizó para que quedara funcionando como una VIP igual al piso superior… carpinteria, herreria, la empresa de AAtiene herreros algunas cosas hicieron ellos, electricista, instalación de aire acondicionado y mármol para el piso, mobiliario, una mínima sanitaria que se hizo separada de los muros, no tocamos los muros es un edificio patrimonial, la obra es como un vestido, todo apoyado sobre reguladores no están perforadas las paredes, todo es alrededor, paredes de yeso o metal, todo termina apoyándose en el suelo”. Asimismo, preguntado sobre si el lugar podría haber sido utilizado como Sala VIP (destino autorizado) sin tales reformas, expresó: “hicimos lo mínimo, es todo liviano, una vez que quitamos los yesos quedo un piso en pesimo estado, tuvimos que acondicionarlo de manera estética, que llegara a un nivel de pasajero premium habia que decorarla, fue lo que hicimos, no quisimos afectar el edificio e hicimos todo removible ”; consultado específicamente sobre si, dadas las características removibles que menciona, podría volverse al estado original el lugar, indicó: “ si, se quita todo, si bien son materiales pesados se puede desarmar, es todo desmontable”, asegurando que fue todo cosmético y nada podía poner en peligro la seguridad o estabilidad del local. Adicionalmente, explicó qué significa “mobiliario” desde el punto de vista arquitectónico: “ mobiliario coloquialmente uno puede imaginar que es un escritorio por ejemplo pero a nivel de la arquitectura es el equipamiento fijo, móvil, no hubo trabajo de albañilería, el piso fue hecho con pétreo que si se considera albañilería ” y respecto al baño: “ estaba y esta, quitamos los artefactos, si los pones funcionan, pasa que se usa como deposito, se hizo de manera que si queres usar de baño se quitan las estanterí as y se puede usar a menos que últimamente hayan hecho algo”. De forma coincidente, el Sr. DD, colaborador del Arq. CC, explicó que el local antes no tenía las condiciones exigidas para ser Sala VIP, que podría fácilmente volverse a su estado original y que: “no, la remodelación que se hizo ahí en ningún contexto hubiese puesto en peligro la infraestructura del puerto porque son tareas menores que no implican riesgo ”. Puntualmente sobre el desagüe y el baño, manifestó que se colocó: “ un caño mínimo de 40 cm de diámetro que se coloco a esa instalación existente” y “quedo revestido pero la sanitaria existente quedo pero sin funcionar, sin inodoro” (fs. 135 vto., y ss.). En efecto, no surge del relevamiento fotográfico anterior y posterior, de la memoria adjunta, de las declaraciones testimoniales y de los informes de la ANP que se hubiese n realizado tareas que pusieran en peligro la protección patrimonial, que hubiesen afectado la estabilidad, que implicasen un cambio estructural del lugar, esto es, demolición de paredes, construcción de espacios adicionales, etc. Los cambios refirieron no sólo a mobiliario (en términos coloquiales, esto es, sillas, sillones, mesas, etc.) sino, se reitera, a acondicionar un espacio de oficinas (retirando vidrios y tabiques) de forma de que el espacio fuese más amplio y n tan compartimentado, para prestar el servicio autorizado de Sala VIP, lo que hace que deba ofrecerse a los pasajeros movilidad, sector de alimentación, café, un mínimo sector de descanso, a lo que debe sumarse, por supuesto, la renovación de la pintura y los pisos acorde al lugar VIP (premium) que se pretende tener. Por todo lo anterior, valoradas las alegaciones de las partes y el cúmulo probatorio, se entiende que pese a no haber sido prolija la actora al realizar su solicitud, quien debía autorizarla (y , por ende, cerciorarse de lo que se estaba autorizando) era la Administración. Fue la demandada, se repite, quien decidió permitir una acondicionamiento y cambio de des tino sin exigir un solo documento (en ese momento al menos). La información adicional y documentación que obra fue requerida luego, existiendo incluso, un informe de la División Electromecánica del año 2024 (la solicitud fue de febrero de 2023 y el acto también es de ese año) en la que se sugiere el comienzo de las obras y presentación antes de la aceptación de las mismas. Lo correcto desde el punto de vista de un debido control administrativo hubiese sido exigir desde el comienzo información detallada del alcance de la remodelación y por supuesto, una vez finalizadas las obras, constatar el ajuste a ello. En efecto, no puede la demandada basarse en su propia forma de actuar para imponer una sanción a la actora. Ahora bien, no se coincide con la parte actora en que, el personal de la demandada presente en las instalaciones le impidiese a la ANP luego, exigir el cumplimiento de la autorización. Sabido es que cada funcionario tiene diversas tareas asignadas de acuerdo a su expertise, cargo, etc., y la presencia de personas de seguridad, control migratorio, etc., en las instalaciones nada tiene que ver con quienes tienen potestad inspectiva y/o sancionatoria. Por ende, tal agravio no resulta de recibo. Acorde a lo que surge del Considerando XIV), también se consideraron las habilitaciones tardíamente presentadas para sancionar. Sin embargo, la actora no se agravió en ello, no cumplió con la debida sustanciación al respecto, al afirmar en su demanda, únicamente que todo se regularizó en forma. Por ende, sin perjuicio de que del racconto realizado surge fehacientemente la fecha posterior de inicio de los trámites, no analizará este aspecto la Sede, acorde al principio de congruencia. De lo anterior se extrae un error en la forma en cómo la Administración interpretó la remodelación realizada, en contraste con la autorización por ella brindada, lo que configura un vicio en los motivos de hecho. En tanto, vinculado al mismo presupuesto (motivo), pero en lo que respecta a los antecedentes de Derecho, es decir, la interpretación y aplicación de la normativa, debe apuntarse que el acto encausado sancionó a la actora por “incumplir las condiciones de la autorización otorgada por esta ANP para modificar el destino de un local de 122m2…” , basándose en el Decreto Nº412/992 (que aprobó la reglamentación de la Ley de Puertos), art. 18. Este regula el ejercicio de la potestad sancionatoria respecto a concesionarios, permisarios, etc., y puntualmente, reza: “A los efectos se definen como infracciones, las acciones u omisiones contrarias a lo prescrito en la Ley 16.246, su reglamentación y normas generales y particulares, que signifiquen incumplimiento de las disposiciones de organización, funcionamiento, preservación y uso de bienes públicos, de derechos de terceros, de la libre competencia en su caso, de la seguridad y tráfico marítimos o de la preservación del medio ambiente y cualquier otra que sea de aplicación….”, categorizándose a las infracciones en leves, graves y muy graves. A su vez, de acuerdo al art. 22 prevé que las multas de 1000 a 5000 UR (dentro de la que se encuentra la impuesta a la actora) refieren a las faltas consideradas muy graves y éstas, son descriptas de la siguiente forma por la norma: “C) MUY GRAVES: Serán aquellas acciones u omisiones que supongan: la reiteración de una determinada infracción grave antes del plazo establecido para su prescripción; lesiones a personas que motiven su incapacidad laboral por un período superior a los veinte (20) días; daños o perjuicios superiores a las mil (1000) UR; la realización de actos contrarios a la libre competencia, en forma repetida o que afecten a la prestación de servicios directos a los buques, a las mercaderías o al pasaje; la puesta en grave peligro de la seguridad de la infraestructura o instalaciones portuarias, del buque o de la navegación, según el criterio de la Autoridad competente”. Si bien se trata de un listado enunciativo y no taxativo es útil para interpretar y medir el tipo de conductas que son consideradas para definir cada grado de infracción. No resulta apegado a la razonabilidad incluir dentro de esta misma categoría (que es la de mayor gravedad y contiene conductas tales como poner en riesgo la seguridad de las instalaciones), lo sucedido en este caso que, se reitera, parte de la poca claridad y detalle del pedido y (más aún) del poco rigor de la Administración al autorizarlo. Se trata, nada más y nada menos, de una desavenencia en el significado atribuido a “mobiliario”, “acondicionamiento” y “cambio de destino” y ello no resulta asimilable a una falta muy grave. Y tampoco, que la infracción referida en el apartado anterior a las habilitaciones (que fuere subsanada) sea, por si sola, justificativa de una multa de 2500 UR ($4.805.000 al día de hoy). En efecto, se entiende que existió también un error en la aplicación del derecho (respecto al literal en que se encuadró la gravedad de la conducta), que se vincula, además, con los principios de proporcionalidad y razonabilidad y la discrecionalidad en la que se ampara la demandada al respecto. Así, en cuarto lugar, con relación a tales principios y a la mentada discrecionalidad, cabe replicar las palabras de Durán Martínez y Vázquez, al decir que: “Como explica Durán -de modo prístino y preciso- ambas nociones tienen un contenido conceptual diverso, más allá de su uso por la doctrina ha sido muchas veces indistinto. En definitiva, la razonabilidad tiene la cualidad de principio general o meta princip io, en palabras de Cassagne, en tanto que la proporcionalidad constituye una expresión o manifestación de la razonabilidad, como subprincipio derivado de ésta ” y continúa explicando Vázquez, citando a Cajarville, que la razonabilidad plantea: “(…) la exigencia de un comportamiento conforme a la razón, tanto en su significación primaria de facultad o capacidad de alcanzar el conocimiento de esencias y valores y de obrar conforme a fines, como en la otra de proporción (ratio) resultante de una comparación” (Vázquez, C ristina. “Graduación de la sanción administrativa: principios de razonabilidad y proporcionalidad”. Derecho Administrativo Sancionador. Montevideo, 2025. P.p. 224). A su vez, ya hace algunos años, apuntaba Cajarville: “Es necesario, además valorar la adecuación razonable – cuantitativa y cualitativamente – de lo dispuesto por el acto a los motivos que llevaron a su dictado, y su razonable idoneidad –también cuantitativa y cualitativa - para lograr el fin debido; la irrazonabilidad en cualquiera de esos aspectos configura el vicio que la ley uruguaya denomina “abuso o exceso de poder” determinante de su ilegitimidad y consiguiente invalidez ” (Cajarville, J uan Pablo. Sobr e Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo. 2007. P.p. 366). Por su parte, respecto a la proporcionalidad, pueden distinguirse dos facetas. Una, de índole cualitativa, en la que debe analizarse la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto de la medida en cuestión. Otra de índole cuantitativa si se quiere, que atiende, como ha dicho el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, a que: "La intensidad de la sanción debe ser proporcionada a la gravedad de la transgresión” (Sentencia Nº588/2016). Asimismo, el Tribunal citando a Nieto, ha indicado que este principio: "(…) opera en dos planos: en el normativo, de tal manera que las disposiciones generales han de cuidarse de que las sanciones que asignen a las infracciones sean proporcionales a éstas; y en la aplicación, de tal manera que las sanciones singulares que se impongan sean igualmente proporcionales a las infracciones concretas imputadas" (Sentencias Nº156/2004 y Nº634/2009, entre otras). Por su parte, debe realizarse un minucioso y a la vez cauteloso análisis de la discrecionalidad con la que cuenta la Administración para la elección de las sanciones a aplicar y el control que de ello cabe a esta Sede jurisdiccional. En este sentido, corresponde enfatizar que a criterio de quien escribe, no existen actos que de por sí o a priori puedan considerarse discrecionales, por la simple pero relevante razón de que ello sería casi como sostener que existen reductos de actividad administrativa exentos de control de legitimidad, lo que, incluso, con el CCA se ha reducido aún más, puesto que se ha derogado toda referencia a actos administrativos excluidos de este control jurisdiccional. En todo caso, lo que puede ser discrecional de la Administración es el ejercicio de determinadas potestades, con la salvedad de que nada es completamente reglado o completamente discrecional; máxime si consideramos que la discrecionalidad encuentra sus límites en la regla de Derecho y que, bien interpretados y aplicados los principios generales, es muy pequeño el ámbito que escapa a ellos. Así, citando a Ruocco y Delpiazzo , cabe entender que: “Con un criterio técnico riguroso cabría negar esta categorización, porque no se trata de una cualidad de los actos, sino de la actividad, anterior a la emisión del acto, y porque en todo caso siempre existe algún elemento reglado para la actividad, y a la vez, la Administración realiza actividades con cierta libertad cuando ellas no pueden regularse íntegramente…La discrecionalidad es un poder, pero a la vez deber primario de la Administración – propio de todo obrar humano – y al decir de BRITO (2004:445-446), implica un juicio de ponderación, sensatez y tacto para actuar… en el entendido de que ningún acto es completamente discrecional, existen elementos reglados sujetos a control jurisdiccional…” entre los que la autora menciona la forma, la motivación, el procedimiento, el motivo y el fin (Ruocco, Graciela y Delpiazzo, Carlos. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y contratos de la Administración. Tomo I. Montevideo. 2013. P.p. 142 y ss.). En lo que respeta a la graduación punitiva administrativa, el Estado tiene discrecionalidad para elegir la sanción que aplicará en cada caso concreto, dentro de los límites y con las atenuantes y agravantes que le impone el ordenamiento. Es decir, dentro d e una gama de posibles sanciones, todas igualmente legítimas, la Administración puede elegir aquella que cree más conveniente y oportuna (razones de mérito), siempre que tal elección esté dentro de los parámetros que le fija la norma. Eso es, en esencia, l a discrecionalidad, nada más. Ahora bien, la razonabilidad y proporcionalidad que vienen de analizarse no coadyuvan a tal discrecionalidad; por el contrario, la limitan, la guían. Al decir de Vázquez: “(…) la admisión de la razonabilidad y la proporcionalidad como límites de la discrecionalidad implica la posibilidad del control del acto, en aplicación de las reglas de la lógica, de las reglas técnicas propias de la materia de que se trate, y de la valoración jurídica, ponderando la adecuación de lo dispositivo al supuesto de hecho, su idoneidad o aptitud para el fin y la coherencia entre supuesto y fines propuestos. Cuando la Administración actúa evadiendo tales límites, esto es, cuando en ejercicio de sus potestades discrecionales, dicta un acto contrario a una regla de Derecho, irrazo nable o desproporcionado respecto de su motivo o fin… ese acto es susceptible de ser anulado por ilegitimidad ” (Vázquez, C ristina. “Graduación de la sanción administrativa: principios de razonabilidad y proporcionalidad”. Derecho Administrativo Sancionador. Montevideo, 2025. P.p. 228). De la mano con ello, el juez contencioso anulatorio no puede decidir por la Administración cuál es la sanción que corresponde aplicar, no puede sustituirse a ella, siempre que aquella, cumpliendo con todas las condiciones antes referidas, tenga varias alternativas entre las cuales optar. Sin embargo, entiende esta Sede que si luego de analizadas las circunstancias del caso y las reglas de Derecho en juego, todo lleva a concluir que hay una única opción válida, será el juez quien, en defensa de los derechos en cuestión, deba orientar a la Administración hacia tal decisión. Por lo tanto, asiste razón a la parte actora en cuanto a que existió una vulneración de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, más no respecto a la inexistencia de identificación de la normativa violada. Nótese, como se adelantó que el Área Jurídico Notarial (pág. 130 A.A) expresamente analizó la conducta y el Decreto Nº412/992 y de ello se confirió luego, vista a la actora, conforme surge de pág. 140 y ss., la que fue analizada por el Departamento Montevideo, Área de Operaciones y Servicios, Área de Infraestructura y el Área Jurídico Notarial, no compartiéndose tales consideraciones (pág. 177 y ss.). Por ende, este agravio no es de recibo. Sí lo es, por el contrario, el referido a la proporcionalidad y razonabilidad. Así, al analizar el acatamiento de estos principios, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, ha considerado los mismos aspectos que vienen de mencionarse: "Como surge de dicho precepto, la Administración, si bien tiene la facultad discrecional de graduar la multa a imponer, debe ponderar los parámetros normativamente establecidos que coexisten con la referida potestad discrecional: la gravedad de la infracci ón; las reincidencias y las circunstancias en que se produzca la infracción. Se trata de elementos reglados que encausan la facultad discrecional de la Administración para elegir la reprimenda dentro del abanico de aquellas legalmente posibles (sentencias No 129/2014 y, en especial las Nos 79/2016 y 425/2016)" (Sentencia Nº548/2017). En la especie, la propia norma refiere a la reincidencia y reiteración como aspectos a considerar, los que, de acuerdo a lo que surge de autos, no sucedió. Pero más importante aún, considerando que la propia Administración omitió cerciorarse del alcance de la petición de reacondicionamiento inicial y que se trató, en definitiva, de una desavenencia en el significado de los términos allí contenidos, no puede imputársele tal responsabilidad a la actora. Y no puede, por el sólo hecho de presentarse tardíamente los permisos requeridos (lo que, eventualmente, será , si corresponde, sancionado por los organismos en cuestión), aplicársele una sanción que asciende a más de cuatro millones de pesos. La discrecionalidad existe únicamente en las condiciones que vienen de mencionarse y ello no es sinónimo de elección libre de la Administración, sin consideración de las circunstancias que rodean al hecho y de los parámetros normativos. Por lo tanto, considerando que la conducta en la que hizo especial énfasis la Administración (alcance del reacondicionamiento) no configuró a criterio de esta decisora, falta administrativa y la restante por sí sola no se condice con la descripción normativa y una razonable interpretación de la misma, corresponde anular el acto, pero permitirle a la Administración la recomposición únicamente a efectos de imponer una sanción acorde. Es ello d e justicia al efectivamente existir una infracción. 6) Orientación de cumplimiento y posibilidad de recomposición El inciso final del art. 177 del CCA establece que, en la sentencia, la Sede habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas “ lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento”. Tal como surge del apartado anterior, se han analizado tanto los vicios enunciados por la parte actora, como las defensas esgrimidas por la parte demandada, indicándose de forma clara cuál es, en este caso, son las irregularidades que aquejan al acto encausado y como debió, la Administración proceder. Por esta razón, y en honor a la brevedad, la Sede se remite a los desarrollos precedentes, en los cuales constan los fundamentos de la decisión. A su vez, el inciso segundo del art. 190 del CCA, reza: “ Cuando la irregularidad refiera a las formalidades exigidas a los actos o trámites del procedimiento administrativo previo, el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo. No será admisible la recomposición de un procedimiento ya reconstituido”. Si bien la Sede ha sostenido en pronunciamientos anteriores que cuando el acto se encuentra inficionado por un vicio en sus motivos como sucede en la especie, hay una irregularidad sustancial que impide la recomposición y que, la Administración tiene los elementos temporales y materiales para dictar un acto administrativo legítimo, lo que, no hizo, las particularidades de este caso, hacen a la Sede admitir la recomposición. En efecto, en la especie, existe una infracción por haber realizado tardíamente los trámites de habilitaciones y permisos conforme surge del Considerando XIV) del acto, respecto de la cual no se agravió debidamente la actora. La ilegitimidad de autos está dada por la valoración de los hechos referentes al acondicionamiento del local y el encuadre jurídico realizado por la Administración al analizar las conductas reprochables y por ello el acto merece ser anulado. Sin embargo, es de justicia que, existiendo una falta administrativa, ésta no quede sin sanción, por lo que la ANP podrá, por única vez, recomponer el procedimiento a efectos d e imponer, si lo entendiese permitente, una sanción acorde a la orientación que surge de este fallo. Por los fundamentos expuestos y la normativa antes citada, LA SRA. JUEZ LETRADA DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 1°TURNO FALLA: 1) Ampárase la demanda instaurada y en su mérito, anúlase el acto administrativo encausado, sin sanción procesal especifica 2) A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los letrados intervinientes en $ 60.000 (pesos uruguayos, sesenta mil). 3) Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta providencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 4) Intímase a la parte demandada a retirar los antecedentes administrativos en caso de haber sido aportados en soporte papel y encárguese a la Oficina Actuaria su eliminación del servidor de la Sede, si hubiesen sido aportados en soporte digital. 5) Oportunamente, archívese. Dra. Lucía Techera Tealdi Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1°Turno