Sentencia Definitiva N° 684/2026

MINISTRO REDACTOR: DOCTOR JULIO POSADA XAVIER Montevideo, dieciocho de junio de dos mil veintiséis. VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “NIVELCIT S.A. C/ INTENDENCIA MUNICIPAL DE MONTEVIDEO - ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ART. 15 DEL DECRETO N° 36.852 DE LA JUNTA DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO, EN LA REDACCIÓN DADA POR EL DECRETO N° 38.989 (ARTS. 624.9 A 624.16 DEL TOTID) Y ART. 8.3.1 DEL TOTID”, IUE: 1-105/2025 , tramitados ante la Suprema Corte de Justicia. RESULTANDO : 1) A fs. 6 y siguientes comparece NIVELCIT SA promoviendo acción de inconstitucionalidad contra el art. 15 del Decreto de la Junta Departamental de Montevideo N° 36.852 del 24 de diciembre de 2018, en la redacción dada por el Decreto de la Junta Departamental de Montevideo N° 38.989 del 29 de diciembre de 2024 (arts. 624.9 a 624.16 del Texto Ordenado de Tributos e Ingresos Departamentales), y del art. 8.3.1 del TOTID por entender que es violatorio del art. 297 de la Constitución de la República. Promueve la demanda contra la Intendencia Departamental de Montevideo. 2) Por decreto N° 1.347 del 7 de octubre de 2025 se tuvo por presentado y se confirió traslado a la demandada. 3) A fs. 66 comparece la Intendencia Departamental de Montevideo, evacuando el traslado conferido, abogando por la falta de legitimación activa de NIVELCIT SA y, en subsidio, por la constitucionalidad de la norma impugnada. 4) Por decreto N° 1.707 del 11 de noviembre de 2025 se tuvo por evacuado el traslado y se dispuso el diligenciamiento de la prueba ofrecida en autos. 5) Por decreto Nº 13/2026 de fecha 2 de febrero de 2026 (fs. 123), se tuvieron por evacuados los traslados conferidos. Alegan por su orden a fs. 114/118 la parte actora y a fs. 120/121 vto. la parte demandada. 6) Por decreto Nº 821/2026 (fs. 130) de fecha 21 de abril de 2025, atento a que el Sr. Ministro Dr. Tabaré Sosa Aguirre cesó en su cargo, encontrándose la Corporación desintegrada, se realizó sorteo del cual resultó designado el Sr. Ministro Dr. Luis Charles Vinciguerra (fs. 134). 7) Culminado el estudio, se acordó emitir el presente pronunciamiento en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) La Suprema Corte de Justicia debidamente integrada y por unanimidad, desestimará la presente acción de inconstitucionalidad, por los fundamentos que a continuación se expondrán. El artículo 512 del CGP requiere que en la solicitud de declaración de inconstitucionalidad se indique: “ con toda precisión y claridad, los preceptos que se reputen inconstitucionales y el principio o norma constitucional que se vulnera o en qué consiste la inconstitucionalidad en razón de la forma ”. Por lo que corresponde en primer lugar analizar el cumplimiento de esta norma, identificando la norma que se reputa inconstitucional y las normas constitucionales que se alega su vulneración. La norma impugnada . La parte actora pretende la declaración de inconstitucionalidad del art. 15 del Decreto de la Junta Departamental de Montevideo N° 36.852 del 24 de diciembre de 2018, en la redacción dada por el Decreto de la Junta Departamental de Montevideo N° 38.989 del 29 de diciembre de 2024 (arts. 624.9 a 624.16 del TOTID), y del art. 8.3.1 del TOTID. Los arts. 624.9 a 624.16 del TOTID regulan la creación, cálculo y aplicación de la tasa turística departamental en los siguientes términos: Artículo 624.9 (Creación) Crear una Tasa Turística por concepto de alojamiento turístico en establecimientos hoteleros e inmuebles de uso turístico en el departamento de Montevideo de acuerdo al Registro de Prestadores de Servicios Turísticos del Ministerio de Turismo y aquellos que se incorporen a posterior de la entrada en vigencia del presente Decreto. Artículo 624.10 (Unidad de medida) Se fijará un monto fijo de U$S1 (un dólar de Estados Unidos de América) por noche en hoteles e inmuebles de uso turístico. Esta unidad se calculará por noche y por persona mayor de 11 años. El monto máximo a cobrar será de hasta U$S5 por cada persona y estadía. Artículo 624.11 (Sujeto Pasivo) Serán obligadas al pago las personas, no residentes, que se alojen en los establecimientos incluidos en el inciso 15.1(*), cualquiera fuera la modalidad utilizada como medio de pago del alojamiento. Se entenderá por no residentes a aquellas personas que se registren con documento de identificación extranjero. Artículo 624.12 (Destino) Su recaudación tiene por objetivo generar un Fondo de Sostenibilidad Turística destinado a financiar inversiones con fines turísticos y asistir al sector turístico en caso de crisis, de acuerdo a las definiciones del Plan Estratégico para Montevideo y sus subsiguientes Planes Anuales de Acción. Entre ellas, la promoción del destino, fortalecer la industria de reuniones, financiar la incorporación y actualización de equipamientos e instalaciones, diseñar y ejecutar proyectos de desarrollo, implementar capacitaciones, generar tecnologías aplicadas al servicio turístico, apoyar al proceso de gobernanza turística y las iniciativas que promuevan la actividad turística en los Municipios de Montevideo, contribuyendo asimismo a la implementación de la estrategia de Montevideo como Destino Turístico Inteligente basada fundamentalmente en los ejes: accesibilidad, tecnología, innovación, gobernanza y sostenibilidad. Artículo 624.12.1 (Contraprestaciones) Aquellas personas comprendidas en el artículo 624.11 obtendrán los siguientes beneficios: A) Acceso a entradas y/o descuentos a espectáculos que promueva el Departamento de Cultura de la Intendencia de Montevideo. B) Descuento en el servicio que otorgue el “ Bus Turístico ”. Los beneficios señalados en el presente artículo se detallarán de acuerdo a los criterios que se fijen en la reglamentación. Artículo 624.13 (Administración) Los fondos serán administrados a través de una cuenta extra presupuestal que la Intendencia de Montevideo crea a tales efectos, denominada Fondo de Sostenibilidad Turística. Artículo 624.14 (Agentes de Percepción) Se consideran agentes de percepción a los titulares y/o administradores de los establecimientos hoteleros e inmuebles de uso turístico quienes estarán obligados a exigir el pago de la Tasa a la persona que cumpla con los requisitos establecidos en el artículo 624.11, al momento de ingresar al establecimiento o al momento del pago del alojamiento y demás servicios. El pago deberá incorporarse a la factura que emita el establecimiento para el cobro de los servicios. A tales efectos deberán crear un rubro específico para el cobro de la tasa. La misma no estará afectada por ningún tipo de gravamen. Artículo 624.15 (Declaración y Pago) La Intendencia establecerá anualmente el cronograma de vencimientos para que los titulares y/o administradores de los establecimientos hoteleros e inmuebles de uso turístico viertan la tasa recaudada y para la presentación de la declaración jurada de lo percibido, así como también reglamentará los plazos y los datos que deberán proporcionar en la referida declaración. Artículo 624.15.1 (Multa) La omisión o incumplimiento en los plazos de la presentación de la Declaración Jurada será pasible de una multa de 50UR (Cincuenta Unidades Reajustables). Los montos recaudados se verterán a la cuenta extra-presupuestal de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 624.13. Artículo 624.16 De acuerdo a la política que lleva adelante la Intendencia de Montevideo de Datos Abiertos, ésta informará anualmente a la Junta Departamental de Montevideo y publicará en su página web y en el Observatorio Turístico de Montevideo, el monto recaudado y las inversiones realizadas. La Intendencia de Montevideo reglamentará el presente artículo. Por su parte, el art. 8.3.1. del TOTID define el concepto de Tasa: Artículo 8.3.1 (Tasa) Tasa es el tributo cuyo presupuesto de hecho se caracteriza por la prestación de un servicio determinado o cuando se ha provocado una actividad específica del Gobierno Departamental hacia el contribuyente; su producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye el presupuesto de la obligación y su monto deberá guardar una razonable equivalencia con las necesidades o costo total del servicio. II) Las normas constitucionales cuya violación se alega . El actor promueve la inconstitucionalidad de los artículos 624.9 a 624.16 del TOTID en el entendido que son violatorios del art. 297 de la Constitución de la República, y del art. 8.3.1 del TOTID por “ apartarse de las doctrinas más recibidas en la definición de la especie tributaria tasa ”. Se llega a esa conclusión luego de la lectura de la acción de inconstitucionalidad, y principalmente de los alegatos a fs. 114 puesto que la parte actora en ningún momento desarrolla de forma clara y concreta las normas constitucionales cuya violación se alega, y se limita a mencionar lo citado. Basta una lectura de la acción promovida de fs. 6 a 12 para advertir que la actora enfoca todos sus esfuerzos en primer lugar en justificar su legitimación activa, que como se expresará más adelante, resulta cuestionable. En segundo lugar, se enfoca en un análisis tributario de la tasa turística, justificando porque entiende que es un tributo y no una tasa, para luego a fs. 11 finalizar con el punto 12 en el que se limita a mencionar por primera vez en su escrito al art. 297 de la Constitución, mencionando que limita la potestad impositiva de los Gobiernos Departamentales, sin mayor análisis en relación con la norma impugnada. Sobre el art. 8.3.1 del TOTID la situación es aún más extrema: no solo no justifican en ningún momento la norma constitucional vulnerada, sino que luego en los alegatos justifican su pretendida inconstitucionalidad por vulnerar las doctrinas más recibidas. Claramente, esa justificación incumple de sobremanera las exigencias del art. 512 del CGP. El inciso primero del art. 512 del CGP establece que: “ La solicitud de declaración de inconstitucionalidad deberá formularse por escrito, indicándose, con toda precisión y claridad, los preceptos que se reputen inconstitucionales y el principio o norma constitucional que se vulnera o en qué consiste la inconstitucionalidad en razón de la forma ”. En reiterados pronunciamientos, esta Corporación ha declarado inadmisibles los planteamientos de inconstitucionalidad en los que se omite desarrollar las razones en las que se funda el cuestionamiento (ver sentencias Nos. 414/93, 760/94, 989/96, 221/97, 131/98, 215/00, 606/02, 150/03, 524/05, 54/06, 2.419/08, 2.076/09 y 899/10, entre otras) a cuyos fundamentos cabe remitir. En este caso, las falencias en la acción son evidentes y conllevan a su rechazo. Como se refirió previamente, no existe un mínimo desarrollo de la norma constitucional que estaría siendo vulnerada, ni cualquier tipo de vinculación de ella con la norma impugnada. Si bien es cierto que se citan antecedentes jurisprudenciales de este Cuerpo, no corresponde suponer los fundamentos de la acción, siendo carga de los actores la debida fundamentación. Este aspecto sella la suerte del accionante, siendo manifiesta la inadmisibilidad de la acción promovida. III) Legitimación activa . Pero aún si se entendiera que la mera mención del art. 297 de la Constitución a fs. 11 es suficiente, la acción debe desestimarse igualmente por falta de legitimación activa. El artículo 258 de la Constitución de la República, y en ese sentido también el art. 509 del CGP, otorgan legitimación activa para reclamar la inconstitucionalidad de una norma a quien se considere lesionado en un interés directo, personal y legítimo. Por “ legítimo ” debe entenderse el interés “ no contrario a la regla de derecho, a la moral o las buenas costumbres” ; mientras que la nota de “personal ” supone el de quien actúa como parte, por oposición al interés ajeno o popular (Vescovi, E., “ El proceso de inconstitucionalidad de la Ley ”, Cuadernos de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Nº 18, Montevideo, 1967, pág. 148). El carácter “ directo ” del interés afectado está dado por estar inmediatamente afectado por la aplicación de la norma que se impugna (Cajarville Peluffo, J.P., “ Conceptos constitucionales definitorios de la legitimación del actor: Relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés general ”, en Revista de Derecho Público, 2013, págs. 139/156). Se trata del interés inmediato, es decir, no eventual ni futuro (Giorgi, H., “ El contencioso administrativo de anulación ”, Facultad de Derecho, Montevideo, 1958, pág. 188), debiendo descartarse “ el interés que remotamente pudiera llegar a ser comprometido si la Ley se aplicara ” (Jiménez de Aréchaga, J., “ La Constitución de 1952 ”, T. 3, Medina, Montevideo, 1952, pág. 183). Se requiere entonces, siguiendo a Cajarville, que quien invoca su interés esté “comprendido en la dimensión subjetiva de la norma cuestionada, afectando su situación jurídica resultante de una norma anterior que la cuestionada modifica o sustituye, o de lo contrario viola” (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, “El carácter ‘directo’ del interés como requisito de la legitimación del actor” , en Revista de Derecho Público, Nº 50, año 25, FCU, Montevideo, diciembre de 2016, pág. 128). Esto es, que la norma impugnada le haya generado una afectación actual en su situación jurídica, distinta a la mera expectativa que no constituye situación jurídica. Como se señalara en sentencia Nº 696/2014, entre otras, en conceptos trasladables al caso de autos:, “según el derecho patrio, puede impugnar por inconstitucionalidad una norma quien ha sido afectado en su interés directo, personal y legítimo (...) Aplicando tales conceptos al subexamine, se advierte que el excepcionante no indicó encontrarse en el supuesto previsto por la norma, por lo que solicitar la inconstitucionalidad de una norma que no le fue aplicada, no resulta acorde a las calidades requeridas constitucional y legalmente para promover la declaración peticionada. Ello en la medida que de forma invariable se ha sostenido por parte de la Corte que en tanto no se autoriza una acción popular, solamente se encuentran habilitados para promover la defensa de inconstitucionalidad quienes acrediten ser titulares de un interés inmediatamente vulnerado por la norma impugnada, requisito que no resulta eficazmente cumplido por el excepcionante en tanto invoca un interés no basado en la lesión actual o inmediata de su interés y que importaría en consecuencia la emisión por parte de la Corte de un juicio no referido a un caso concreto como lo requieren las disposiciones que regulan la declaración de inconstitucionalidad (cf. arts. 259 de la Constitución y 508 del C.G.P., Sents. Nos. 179/2006, 664/2008 y 653/2012)” . Sobre la característica de directo, personal y legítimo del interés cuya lesión se alega, esta Corporación entiende que corresponde concluir que los actores no tienen un interés directo ni personal en esta causa y, por lo tanto, carecen de legitimación activa. Los actores pretenden la inconstitucionalidad de los arts. 624.9 a 624.16 del TOTID, normas que regulan la tasa turística. Entienden que tienen legitimación activa por ser agentes de percepción de la tasa. Les asiste razón en que un agente de percepción tiene interés en la regulación del tributo cuya percepción le corresponde, y siendo así, en muchos casos ese interés puede ser directo y personal. Pero no es el caso de autos. El agente de percepción tendrá un interés directo y personal cuando la norma cuya inconstitucionalidad se pretenda refiera directamente a su afectación como agente de percepción, mientras que todas las normas restantes de la regulación de la tasa que no le afectan directamente, no podrán ser accionadas por inconstitucionalidad por el agente. En el caso, los arts. 624.9 a 624.13 no afectan en ninguna medida a NIVELCIT SA como agente de percepción, en tanto los sujetos pasivos obligados al pago de la tasa son las personas no residentes que se alojen en su establecimiento, y es a ellos que les afecta la norma impugnada. Recién el art. 624 nral. 14 al nral. 16 guardan relación con los agentes de percepción. Ahora bien, en la justificación de su escrito, nada se menciona sobre esos artículos particularmente, en tanto toda la acción se basa en la clasificación de la tasa como impuesto. No se justifica en qué sentido esas normas merecen la afectación de un interés directo y personal de la actora. En ese sentido le asiste razón al Gobierno Departamental de Montevideo en cuanto el accionante no tiene ninguna afectación directa con la regulación del Tributo, en tanto no afecta en ninguna medida su patrimonio, sino el de quienes en su establecimiento se hospeden. Es clara en ese sentido la sentencia Nº 338/2014 de este Cuerpo, donde se expresó: “ (...) En este sentido la doctrina especializada entiende que existe unanimidad en considerar que los agentes de retención y percepción no son contribuyentes del tributo (Cfe. Andrés Blanco ‘Los Agentes de Retención y Percepción en el Derecho Uruguayo’, Revista Tributaria XXIX No. 166, pág. 5, en igual sentido Montero Traibel ‘Derecho Tributario Moderno’, T. II, pág. 74). El agente de retención no es un sustituto del obligado principal, sino que asume la responsabilidad por no haber retenido, no haber pagado la retención a la autoridad tributaria o como en el caso de autos haber pagado sumas inferiores a las retenidas o que se debieron retener (Cfe. Blanco, ob. cit. pág. 36). Como señala Addy Mazz: ‘La responsabilidad de los agentes de retención y percepción tiene las siguientes características: a) retiene y pagan, b) no tienen la obligación de pagar con fondos propios, c) no pueden adelantar el pago del tributo, no están obligados a pagar en tanto no se configure el hecho generador..., d) tienen un régimen infraccional especial, multa por mora del 100%, si retienen y no vierten se presume la infracción de defraudación, y por ésta misma circunstancia se configura el delito de apropiación indebida, e) el contribuyente no desaparece de la relación jurídica tributaria, sino en la medida que ha sido objeto de retención. Si el agente no retiene se le puede reclamar al contribuyente’ (Cfe. autora cit. en ‘Agentes de retención y percepción, responsables de obligaciones tributarias de terceros y sustitutos en la Ley de reforma tributaria No. 18.083, sus decretos reglamentarios y las resoluciones de la D.G.I.’, Revista Tributaria XXXV No. 204, pág. 328). La Corte en Sentencia No. 637/2008, tuvo oportunidad de analizar un caso donde también se promovió la declaración de inconstitucionalidad del Decreto No. 205/73 y relevó la ausencia de legitimación activa de la empresa promotora, por cuanto en dicho asunto la accionante si bien acompañaba recibo de pago, el mismo había sido realizado en virtud de su calidad de agente de retención del tributo establecido, resultando enteramente trasladables al subexamine los conceptos formulados en el citado fallo, donde se consignó: ‘la accionante impugna los arts. 1 y siguientes del Decreto No. 205 de 26 de octubre de 1973, modificado por el art. 1 de la Resolución No. 4159 del 10 de diciembre de 1991 de lo que se desprende la creación de un impuesto que grava la venta de carne, estableciéndose que: ‘... será de dos por ciento (2%) que se liquidará sobre el precio oficial facturado por el proveedor mayorista al comerciante detallista y se aplicará sobre el volumen de carnes bovinas, ovinas, porcinas y sus menudencias que reciban las carnicerías y puestos de venta para el abasto y/o industria en el departamento de Canelones’’. La calidad de la promotora surge del art. 3 del Decreto No. 205/73 reglamentado por la Resolución No. 4159 donde dispone: ‘Los proveedores mayoristas serán solidariamente responsables del pago de este impuesto’. Y no obstante ser cierto que acompaña al accionamiento recibo de pago obrante a fs. 2, el referido pago es realizado en virtud de su calidad de agente de retención del tributo establecido. Como se señalara en el pronunciamiento ya citado: ‘Los agentes de retención, han sido definidos por el Código Tributario, en su art. 23 como ‘... las personas designadas por la Ley o por la Administración, previa autorización legal, que por sus funciones públicas o por razón de su actividad, oficio o profesión, intervengan en actos u operaciones en los cuales pueden retener o percibir el importe del tributo correspondiente. Efectuada la retención o percepción, el agente es el único obligado ante el sujeto activo por el importe respectivo; si no lo efectúa, responderá solidariamente con el contribuyente’. El Dr. Valdés Costa, a su respecto, ha señalado que el agente en el derecho tributario latinoamericano, ya ha sido considerado como ‘persona ajena a la relación jurídica-tributaria entre el sujeto activo y el contribuyente, a quien se le impone la obligación de hacer efectivo el cobro del tributo y entregar su importe a aquél’ (Cf. ‘Código Tributario de la R.O.U., Comentado y Concordado’, Valdés Costa y otros, Quinta edición actualizada por Nelly Valdés de Blengio, pág. 299). Señala asimismo que los derechos y obligaciones de los agentes de retención, son de carácter formal y que los aspectos sustanciales del tributo les son ajenos, indicando ‘por ej.: la legitimidad de la pretensión fiscal, la procedencia de exoneraciones, la determinación de la alícuota, etc.’. Estas son circunstancias relativas al contribuyente y por lo tanto el agente carece de legitimación para entablar recursos y acciones por esos conceptos. Así lo ha entendido la jurisprudencia del T.C.A.’ (ob. cit., pág. 300). ‘Esta Corporación en Sent. No. 432/03, en ocasión de analizar la función que cumple el agente de retención, sostuvo: ‘El agente de retención es un responsable tributario, debe cumplir la obligación de pago de un tercero, y cumplir los deberes formales...’. El responsable debe cumplir la obligación de pago y las obligaciones formales, esto es, retener el tributo, liquidarlo, verterlo, efectuar las declaraciones, cumplir su deber de colaboración con la administración tributaria...’. Agregando más adelante: ‘Su obligación es retener y verter y es la única responsable por el pago del tributo o anticipo; si no retiene será solidariamente responsable junto con el contribuyente (art. 23 Código Tributario)’”. IV) Por todo lo expuesto, esta Corporación debidamente integrada y por unanimidad desestimará la acción de inconstitucionalidad deducida por incumplimiento del art. 512 del CGP y en mérito a la falta de legitimación activa de los promotores. V) La correcta conducta procesal de las partes, en esta etapa, determina que las costas son de precepto de la accionante (art. 523 del CGP) y los costos del presente grado se distribuyan en el orden causado (artículo 688 del Código Civil y artículo 56.1 del Código General del Proceso). Por los fundamentos expuestos y, en atención a lo establecido en los artículos 268 y concordantes del Código General del Proceso, la Suprema Corte de Justicia debidamente integrada y por unanimidad, FALLA : DESESTÍMASE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA. FÍJANSE LOS HONORARIOS FICTOS EN 20 BPC. NOTIFÍQUESE A DOMICILIO Y, OPORTUNAMENTE, ARCHÍVESE.