Sentencia Definitiva N° 65/2026

Montevideo, 20 de julio de 2026 SENTENCIA DEFINITIV A Nº 65/2026 VISTOS: Para Sentencia Definitiva en autos caratulados “ AA CONTRA BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. ACCIÓN DE NULIDAD ” (Ficha: 86/2026), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 3º Turno, Dr. Nicolás Mariano Pallas Aguilar. RESULTANDO: 1) Que, con fecha 24 de febrero de 2026, se presenta AA, asistida por el Dr. BB, a solicitar la nulidad de la Resolución (sin numerar) dictada por el Banco de Previsión Social (BPS), por la cual se le otorgó el beneficio jubilatorio, estableciendo su monto (fs. 5 y ss.). Según surge de los documentos aportados a fs. 2 y ss., la Administración dispuso el otorgamiento de la jubilación común, efectuando la liquidación de haberes , de lo que tomó conocimiento mediante comunicación por correo electrónico con el Recibo “Emisión 2025/05” del 30 de mayo de 2025 (fs. 4). 2) En su demanda, la parte actora argumentó la nulidad del acto administrativo, agraviándose en el criterio liquidatorio adoptado por el BPS. En tal sentido, manif estó que realizó la opción de acogerse al “régimen provisional de transición ”, de acuerdo con los arts. 1 y 14 de la Ley Nº 19.590 (fs. 5). Señaló que el procedimiento de cálculo realizado por el BPS es erróneo, debiendo calcular, en primer lugar, el sueldo básico jubilatorio, luego corresponde la aplicación del 0,9 al sueldo básico, y recién si sobrepasa el tope legal, se le disminuye dicha asignación hasta dicho tope (fs. 5 y 5 vto.); lo que hubiese implicado un monto jubilatorio más alto de aproximadamente $11.000 mensuales (fs. 5 vto.). De forma que, a su juicio, la interpretación efectuada por la Administración es contraria al art. 16 de la Ley N° 19.590, ya que aplica un criterio diferente que implica que ninguna jubilación otorgada bajo este régimen alcance el máximo, imponiendo administrativamente un límite en perjuicio del administrado y desnaturalizando el propio concepto de “tope” (fs. 5 vto.). 3) Conferido traslado por Decreto Nº 44/2026, se presentó el BPS, debidamente representado por el Dr. CC, con fecha 6 de abril de 2026 a contestar la demanda (fs. 11 y ss.), defendiendo el acto impugnado. Al respecto, sostuvo que la Administración actuó conforme a la legalidad (fs. 13 vto.). En este sentido, sost uvo que la norma instituyó un gravamen a quienes decidieran volver al régimen de transición que se aplica sobre el sueldo básico jubilatorio, lo que incluye la aplicación de topes individuales (fs. 14 y 14 vto.). De este modo, la “asignación de jubilación” supone contemplar los topes individuales o de acumulación correspondientes al caso; ya que la ley no distinguió (fs. 15). Finalmente describió los antecedentes de la norma (fs. 15 y 15 vto.) y el procedimiento de liquidación efectuado (fs. 16 a 18), argumentando su compatibilidad con la normativa vigente, ya que todas las jubilaciones de los cincuentones están sujetas a la misma liquidación (fs. 18 vto.). 4) Con fecha 7 de abril de 2026, por Decreto Nº 155/2026 se abrió el expediente a la etapa probatoria. En su mérito, se presentó la demandada (fs. 25 y ss.) a ofrecer la prueba documental que acompañó la contestación de la demanda (Antecedentes Administrativos); mientras que la actora no ofreció prueba (fs. 26). Con fecha 27 de abril de 2026, por Decreto Nº 260/2026, dado que el ofrecimiento no suponía, en puridad, medios de prueba y que ninguna de las partes señaló discrepancia alguna sobre los documentos que acompañaron los actos de proposición, se determinó la admisión de los medios probatorios oportunamente ofrecidos (art. 166 del CCA). Finalmente, alegó la parte demandada a fs. 32 y ss., mientras que no alegó la parte actora. 5) Concluida la causa, los autos fueron puestos al despacho el día 16 de junio de 2026, a los efectos del dictado de la presente Sentencia Definitiva, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 172 del CCA. CONSIDERANDO: 1) La Sede acogerá la demanda de nulidad planteada por la parte actora y, en consecuencia, anulará el acto administrativo impugnado, por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de la acción. La pretensión anulatoria se dirige contra Resolución (sin numerar) dictada por el BPS por la cual la Administración dispuso el otorgamiento de la jubilación común, y efectuando la liquidación de haberes , advirtiendo el criterio liquidatorio mediante el correo electrónico enviado por la Gerencia de Prestaciones Económicas del BPS el 30 de mayo de 2025 (fs. 4). Este acto último (la Resolución de otorgamiento y la liquidación correspondiente) no era conocido por la parte, y, por tanto , el acto contra el que efectivamente recurrió era aquel del que se exteriorizaba una voluntad clara del BPS: otorgar la jubilación y establecer el monto a cobrar. Así, si se otorgó la prestación, es porque ya se había resuelto (aunque lo haya sido en forma provisoria) otorgar la pasividad al sujeto que la cobraría y el criterio de cálculo del monto. Este acto es el conocido para el recurrente, y es exteriorizado por el documento recurrido. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo tiene jurisprudencia consolidada al respecto, la que se comparte, expresando que: «La emisión de los recibos que contienen los montos a abonar en concepto de haber jubilatorio es una operación material del Banco de Previsión Social que implícitamente contiene un acto de determinación de haberes y revela una decisión administrativa formada del Ente sobre el monto a abonar en tal concepto. Es evidente que hubo una previa decisión administrativa (la de determinar los haberes conforme surge discriminado en el recibo) y que dicha voluntad se exteriorizó con la entrega de los recibos » (Sentencia N° 227/2024). En el caso, la Gerencia indica los servicios reconocidos, el otorgamiento de la jubilación, la fecha de inicio de pago (01/05/2025, y con haber pendiente del 01/04 ), y el monto, del que se extrae el criterio liquidatorio, por lo que, de conformidad con lo dispuesto por el art. 152 del CCA, la demanda deberá entenderse dirigida en contra el acto administrativo relevado por el propio BPS , en tanto acto creador de la situación jurídica lesiva identificada en la demanda y exteriorizada para la parte actora por el recibo. Desde el punto de vista formal, se han cumplido con los requisitos de admisibilidad respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 42, 43, 55, 56, 151 y 153 del CCA). En efecto: (a) El acto administrativo contra el cual se accion a es definitivo, esto es, que a su respecto se ha agotado la vía administrativa mediante la interposición de todos los recursos que correspondan y que exista denegatoria expresa de los mismos o se haya configurado denegatoria ficta. Asimismo, debido a lo que surge del art. 48 del CCA, cabe ahora agregar aquellos supuestos en los cuales se ha producido la ratificación de la denegatoria ficta de los recursos, por haber la Administración incumplido pronunciarse y notificar tal pronunciam iento, dentro de los 30 días de presentado el urgimiento; y, también, aquellos casos en que, urgida la resolución del asunto, la Administración lo responda en plazo. En el caso, surge de los dichos de ambas partes , de los Antecedentes Administrativos, y del expediente , que se presentaron los recursos de revocación y jerárquico con fecha 11 de junio de 2025 (fs. 2 a 3), no resolviéndose los recursos, por lo que operó la denegatoria ficta el 28 de diciembre de 2025. Vale señalar que, de las comunicaciones recibidas por la parte actora, no surge con precisión cuál fue el órgano que dictó el acto impugnado. En tales condiciones, y en aplicación del principio de informalismo en favor del administrado (art. 4, lit. f del CCA, y, analógicamente, art. 43 in fine) , corresponde tener por correctamente interpuestos ambos recursos. En cualquier caso, aun si se entendiera que únicamente resultaba procedente la interposición de l recurso de revocación , ello no alteraría la conclusión acerca del agotamiento de la vía administrativa, por cuanto el recurso idóneo fue efectivamente deducido y respecto de él también habría operado la denegatoria ficta el 8 de noviembre de 2025 , presentándose la demanda en plazo. b) Que se haya presentado la demanda anulatoria en plazo, esto es, dentro de los 90 días posteriores al agotamiento de la vía administrativa y que no hubieren pasado 2 años desde la interposición de los recursos, en la forma indicada por los arts. 55 a 57 del CCA. En el caso, la demanda de nulidad fue presentada con fecha 24 de febrero de 2026, en forma temporánea (fs. 5 y ss.). (c) Y que quien acciona sea titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legitimo en la anulación de tal acto. En ese sentido, el objeto de esta litis es la declaración de nulidad de un acto administrativo que otorga una jubilación y realiza un criterio liquidatorio sobre dicha jubilación de la parte actora, por lo que se cumple también con este requisito. 3) Objeto del proceso. Tal como puede apreciarse de los actos de proposición de las partes, la cuestión de debate se centra en determinar si corresponde disponer o no la nulidad de la resolución por la cual el BPS otorgó la jubilación común a la actora, y estableció el criterio de liquidación de sus haberes. 4) Valoración de la prueba. Los hechos que se debaten en el presente. No constituye hecho controvertido que la actora ejerció la opción de desafiliarse del régimen de ahorro individual obligatorio y quedar comprendida en el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley N° 16.713, al amparo del art. 1º de la Ley N° 19.590; ni que, en consecuencia, corresponde aplicar a su asignación inicial de jubilación el coeficiente de ajuste de 0,9 previsto en el art. 16 de dicha ley, así como el tope jubilatorio del art. 76 de la Ley N° 16.713, si correspondiere. La cuestión que se debate en el presente, como se aprecia, es de puro Derecho, ya que consiste en determinar si la Administración aplicó la normativa aplicable al caso de la parte actora conforme a la normativa vigente. 5) Fundamentos de Derecho con relación a los argumentos planteados por las partes En la especie, como se indicó, la cuestión a resolver se circunscribe a determinar si el procedimiento de liquidación de la pasividad aplicado por el organismo previsional se ajustó a derecho, en particular en lo que refiere al orden en que deben aplicarse el coeficiente de ajuste previsto en el art. 16 de la Ley Nº 19.590 y el tope jubilatorio establecido en la Ley Nº 16.713. Se trata, en definitiva, de dilucidar el alcance de la norma para quienes optaron por desafiliarse del régimen de ahorro individual obligatorio y quedar comprendidos en el régimen de transición. En ese contexto, compartiendo la posición de los homólogos de 1º y 2° Turno y del Tribunal de lo Contencioso administrativo, el acto impugnado no se ajusta a derecho, en tanto la Administración aplicó un procedimiento de liquidación que se aparta de la secuencia establecida por la normativa vigente, alterando indebidamente la cuantía de la prestación. En particular, al aplicar el tope jubilatorio con anterioridad al coeficiente de ajuste previsto en el art. 16 de la Ley Nº 19.590, el organismo demandado introdujo una reducción no contemplada legalmente, configurándose, así, un vicio que determina su nulidad. A tales efectos, corresponde partir del análisis del marco normativo aplicable. Señala el art. 1 de la Ley Nº 19.590: « (Desafiliación del régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio). - Las personas que contaban con cincuenta o más años de edad al 1° de abril de 2016 y que, a la fecha de vigencia de la presente ley, hubieren quedado obligatoriamente comprendidas en el régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio (literales B) y C) del artículo 7° de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995) podrán, en las condiciones que se establecen a continuación, desafiliarse de dicho régimen con carácter retroactivo a la fecha de su incorporación al mismo y quedar comprendidas en el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, siempre que no se encontraren en goce de algu na jubilación servida por el régimen de ahorro individual obligatorio a la fecha de vigencia de la presente ley, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 17 y concordantes.» A continuación, el art. 16 de la misma Ley expresa que: «(Asignación inicial de jubilación). Quienes en virtud del artículo 1° de la presente ley opten por desafiliarse y quedar comprendidos por el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, recibirán una asignación inicial de jubilación que será la resultante de aplicar dicho régimen, multiplicada por el coeficiente de ajuste 0,9». Mientras que el art. 17 estableció: «(Renuncia a la jubilación servida por el régimen mixto). - Quienes, por aplicación del inciso primero del artículo 2° y de los literales B) y C) del artículo 7° de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995 hubieren sido obligatoriamente incorporados al régimen de ahorro individual obligatorio, y estuvieren percibiendo una prestación servida por éste, podrán renunciar a la misma, y pasar a percibir una jubilación servida por el régimen de transición previsto en el Titul o VI de la Ley No. 16.713. Dicha renuncia y cambio de régimen serán irrevocables, y se formalizarán ante el Banco de Previsión Social». Por su parte, de la interpretación sistemática de los artículos 72 y 29 de la Ley Nº 16.713, surge que la asignación de jubilación es el resultado de aplicar sobre el sueldo básico jubilatorio los porcentajes que se determinan de acuerdo al tipo de jubilación que se trate, los años de servicio y la edad del beneficiario. Mediante este marco normativo, corresponde precisar que la Ley Nº 19.590 se dirige a un universo específico de afiliados; aquellos que, habiendo sido incorporados obligatoriamente al régimen de ahorro individual, contaban con determinada edad al momento de su entrada en vigencia y optaron por desafiliarse para quedar comprendidos en el régimen de transición: “los cincuentones”. Para estos sujetos, el legislador diseñó un mecanismo particular de determinación del haber jubilatorio, que toma como base las reglas del régimen de transición (esto es, las previstas en la Ley Nº 16.713), pero introduce una modulación expresa a través del coeficiente de ajuste previsto en su art. 16. Dicho diseño responde a una lógica clara: permitir el reingreso a un régimen más beneficioso en términos estructurales, pero contemplando, a la vez, un factor de corrección que atienda al equilibrio del sistema. En consecuencia, el procedimiento de cálculo no puede ser alterado en su secuencia, ya que cada uno de sus componentes cumple una función específica dentro del esquema legal. A efectos de determinar el modo en que dichas disposiciones deben articularse en la práctica, resulta relevante acudir a la interpretación que de este régimen ha efectuado el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, cuya jurisprudencia ha sido conteste y reiterada en cuanto al orden en que corresponde aplicar los distintos elementos del cálculo jubilatorio: «Con base en ello, de acuerdo con una interpretación estricta y armónica del referido plexo normativo, el procedimiento correcto de liquidación de una pasividad como la de la accionante es el siguiente: 1º) determinar el sueldo básico jubilatorio del beneficiario; 2º) fijarle la asignación inicial de jubilación correspondiente de acuerdo con lo establecido en los arts. 29 y 72 de la Ley No. 16.713; 3º) a esa asignación fijada, multiplicarla por el coeficiente de ajuste previsto en el art. 16 de la Ley No. 19.590; 4º) recién en último lugar; y aplicarle a la suma resultante el tope jubilatorio previsto en el art. 76 de la Ley No. 16.713, si correspondiese» (Sent. 35/2026; del mismo modo las Nº 485/2021, 164/2022, 239/2022, 393/2022, 436/2022, 446/2022, 464/2023, 559/2023, 602/2023, 159/2024, 195/2024, entre otras). Sin embargo, de los antecedentes administrativos agregados y, espcialmente, del propio informe de la Sección Reformas y Regímenes Especiales del organismo, de fecha 3 de octubre de 2025, surge que no fue éste el procedimiento liquidatorio realizado por el BPS , sino que la Administración aplicó ilegítimamente el tope jubilatorio sobre la asignación jubilatoria determinada conforme a la Ley Nº 16.713 y, después, el coeficiente de 0,9 sobre el tope. Naturalmente, el resultado de esta inversión tuvo como consecuencia que la parte actora percibiera un monto jubilatorio inicial inferior al que le correspondía de haberse procedido conforme indica la norma. En efecto, la solución que se propugna no solo se impone por una interpretación literal de las disposiciones legales aplicables, sino también por una interpretación sistemática y teleológica del régimen instaurado por la Ley Nº 19.590. Como se dijo, la nor ma tuvo por finalidad permitir a determinados afiliados revertir su incorporación obligatoria al régimen mixto, procurando colocarlos en una situación jurídicamente equiparable a la que habrían tenido de haber permanecido en el régimen de transición. Tal finalidad se vería desvirtuada si se admitiera una forma de cálculo que, en los hechos, reduce la asignación jubilatoria en mayor medida que la prevista expresamente por el legislador. En ese sentido, el coeficiente de ajuste del 0,9 previsto en el art. 16 de la Ley Nº 19.590 constituye una reducción expresa y específica dispuesta por el legislador sobre la asignación inicial de jubilación. Admitir que, además de dicha reducción, se apli que el tope jubilatorio en forma previa, y no sobre el resultado final, implica introducir una reducción adicional que carece de sustento normativo, alterando así la ecuación legalmente prevista para la determinación del haber jubilatorio. Siguiendo nuevamente al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en su Sent. 35/2026, no cabe duda que « la aplicación de topes jubilatorios siempre es el último paso en la liquidación de la prestación de pasividad a servirse, pues debe tenerse presente que, en los casos como el de marras, la asignación inicial de jubilación de las personas comprendidas en la Ley N.º 19.590 es la asignación prevista en el régimen de transición de la Ley N.º 16.713 multiplicada por el coeficiente de 0,9. Sobre la totalidad de dicha asignación es que deben aplicarse los correspondientes topes jubilatorios, si procediesen (Conf. Sentencias 217/2018, 464/2023,159/2024, 195/2024 entre otras)». En consecuencia, la solución adoptada por el organismo previsional importa una vulneración del principio de legalidad en materia de prestaciones de seguridad social, en tanto la Administración se aparta del procedimiento de cálculo expresamente establecido por la normativa vigente. Vale agregar que en este ámbito rige con particular intensidad el principio de legalidad, que impone a la Administración el deber de ajustar su actuación estrictamente a las formas y procedimientos previstos en la ley, sin que le sea dado introducir criter ios de liquidación que, aun bajo apariencia técnica, impliquen una modificación sustancial del derecho del beneficiario. Por todo lo expresado, habrá de anularse el acto impugnado 6) Orientación de cumplimiento El inciso final del art. 177 del CCA establece que, en la sentencia, la Sede habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas “lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento”. En este caso, se han analizado tanto los vicios enunciados por la parte actora, como las defensas esgrimidas por la parte demandada, indicándose de forma clara cuáles, en este caso, son las irregularidades que aquejan al acto encausado y como debió, la Administración acoger la petición jubilatoria con la liquidación correspondiente. Por esta razón, y en honor a la brevedad, la Sede se remite a los desarrollos precedentes, en los cuales constan los fundamentos de la decisión. A su vez, el inciso segundo del art. 190 del CCA, dispone: que «Cuando la irregularidad refiera a las formalidades exigidas a los actos o trámites del procedimiento administrativo previo, el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo…». No estamos ante un caso en el cual la ilegitimidad parcial de los actos haya fincado únicamente en una irregularidad o vicio formal, hipótesis en las cuales, bajo el CCA, podría admitirse la recomposición del procedimiento que llevó a su dictado. Además, la Administración tuvo los elementos temporales y materiales para dictar un acto administrativo enteramente legítimo, lo que, en una primera instancia no hizo. Ello no obsta para que, como sucede en este caso, la anulación implique un comportamiento activo de la Administración a efectos de satisfacer la pretensión de la actora (reconocer la forma liquidatoria peticionada); y es a ello a lo que tiende el presente fallo. Ahora bien, si bien la presente sentencia únicamente puede anular o confirmar total o parcialmente el acto, una vez anulado, para cumplirla, la Administración no puede dictar acto alguno que se le oponga ni realizar operación material contraria a ella (art. 191 del CCA). 7) Que la actuación procesal de las partes en defensa de sus derechos ha sido correcta, no mediando merito para condena en la instancia. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1) Ampárase la demanda instaurada y en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. 2) A los únicos efectos fiscales, fíjanse los honorarios del letrado interviniente en $ 40.000 (pesos uruguayos, cuarenta mil) 3) Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Nicolás Pallas – Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 3° Turno