Sentencia Definitiva N° 178/2026

Montevideo, 16 de julio de 2026 SENTENCIA Nº178/2026 SENTENCIA DEFINITIVA VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados “AA CONTRA BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. ACCIÓN DE NULIDAD ” – Ficha Nº606/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno. RESULTANDO: 1) Con fecha 8 de setiembre de 2025, comparec ió en autos el Sr. AA impetrando acción de nulidad respecto de la Resolución N°AP332/2024 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social (BPS) de fecha 26 de diciembre de 2024, mediante la cual se concedió la jubilación solicitada y se determinó el monto de su haber jubilatorio, el que, indica, no le fue formalmente notificado, sino que tomó conocimiento a través del recibo de cobro enviado el 31 de enero de 2025, interponiendo recursos de revocación y jerárquico con fecha 6 de febrero de 2025, configurándose denegatoria ficta de los mismos el día 25 de agosto de 2025 (fs. 6 y ss.). 2) En su demanda relata que, en el mes de enero del año 2018, al haber prestado servicios para organismos internacionales, decidió denunciar los mismos, abonar las cotizaciones y ampararse a la seguridad nacional en mérito al art. 1 de la Ley N°13.179 y 12.138 en la redacción dada por la Ley N°20.130, estableciendo las normas que dicha opción puede realizarse en cualquier momento y que la aportació n debe ser considerada sobre “ los sueldos que se hayan percibido ”. Así, afirma que al calcular BPS su prestación jubilatoria, tomó los montos e n pesos ur uguayos cuando éste los percibió en dólares americanos, siendo, entonces, equivocado el haber liquidado . Asimismo, expresa que: “si tal error derivó en que se cobraran cotizaciones por un valor inferior al que hubiera correspondido, ello no puede perjudicar el cálculo de la pasividad del compareciente…la diferencia correspondiente ya se encuentra prescripta…” (fs. 7 vto.). 3) Una vez realizado el control de rigor de la demanda por parte de la Sede, por Decreto N°1527/2025 se confirió el correspondiente traslado a la parte demandada, habiéndolo evacuado con fecha 15 de octubre de 2025, bregando por la confirmación del acto administrativo impugnad o y aportando los antecedentes administrativos requeridos (fs. 12 y ss.). 4) Por su parte, BPS, en su contestación de demanda afirma que le asiste razón parcialmente al actor en cuanto, de las actuaciones administrativas surge que se consideraron, de forma equivocada, en pesos uruguayos, los ingresos recibidos de OEA (01/1995 – 07/1999) y Banco Interamericano de Desarrollo (01/08/1999 – 07/1999) cuando fueron percibidos en dólares; sin embargo, los ingresos de ALADI fueron percibidos en pesos uruguayos y considerados acertadamente en dicha moneda. Sobre la presunta prescripción, la demandada sostiene que no corresponde pronunciarse sobre ese extremo puesto no está contenido en el acto encausado en el cual, únicamente, se le confirió la prestación jubilatoria. 5) Por Decreto N°2121/2025 se confirió a las partes un plazo común de 10 días para proponer prueba, de conformidad con lo preceptuado en el art. 165 de la Ley N°20.333, habiéndolo hecho aquellas en tiempo y forma conforme surge de fs. 21 y ss; ninguna de ellas compareció a ofrecer contraprueba, prueba sobre prueba, etc., por lo que por Decreto s N°34/2026 y 176/2026 se fijó el objeto del proceso y de la prueba, pronunciándose la Sede respecto de los aspectos requeridos por el art. 166 del CCA. 6) Así, mediante Decreto N°633/2026, se confirió a las partes un plazo de 15 días para alegar de bien probado, lo que hicieron con fecha 25 de marzo y 14 de abril de 2026. Finalmente, mediante Decreto N°1012/2026, se dispuso el pase de estos autos para dictado de sentencia definitiva, entendiendo la Sede que la intervención de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (P.E.C.A) no corresponde en esta instancia, por tratarse de un proceso susceptible de apelación ( fs. 8). Con fecha 28 de mayo de 2026, las actuaciones fueron puestas a despacho, encontrándose la titular de la Sede con licencia los días 4, 5, 15, 16 y 17 de junio. CONSIDERANDO: 1) La Sede acogerá la demanda de nulidad planteada por la parte actora y anulará el acto administrativo accionado , por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos procesales De acuerdo a lo que surge de todo el plexo normativo que regula el proceso contencioso anulatorio y a lo que ha sido, históricamente, relevado por la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los presupuestos procesales o requisitos de admisibilidad a cumplir “ son el previo agotamiento de la vía administrativa y que no haya caducado el ejercicio de la acción anulatoria” (Tarigo, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo. 1953P.p. 32), a lo que, Durán Martínez, citando a Giorgi, agrega: “El actor tiene que ser titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo impugnado… el texto constitucional enumera, equivocadamente, como causa de admisibilidad de la acción, una exigencia de fondo, indispensable para el éxito de la pretensión que en ella se deduce: la violación o lesión por la decisión administrativa impugnada de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo ” (Durán Martínez, Augusto. Contencioso Administrativo. Montevideo. 2023. P.p. 121). En efecto, la accionante ha de dar cumplimiento a los siguientes requisitos, ya sea que deban ser controlados de forma liminar por la Sede o en la evaluación que se realiza en esta oportunidad, es decir, al dictar sentencia definitiva: (i) que el acto administrativo contra el cual se accione sea definitivo, esto es, que a su respecto se haya agotado la vía administrativa mediante la interposición d e todos los recursos que en el caso correspondan, que exista denegatoria expresa de los mismos o se haya config urado denegatoria ficta; (ii) que se haya presentado la demanda anulatoria en plazo y (iii) que quien acciona sea titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legitimo en la anulación de tal acto. A ello se suman, en los casos que correspondan, los supuestos de ratificación de la denegatoria ficta o de respuesta ante el urgimiento. Pues bien, c on relación al aspecto formal , se han cumplido todos los requisitos exigidos por los arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y los arts. 42, 43, 55, 151 y 153 del CCA. Así, surge de las alegaciones de la actora no controvertidas por la demandada que no existió notificación de la Resolución N°AP332/2024. Sin embargo, si bien la actora acciona contra dicha resolución, en puridad, sobre la misma hay únicamente una mención en el recibo de cobro de fs. 20. En este sentido, surge de fs. 42 y ss., del Expediente N°2024-28-1-120934 (A.A) que, contra el acto, la accionante interpuso los correspondientes recursos de revocación y jerárquico en subsidio, con fecha 6 de febrero de 2025. No existiendo pronunciamiento expreso por parte de la Administración respecto de la recurrencia movilizada, con fecha 25 de agosto de 2025, operó, en la especie, la denegatoria ficta del mismo. La demanda de nulidad fue presentada con fecha 8 de setiembre de 2025, de forma tempestiva. Asimismo, se ha dado cumplimiento a los requisitos exigidos por el inciso final del art. 309 de la Constitución y art. 66 del CCA , considerando, como se verá, que el objeto de la litis se ubica en el monto del haber jubilatorio de la parte actora. 3) Objeto del proceso y de la prueba. Admisión de los medios probatorios Tal como fue previamente reseñado, mediante Decreto s N°34/2026 y 174/2026, la Sede dispuso: “(…) se estima necesario determinar previamente el objeto del proceso y de la prueba, de forma de dotar a las partes de seguridad a la hora de admitir/rechazar cualquier probanza y de que la futura sentencia a dictarse se acotará al objeto fijado, en aplic ación del principio de congruencia”. Así, en dicha providencia se fijó el objeto del proceso en los siguientes términos: “Determinar si corresponde hacer lugar a la nulidad planteada por la parte actora respecto de la Resolución NºAP332/2024 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social, mediante la cual se determinó el monto de su haber jub ilatorio; o si, por el contrario, corresponde confirmar el acto administrativo referido, por haber sido éste dictado en apego a la regla de Derecho. Para ello, en particular, deberá determinarse si: (i) el BPS consideró de forma errónea la moneda en que se abonaba la retribución del actor en los períodos vinculados a la opción de la Ley Nº13.179 y la incidencia de ello en el cálculo jubilatorio y (ii) si tales diferencias se encuentran prescriptas o extinguidas conforme al art. 77, literal d) de la Ley Nº16.713” y el de la prueba en: “(…) acreditar los extremos antes delimitados en los puntos (i) y (ii)”. En la misma oportunidad, respecto a la prueba propuesta y en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 166 del CCA, se resolvió tener por: “agregados los Antecedentes Administrativos presentados por la demandada en soporte electrónico, así como la documental de la parte actora obrante de fs. 2 a 5 y 20, en tanto hace al cumplimiento de los arts. 151 y 153 del CCA y al control del voto” y admitir la prueba en poder del adversario propuesta por la actora, intimándose a: “la parte demandada en los términos que surgen de fs. 21, cometiéndose tal diligencia a la Sra. Alguacil”. 4) Hechos admitidos, no controvertidos y probados por las partes. Valoración del cúmulo probatorio De acuerdo a lo que viene de decirse, no conformaron el objeto del proceso todas aquellas cuestiones que siendo controvertibles, no fueron controvertidas por la contraria, ya sea porque fueron expresamente admitidas o no se explicitó nada al respecto. En este sentido, en palabras que se acompañan, sostuvo Tarigo: “(…) no son, por tanto, hechos controvertidos -y no constituyen por consecuencia objeto de la prueba - aquellos hechos que, siendo controvertibles, no han sido controvertidos. Esa ausencia de controversia o de contradicción a su respecto puede ser tanto exp resa como tácita…” (TARIGO, E nrique. Lecciones de Derecho Procesal Civil. T. II. Montevideo. 2007. Pp. 16). Por su parte, en términos similares, afirmó Viera: “(…) los hechos admitidos, expresa o implícitamente, en la contestación de la demanda, no necesitan ser probados. La prueba de su existencia se encuentra en el hecho de su admisión por el contrario” (Viera, Luis. Curso de Derecho Procesal. T. II. Montevideo. 1987. Pp. 84). De los libelos introductorios de las partes , confirmado por sus escritos de alegatos surge que el núcleo de debate se centra únicamente en determinar si la moneda considerada por BPS para el haber jubilatorio fue equivocada. En tal sentido, ha operado un allanamiento parcial del demandado quien, a fs. 15 vto., reconoció (y confirmó a fs. 61 y ss., de sus alegatos) que los ingresos recibidos por el Sr. AA, de parte de la OEA (01/1995 – 07/1999) y Banco Interamericano de Desarrollo (01/08/1999 – 07/1999) fueron considerados en pesos uruguayos cuando correspondía hacerlo en dólares. Por lo tanto, no existiendo controversia al respecto, la Sede no se pronunciará sobre ello puesto que rige la admisión del agravio realizada por la demandada. Sin embargo, no habiendo revocado ni total ni parcialmente el acto encausado, la Sede entiende que aún cuando s ólo asistiese razón a la actora en este punto, el acto debe ser anulado para que surta efecto el allanamiento en cuestión. Ahora bien, sí corresponde que la Sede se pronuncie sobre la moneda en que se percibieron los restantes ingresos de organismos internacionales y , por ende, la que correspondía considerar para el monto jubilatorio. Por el contrario, como se explicará más adelante, esta Sede no puede ingresar en el argumento de la prescripción puesto que, si bien fue incluido en el objeto del proceso y de la prueba antes referido (porque existía un agravio que no fue admitido por la contraria, sin perjuicio de la posibilidad que brinda el art. 216 CGP), realizado el análisis de la prueba corres pondiente a esta instancia, no forma parte del contenido del acto encausado y sus antecedentes, que es determinante para este contencioso anulatorio. En tal sentido, tampoco integran el cúmulo de debate de esta litis aquellos vicios que no fueron alegados por la parte actora en su demanda, postura ya sostenida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que se comparte: “(…) corresponde precisar que tal vicio no fue alegado, siquiera implícitamente en ningún pasaje de la demanda por parte de la actora, por lo que su recepción, o aun su consideración, excedería el objeto de la presente controversia (Cf. PALACIO, L., “Manual de Derecho Procesal Civil”, t. I, ps. 143 y ss.; KLETT, S. "Proceso ordinario en el Código General del Proceso", t. I. ps. 54 y ss.; SIMON, L., "El equilibrio entre los principios dispositivo e inquisitivo en los modernos procesos civiles por audiencia", XVIII Jornadas Iberoamericanas y XI. Jornadas Uruguayas de Derecho Procesal, p. 220; entre muchos autores)” (Sentencia Nº24/2025). Ello, además, surge de la lectura del art. 177 del CCA, el que, al regular el contenido de las sentencias, en su inciso final prevé que el juez deberá pronunciarse “(…) sobre todas las causales de nulidad invocadas por el actor o los terceros coadyuvantes con su pretensión…”. Atento a ello, en la especie, corresponde proseguir directamente con los fundamentos de Derecho que dan sustento al presente fallo y la valoración que, de ellos, ha hecho la Sede. 5) Fundamentos de Derecho En primer lugar, cabe refrendar que la parte actora no cumplió con detallar, al deducir sus agravios, cuáles fueron los ingresos cuya moneda fue erróneamente considerada. Tal como se adelantó, fue la Administración quien realizó el detalle respectivo y, teniendo la actora, la posibilidad de pronunciarse al respecto en sus alegatos, tampoco lo hizo, refiriendo únicamente al allanamiento parcial de la demandada. Así, se reitera, que sobre los ingresos recibidos de OEA (01/1995 – 07/1999) y Banco Interamericano de Desarrollo (01/08/1999 – 07/1999) no existe controversia y corresponde que sean considerados en dólares a efectos de recalcular el haber jubilatorio. Por su parte, sobre los restantes ingresos del Banco Interamericano, ALADI, OAS, la demandada menciona que fueron percibidos en pesos uruguayos y considerados acertadamente en dicha moneda y ello se confirma a fs. 1 y ss. del Expediente N° 2017-28-1-152238 (A.A), no vislumbrando la Sede ingresos de otro organismo internacional ni tampoco lo ha alegado la actora. En segundo lugar, respecto de la prescripción, si bien ésta fue incluida en el objeto del proceso y de la prueba (porque fue un agravio no admitido por la demandada – sin perjuicio del art. 216 CGP), analizado el contenido del acto y los A.A con la profundidad que corresp onde únicamente a la instancia de dictado de sentencia definitiva, esta Sede entiende que no corresponde pronunciarse sobre ello; no es posible fallar sobre la prescripción de una deuda referente a cotizaciones que nunca se determinó; es má s, nunca, siquiera, fue mencionada por la demandada en las actuaciones administrativas. Ello sería como fallar sobre extremos que no forman parte del acto administrativo encausado, de sus antecedentes, impidiéndole a la Administración pronunciarse al respecto. En efecto, esta Sede debe controlar, revisar y en caso que corresponda, orientar a la Administración para ajustar su conducta acorde a la legitimidad; pero no puede revisar aquello que no ha acontecido, aquello sobre lo cual no existe una actuación adminis trativa originaria. Incluso, si se anulara el acto encausado, ello no incidiría sobre aspecto alguno de la deuda mencionada por la actora, porque ello no fue analizado ni resuelto en forma alguna por BPS. Se reitera: compulsados a profundidad los Expedientes N° 2017-28-1- 152207, 2017-28-1-152238, 2024-28-1-120931 y 2025-28-1-112806 (A.A) no hay mención alguna a que exista una deuda, mucho menos determinación de ésta o siquiera, ha comenzado BPS análisis sobre una eventual prescripción. Por lo tanto, no formando e llo parte del contenido del acto y sus antecedentes que condicionan, en buena medida, el objeto de este contencioso anulatorio, no es posible ingresar en ello. Incluso, al interponer recursos, nada dijo la parte actora sobre la prescripción por lo que BPS no tuvo oportunidad de decidir sobre ello al dictar el acto encausado (ya que refiere únicamente a la concesión de la jubilación) ni de hacerlo en vía recursiva. 6) Orientación de cumplimiento y posibilidad de recomposición El inciso final del art. 177 del CCA establece que, en la sentencia, la Sede habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas “lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento”. Tal como surge del apartado anterior, se han analizado tanto los vicios enunciados por la parte actora, como las defensas esgrimidas por la demandada, indicándose de forma clara cuál, en este caso, la moneda de cálculo a considerar por la Administración, para dictar un acto administrativo legítimo. Por esta razón, y en honor a la brevedad, la Sede se remite a los desarrollos precedentes, en los cuales constan los fundamentos de la decisión. A su vez, el inciso segundo del art. 190 del CCA, reza: “ Cuando la irregularidad refiera a las formalidades exigidas a los actos o trámites del procedimiento administrativo previo, el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo. No será admisible la recomposición de un procedimiento ya reconstituido”. Si bien esta Sede tiene postura en cuanto a que en principio, no se admite la recomposición fuera de casos estrictamente formales y porque, además, la Administración tuvo los elementos temporales y materiales para dictar un acto administrativo legítimo, lo que, en una primera instancia no hizo (ni tampoco en vía recursiva), en la especie, no puede desconocerse que, para satisfacer la pretensión de la actora se requiere de un comportamiento activo de la Administración, por lo que, sí se requiere que la Admin istración examine nuevamente su solicitud y, siguiendo el presente fallo, decida en consecuencia. Ahora bien, corresponde mencionar, como pauta orientadora, que si bien la presente sentencia únicamente puede anular o confirmar total o parcialmente el acto, una vez anulado, para cumplirla la Administración no puede dictar acto alguno que se le oponga (art. 191 del CCA). Por los fundamentos expuestos y la normativa antes citada, LA SRA. JUEZ LETRADA DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 1°TURNO FALLA: 1) Ampárase la demanda instaurada y en su mérito, anúlase el acto administrativo encausado, sin sanción procesal especifica 2) A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los letrados intervinientes en $ 60.000 (pesos uruguayos, sesenta mil). 3) Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta providencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 4) Intímase a la parte demandada a retirar los antecedentes administrativos en caso de haber sido aportados en soporte papel y encárguese a la Oficina Actuaria su eliminación del servidor de la Sede, si hubiesen sido aportados en soporte digital. 5) Oportunamente, archívese. Dra. Lucía Techera Tealdi Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno