Sentencia Interlocutoria N° 76/2026

Montevideo, 26 de julio de 2026. SENTENCIA INTERLOCUTORIA Nº 76/2026 VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria en estos autos caratulados “AA S.A. Y OTRO CONTRA ESTADO - MINISTERIO DE AMBIENTE. SUSPENSIÓN DE EJECUCIÓN ” - Ficha Nº 282/2026., venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 3º Turno, en mérito a la s facultades previstas por el art. 163 del CCA manifestada en el Decreto N° 424/2026. RESULTANDO: 1) A fs. 77 y ss., con fecha 14 de abril de 2026, se presentaron las actoras AA S.A. en su calidad de fiduciaria del plan de gestión de neumáticos y cámaras fuera de uso competidor , y la BB, solicitando la declaración de nulidad y la suspensión de los efectos de la Resolución N° 242/024 de fecha 11 de noviembre de 2024, dictada por la Dirección Nacional de Calidad y Evaluación Ambiental (DINACEA) del Ministerio de Ambiente, mediante la cual se aprobó el Plan Maestro de Gestión de Neumáticos y CC, denominado “GENEU”. 2) El Decreto N° 358/2015 del Poder Ejecutivo estableció la regulación para la gestión ambientalmente adecuada de los neumáticos y cámaras fuera de uso a nivel nacional. Su estructura regulatoria es de alcance sectorial amplio: impone obligaciones a todos los importadores y fabricantes de neumáticos con destino al mercado nacional, quienes deben adherirse a un Plan Maestro de Gestión aprobado por la autoridad ambiental como condición para introducir mercaderías en las posiciones arancelarias 4011, 4012 y 4013. En ese marco, CC promovió el plan denominado GENEU, cuya aprobación por Resolución N° 242/024 de DINACEA, de fecha 11 de noviembre de 2024, es el objeto de impugnación en autos. 3) Por Decreto N° 424/2026 de fecha 21 de mayo de 2026 (fs. 118), al analizar los antecedentes administrativos agregados en autos, esta Sede advirtió de oficio que el acto impugnado podría encuadrar en la hipótesis del artículo 18 del Código del Proceso Contencioso Administrativo (CCA), en tanto el Plan Maestro cuya ap robación se cuestiona está dirigido a regular sobre una clase cuya composición es variable y previendo mecanismos de incorporación y egreso de adherentes. En consecuencia, de conformidad con el artículo 163 in fine del CCA, se confirió vista a las partes por el plazo común de diez días, suspendiéndose entre tanto el trámite de ambos expedientes. 4) Las actoras AA y BB, evacuaron la vista con fecha 28 de mayo de 2026 (fs. 120 y ss.) . Sostuvieron, en síntesis: que el artículo 120 del Decreto N° 500/991 clasifica el acto impugnado como “Resolución” (norma particular y concreta) en tanto está dirigida exclusivamente a CC como sujeto determinado e individualizado . El acto impugnado aprueba el instrumento (el plan) pero no regula directamente a sus adherentes , siendo distinto que un acto produzca efectos jurídicos directos sobre un sujeto a que simplemente repercuta en la situación de otros. Asimismo, el Estado - Ministerio de Ambiente, evacuó la vista con fecha 3 de junio de 2026 (fs. 123), sosteniendo igualmente la competencia de esta Sede y citando en sustento la Sentencia N° 106/2026 de fecha 5 de marzo de 2026 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo; concluyendo que el acto de aprobación de un plan maestro cuyo titular es un sujeto individual y determinado produce efectos particulares, ya que los efectos sobre los adherentes son de carácter reflejo e indirecto respecto del acto de aprobación. 5) Evacuadas ambas vistas, los autos fueron puestos al despacho el día 16 de ju nio del 2026 , correspondiendo en esta instancia dictar la presente Sentencia Interlocutoria de acuerdo al art. 164 inciso final del CCA. CONSIDERANDO: 1) Que la Sede desestimará la advertencia de posible incompetencia formulada de oficio mediante Decreto N° 424/2026 ) (art. 163 del CCA) , y se declarará competente para entender en los presentes autos y en el principal (Ficha N° 214/2026) 2) En efecto, planteada la advertencia de incompetencia en el marco de lo previsto por el art. 163 del CCA, corresponde, ahora, resolver si el acto impugnado, la Resolución N° 242/024 de DINACEA, que aprobó el plan GENEU de CC, produce efectos jurídicos generales y, en cuyo caso la competencia corresponde exclusivamente al Tribunal de lo Contencioso Administrativo en única instancia por mandato del artículo 18 del CCA , o, en cambio, produce efectos jurídicos particulares, y la competencia es de esta Sede en primera instancia, conforme al artículo 20 del CCA. Ambas partes han evacuado la vista conferida en sentido coincidente, aportando argumentos doctrinales y jurisprudenciales que permiten a la Sede adoptar una posición fundada sobre la cuestión, en los términos previstos por los arts. 163 y 164 del CCA. 3) Actos administrativos de efectos generales y actos administrativos de efectos particulares. El CCA establece la competencia de los órganos que conforman la Jurisdicción Contencioso Anulatoria en sus arts. 18 y 20. En el art. 18 se regula que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo entenderá en instancia única en «las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos que produzcan efectos jurídicos generales, cualquiera sea la denominación que se les atribuya» (art. 18). Mientras que, conforme con el art. 20 . « Los Juzgados Letrados de lo Contencioso Anulatorio conocerán en primera instancia de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos que produzcan efectos jurídicos particulares, cualquiera sea la denominación que se les atribuya». El criterio de distinción de los actos administrativos por sus efectos, que estos artículos 18 y 20 del CCA ponen en juego , no está definido en el texto legal. Si bien nuestro codificador utilizó esas expresiones (efectos generales y efectos particulares) como criterio distribuidor de competencias, delegó en el intérprete la tarea de dotarlas de contenido. Esa delegación tiene una finalidad práctica bastante lógica: la variedad de actos administrativos hace imposible una enumeración legislativa taxativa, y la realidad jurídica genera constantemente formas nuevas que deben ser encuadradas por quien aplica la norma. En primer lugar, l a fuente normativa de mayor utilidad es el artículo 120 del Decreto N° 500/991, que ofrece una taxonomía de los actos administrativos según la combinación de sus características de general o particular y de abstracto o concreto, sirviendo de apoyo para la tarea interpretativa que el CCA encomienda. La línea entre efectos generales y particulares puede no ser nítida cuando el acto involucra la aprobación de un instrumento de gestión sectorial. Como enseña PEZZUTTI: “Algunas veces los actos formalmente singulares (resoluciones) en los términos del art. 120 Decreto No. 500/991 producen sin embargo efectos plurisubjetivos (que pueden ser implícitos), como el caso del que adjudica una licitación a un oferente y sin decirl o expresamente está rechazando a los restantes, o subordinados, como el que determina un tributo respecto de un contribuyente y junto con él, declara la responsabilidad de otras personas, como administrados o sucesores, por ejemplo» (PEZZUTTI, M. Los actos administrativos y los efectos de su anulación jurisdiccional. FCU, 2024, p. 107). Un acto, como el de autos, presenta simultáneamente notas que apuntan en ambas direcciones: tiene un destinatario formal totalmente individualizado (el titular del plan) pero aprueba un instrumento que impacta sobre un universo variable de sujetos (los adherentes al plan) . Esta configuración no coincide exactamente con ninguno de los tipos más clásicos de actos de efectos generales, como el reglamento dictado directamente por la Administración; ni con el acto de autorización individual o resolución más típico. Es, en ese sentido, un caso que no puede resolverse por mera subsunción mecánica. Nuestra doctrina administrativa también ha desarrollado diversos criterios para determinar cuándo un acto produce efectos generales y cuándo particulares, tomando como eje e ste artículo 120 del Decreto N° 500/991 , antes referido. El criterio central gira en torno a la naturaleza del universo de destinatarios del acto. Así, CAJARVILLE PELUFFO traza la distinción entre actos que refieren a sujetos definidos sólo como categoría (efectos generales y actos que refieren a un sujeto o varios individualizados (efectos particulares: «Una norma es “general” si refiere a una categoría o clase de sujetos, o dicho de otra manera, a sujetos definidos sólo como categoría; es “individual”, “subjetiva” o “particular” si refiere a un sujeto (o varios) individualizados; es “abstracta” cuando contempla una categoría o clase de acontecimientos o hipótesis de hecho típicamente descriptos, y “concreta” cuando contempla un acontecimiento o hipótesis de hecho (o varios) determinado ubicado en el espacio y en el tiempo ». (CAJARVILLE PELUFFO, J.P, Procedimiento Administrativo. IDEA, 1997, p. 126). En similares consideraciones, VÁZQUEZ señala que: «un acto es subjetivo o particular cuando —atendiendo al sujeto o sujetos alcanzados— refiere a uno o más individuos concretos singulares; y es general cuando lo hace a todos los individuos que forman parte de una clase» (VÁZQUEZ, C. Peticiones y Recursos Administrativos en el Código de lo Contencioso Administrativo. FCU, 2025, p. 70). En síntesis, la doctrina nacional coincide en que la diferencia entre los actos de efectos generales y los de efectos particulares depende, principalmente, de quiénes son sus destinatarios . El acto es general cuando se dirige a una categoría o clase de personas, sin individualizarlas; y es particular cuando tiene como destinatarios a personas concretas e identificadas. Además, la distinción entre actos abstractos y concretos atiende a si el supuesto puede aplicarse en forma reiterada o si se agota en un único caso. La doctrina comparada aporta un criterio adicional de especial utilidad para los casos en que el universo de destinatarios es plural pero potencialmente cambiante, como el de autos . BALBÍN, en criterio que se comparte enteramente, ajusta que la distinción entre acto particular y general no radica en si hay uno o varios destinatarios, sino en la contextura abierta o cerrada del campo subjetivo del acto: «Creemos que el punto de apoyo es el sujeto destinatario del acto pero, en particular como ya señalamos en los comienzos de este capítulo, el carácter individualizado o no del sujeto en el marco del propio acto y —además— su carácter abierto o cerrado. En otros términos, el acto es particular si cumple con dos condiciones: (a) dice quiénes son las personas destinatarias y (b) el campo es cerrado. Entonces, el acto es de alcance individual siempre que el o los sujetos destinatarios estén individualizados en el propio acto y su campo esté cerrado, no pudiendo restarse o sumarse otros » ( BALBÍN, C. Curso de Derecho Administrativo, Tomo II. La Ley, 2008, p. 159). En ese sentido, BALBÍN ilustra con un ejemplo preciso: si el Estado impone obligaciones sobre los propietarios de ciertos inmuebles y lista sus nombres en un anexo, el acto sigue siendo general porque esos propietarios pueden ser sustituidos por otros. Lo que importa no es si los destinatarios están enumerados en el acto, sino si ese campo puede ser ocupado por sujetos distintos en virtud de circunstancias posteriores. El acto es particular cuando el campo es cerrado (es decir, cuando los destinatarios son esos y no pueden ser reemplazados sin un nuevo acto) y general cuando el campo es abierto Debe también tenerse presente la distinción señalada por la actora y recogida también por esta Sede en Sentencias 4/2026 y 6/2026, entre los efectos jurídicos de un acto sobre su destinatario y las repercusiones que ese acto puede tener sobre terceros. Ello por cuanto, q ue la situación de terceros se vea afectada de facto por un acto no lo convierte en acto de efectos generales ni crea derechos subjetivos o intereses legítimos directos. Lo relevante, a ese nivel, es si esos terceros son titulares de los efectos jurídicos directos del acto o si simplemente experimentan consecuencias derivadas. Por ejemplo: la nulidad de una habilitación comercial concedida a una empresa puede , obviamente. repercutir en sus clientes y competidores, pero ese acto no tiene po r ello efectos jurídicos generales. 4) El poder-deber del art. 163 del CCA. Antes de aplicar esos criterios al caso concreto, corresponde dar cuenta del razonamiento que motivó la advertencia (en palabras del propio art. 163 del CCA) formulada en el Decreto N° 424/2026, tanto para explicitar su fundamento sustantivo como para justificar la oportunidad del planteo. Desde el punto de vista sustantivo, la advertencia tuvo sustento en una lectura del acto impugnado que identificaba elementos genuinamente ambiguos. El artículo 18 del CCA asigna la competencia exclusiva del TCA con prescindencia de la denominación del act o, lo que obliga a mirar más allá de la forma. La Resolución N° 242/024 aprueba un plan que, por su propia naturaleza, opera sobre una clase variable de sujetos cuya integración varía continuamente mediante altas y bajas. El marco regulatorio del Decreto N° 358/2015 impone a todos los operadores del sector la obligación de adherirse a algún plan aprobado, dotando al acto de aprobación de una función regulatoria sectorial que trasciende la relación bilateral entre DINACEA y CC. Adicionalmente, la propia legitimación invocada por las Actoras, ajenas a CC, para cuestionar el acto podría sugerir que sus efectos se proyectaban más allá del destinatario formal. Todos esos elementos configuraban una duda razonable y fundada que el artículo 163 del CCA habilita y exige resolver antes de continuar. Desde el punto de vista procesal, la oportunidad del planteo responde a la lógica del sistema. El artículo 163 del CCA habilita al órgano jurisdiccional a relevar de oficio posibles advertencias y darle vista a las partes antes de continuar. Esta previsión , en sede de competencia, es la expresión de su orden público y su necesidad de no quedar diferida hasta la sentencia definitiva o a la instancia de apelación. Si la Sede tramitara el proceso completo sin dicho análisis, todo lo actuado podría ser declarado nulo; o peor aún, haciéndolo en la sentencia definitiva y descartando todo el proceso. Ante esa realidad, plantear la cuestión ahora, cuando cuesta sólo el tiempo de la vista, es el mecanismo de economía procesal que el legislador previó. 5) La Resolución N° 242/024 produce efectos jurídicos particulares. Aplicados los criterios precedentemente expuestos a los elementos específicos de la Resolución N° 242/024, la Sede concluye que el acto impugnado produce efectos jurídicos particulares en los términos del artículo 20 del CCA. La conclusión coincide con lo postulado por ambas partes, aunque la vía argumentativa requiere algunas precisiones que a continuación se desarrollan. En primer lugar, el destinatario formal del acto es CC: un sujeto perfectamente individualizado, determinado con anterioridad al acto y en cuya persona se agotan los efectos jurídicos directos e inmediatos de la aprobación. Aplicando el criterio de campo abierto o cerrado de B ALBÍN, la posición de CC como titular del plan GENEU es un campo cerrado: CC no puede ser reemplazada como titular d el plan por otro sujeto sin un nuevo acto administrativo de aprobación. A diferencia del propietario de un inmueble, cuya posición puede ser ocupada por el nuevo adquirente sin acto administrativo, CC ocupa un campo que el propio acto de aprobación delimita y cierra en torno a ella. En segundo lugar, la variabilidad de los adherentes al plan no transforma la naturaleza del acto aprobatorio. Los adherentes no son titulares del acto de aprobación : se vinculan al plan como instrumento regulatorio mediante relaciones de adhesión propias y separadas. La distinción entre efectos jurídicos directos sobre el destinatario y repercusiones sobre terceros es aquí plenamente aplicable. La anulación de la Resolución N° 242/024 afectaría directamente el derecho de CC a operar el plan; los adherentes verían modificada su situación de hecho, pero, como lo confirma la experiencia del mercado, donde ante la suspensión del plan los adherentes migraron sin dificultad al plan Reciclo NFU, esa modificación no constituye efecto jurídico directo del acto de aprobación sobre ellos. Cabe agregar que incluso si se entendiera que el acto de aprobación tiene cierta vocación de permanencia (en tanto el plan que aprueba opera de manera continua ) ello no alteraría la conclusión. La categoría del “Reglamento Singular" del artículo 120 del Decreto N° 500/991 (norma particular y abstracta ) refiere precisamente a actos con destinatario particular y supuesto normativo no agotado en una única aplicación. Esa categoría también encuadra en los actos de efectos particulares del artículo 20 del CCA, p ues lo que la norma atiende es la individualización del destinatario Vale aclarar que las actoras apoyaron parte de su argumentación en que el acto impugnado, por ser denominado “Resolución”, es ya por esa denominación un acto de efectos particulares. Sin embargo, tanto el artículo 18 como el artículo 20 del CCA se separan de las categorías del art. 120 del Decreto N° 500/991 y establecen que la competencia se determina cualquiera sea la denominación que se les atribuya: impide tanto que un acto de contenido general se sustraiga al TCA vistiéndose de resolución particular, como que un acto de contenido particular sea enviado al TCA simplemente por denominarse reglamento. La denominación es un dato que puede orientar el análisis, pero no lo decide. La conclusión de que el acto tiene efectos particulares debe fundarse en la sustancia del acto y en sus efectos, no en su rótulo formal. En un plano subsidiario, cuando la cuestión de competencia presenta la complejidad que el presente caso exhibe y los criterios disponibles no arrojan una respuesta inequívoca a primera vista, también una interpretación que favorece la competencia del Juzgado de primera instancia, preserva la doble instancia que el CCA instauró como regla general del sistema, sin perjuicio de las excepciones expresamente previstas por el propio legislador. De todo lo que antecede se concluye que la Resolución N° 242/024 de DINACEA, que aprobó el Plan Maestro GENEU de CC, produce efectos jurídicos particulares en el sentido del artículo 20 del CCA. Ello en la medida que: su destinatario es un sujeto individual y determinado ; el campo subjetivo del acto es cerrado respecto de ese titular; el acto agota sus efectos jurídicos directos en la habilitación conferida a CC; y los efectos sobre los adherentes son consecuencias indirectas y derivadas del instrumento aprobado, no efectos directos en la esfera jurídica de los adherentes derivados del acto de aprobación impugnado. Desestimada la advertencia, corresponde levantar la suspensión de ambos expedientes y ordenar la continuación del proceso. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1) Desestímase la advertencia de incompetencia formulada por esta Sede mediante Decreto N° 424/2026 (art. 163 del CCA), y, en su mérito, declárase competente esta Sede para entender en los presentes autos caratulados: “AA S.A. y OTRO contra ESTADO - MINISTERIO DE AMBIENTE. SUSPENSIÓN DE EJECUCIÓN” (Ficha N° 282/2026) y en el principal : “ AA y OTRO contra ESTADO - MINISTERIO DE AMBIENTE. ACCIÓN DE NULIDAD” (Ficha N° 214/2026). 2) Levántase la suspensión del trámite dispuesta en amb os expedientes. 3) Consentida o ejecutoriada, vuelvan ambos expedientes para proveer la continuación de los procedimientos. Dr. Nicolás Pallas – Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 3° Turno