Sentencia Interlocutoria N° 54/2026

Montevideo, 16 de julio de 2026 SENTENCIA INTERLOCUTORIA Nº 54/2026 VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria en autos caratulados “ AA CONTRA ESTADO - MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. SUSPENSIÓN DE EJECUCIÓN” (Ficha: 363/2026) venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 3º Turno, Dr. Nicolás Mariano Pallas Aguilar, a los efectos de resolver sobre la calificación de las medidas solicitadas, conforme lo previsto en l os arts. 126, 127 y 129 de la Ley Nº 20.333 (CCA). RESULTANDO: 1) Que, con fecha 7 de mayo de 2026, se presenta AA, asistido por los Dres. BB y CC , a solicitar la nulidad de la Resolución N° 0091/2025 dictada por la Dirección Nacional de Loterías y Quinielas con fecha 21 de mayo de 2025, por la cual la Administración lo suspendió por 90 días en su calidad de cotitular de la Agencia de Quinielas N° X de la Banca de Cubierta de Quinielas de Rivera. 2) En su demanda (fs. 14 y ss.), la actora argumenta la nulidad del acto administrativo, por haberse dictado en contravención de la legalidad. Al mismo tiempo, (fs . 20 y 20 vto .) solicita medida cautelar de no innovar y prohibición de suspensión de la ejecución del acto. 3) En lo que es relevante para esta etapa , el actor señala que era cotitular Agencia de Quinielas N° 2 de la Banca de Cubierta de Quinielas de Rivera con las Sras. DD y EE (fs. 15). Expresa que el 9 de mayo de 2024, la Sra. DD habría solicitado dejar su cuota parte en favor de sus sobrinas. Señala que, tanto él como la otra cotitular se opusieron y, especialmente, denunciaron la situación de incapacidad de la Sra. DD. En consecuencia, impugnaron dicha petición por falta de voluntad de su socia (fs. 15 vto. a 17). Sin embargo, la Dirección Nacional de Loterías y Quinielas desestimó la oposición, admitió la sustitución, y dictó las resoluciones pertinentes para las modificaciones de los titulares ante los organismos públicos correspondientes (fs. 17). Ante la demora en la presentación de las altas registrales alegadas por la Administración, se dictó el acto impugnado. Solicita el actor ante la « persecución perjudicial a los intereses y derechos del compareciente» y ante la « negativa de la DNLQ de amparar cualquier petición», que se « disponga como medida cautelar y hasta tanto se diligencia el presente proceso, la prohibición de innovar respecto de la calidad y situación del compareciente como Agente y cotitular de la Agencia N° X de la Banca Colectiva de Cubierta de la ciudad de Rivera » Y que, «asimismo se establezca la suspensión de los efectos de la impugnada en todos sus términos durante el mismo periodo». (fs. 20 vto.). 4) Realizado el control liminar de la demanda y cumplidas las observaciones relevadas, por Decreto Nº 410/2026 del 20 de mayo de 2026, se tuvo por presentada la demanda e iniciada la acción de nulidad, a la vez que se dispuso: «En cuanto a la solicitud de medida cautelar de no innovar y de medida provisional de suspensión de los efectos del acto promovida por la parte actora a fs. 19 y 19 vto., pasen estos autos para resolución respecto de su admisibilidad a fin de determinar el trámite procesal que corresponda». Ello, en la medida en que, tratándose de una alegada pretensión doble, esto es, de medida cautelar y de suspensión de los efectos del acto, corresponde que la Sede la califique, defina su alcance y su sustanciación 5) Por tal motivo, habiéndose formado la pieza por parte de la actora el 1 de junio de 2026, por Decreto 509/2026 de fecha 2 de junio de 2026, se dispuso poner los autos a resolución. Los autos fueron puestos al despacho el día 8 de junio de 2026, a los efectos del dictado de la presente Sentencia Interlocutoria, de acuerdo con lo dispuesto por los arts. 126, 127 y 129 del CCA. CONSIDERANDO: 1) Tal como se adelantó en el Decreto Nº 410/2026, corresponde en esta instancia calificar las medidas solicitadas por la parte actora a fs. 20 y 20 vto., definir su alcance y determinar la sustanciación que corresponde, así como controlar, en forma liminar, el cumplimiento de los requisitos que la ley impone a su petición (arts. 126, 127 y 129 del CCA). No corresponde, en cambio, ingresar en esta etapa al mérito o fundabilidad de las medidas pretendidas, esto es, a si las mismas habrán o no de ser acogidas; extremo que será objeto de decisión una vez cumplido el trámite que aquí se dispone. 2) La doble solicitud contenida en el escrito inicial. La parte actora acumuló, en su propio petitorio (fs. 20 vto.), dos solicitudes claramente diferenciadas: (i) por un lado, que se disponga « como medida cautelar y hasta tanto se diligencie el presente proceso, la prohibición de innovar respecto de la calidad y situación del compareciente como Agente y cotitular de la Agencia N° 2 de la Banca Colectiva de Cubierta de la ciudad de Rivera, notifi cándose a la contraria en tales términos »; y (ii) por otro, que «asimismo se establezca la suspensión de los efectos de la impugnada en todos sus términos durante el mismo período». Se trata, así, de dos pretensiones de distinta naturaleza, reguladas por el CCA con presupuestos y trámites diversos , lo que impone su calificación y tratamiento separados. La finalidad del proceso cautelar consiste en asegurar la eficacia práctica de la sentencia definitiva sobre el fondo del asunto. Dado el necesario transcurso del tiempo en la tramitación de un proceso principal, existe el riesgo de que, durante ese lapso, como refiere ALMEIDA, se « presenten variaciones en las circunstancias iniciales que comprometan la realización de la eventual ejecución de una sentencia de condena, o que el tiempo contribuya, por sí solo, a la perpetración continuada de un daño – grave o de difícil reparación – que, en los hechos, ya se había gestado ». (ALMEIDA IDIARTE, Rodrigo, Estudios generales sobre las medidas cautelares y provisionales, FCU, 2025, p. 27). Previo al CCA, el régimen cautelar de derecho positivo en materia contencioso anulatoria consistía, únicamente, en la posibilidad de suspender jurisdiccionalmente los efectos del acto administrativo impugnado, mientras se dilucidaba la acción de nulidad. Ante la insuficiencia de dicho modelo para asegurar plenamente la tutela jurisdiccional efectiva, doctrina y jurisprudencia comenzaron a reivindicar el poder cautelar implícito de la jurisdicción, a fin de permitir «más allá de la existencia o no de previsiones legislativas en materia cautelar (…) todo otro tipo de medidas cautelares y provisionales que sean necesarias para resguardar los derechos de las personas que son parte en un proceso administrativo de anulación». (FERRÉS, Rodrigo, “Proyección del principio de la tutela judicial efectiva sobre las medidas cautelares y provisionales en el proceso de anulación de actos administrativos”. La Ley online. UY/DOC/405/2021). Esa reivindicación llegó al hoy régimen legal vigente del CCA, el que establece amplias facultades cautelares: las medidas cautelares en general se regulan en los arts. 125 a 130 , y la específica medida de suspensión de los efectos del acto impugnado en los arts. 131 y siguientes, permitiéndole a la parte, en palabras de KLETT, solicitar « el dictado de medidas cautelares de todo tipo, es decir, la potestad de instrumentar las medidas necesarias y adecuadas para garantizar la ejecución de la sentencia o la p rotección inmediata de algunos derechos» (KLETT, Selva, “Las medidas cautelares innominadas en el Código General del Proceso de la República Oriental del Uruguay. ”, Libro del XXXIV Congreso Colombiano de Derecho Procesal, Bogotá, 2013, citada en Sent. 362/2021 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo). 3) Las medidas preliminares solicitadas . Ahora bien, aunque emparentadas por su común función asegurativa de la eficacia del proceso principal, el CCA regula ambas medidas con autonomía, y con distintos requisitos que el peticionante debe satisfacer y, fundamentalmente, con distinta sustanciación para cada solicitud. La necesidad de distinguir con precisión las diversas figuras ha sido destacada por la doctrina procesal. En esa línea, V ALENTIN enseña que «las medidas cautelares son aquellas que se disponen a través de una resolución del tribunal, en forma preliminar o durante el transcurso de un proceso principal de cualquier tipo. Además, a través de distintas técnicas persiguen una finalidad específica, q ue es la de evitar la frustración de la efectiva ejecución forzada de otras resoluciones procesales. En especial, la efectiva ejecución de la sentencia definitiva de condena… » (V ALENTIN, Gabriel, “No todo es cautelar: hacia una tipificación de figuras distintas en perspectiva comparada”. Revista IUS ET VERITAS Nº 68. Perú, 2024, p. 159); advirtiendo, con ello, que no toda medida asegurativa participa de idéntica naturaleza ni queda sometida a idéntico régimen. Así, se encuentran: (a) Las medidas cautelares en general (arts. 125 a 130 del CCA) exigen el análisis de los tres requisitos tradicionales, recogidos expresamente por el art. 126 del CCA: la acreditación sumaria de la existencia de un derecho al que proteger con la medida ( fumus bonis iuris), el peligro de su frustración (periculum in mora) y la prestación de contracautela suficiente; a los que se agrega el presupuesto propio del contencioso anulatorio relativo a la impugnación del acto (art. 126 lit. d del CCA). 7 Su petición, además, debe contener la precisa determinación de la medida solicitada y de su alcance (art. 129 lit. a del CCA), y su sustanciación se realiza, de forma unilateral (art. 129 del CCA); reserva que no constituye un fin en sí mismo, sino que se justifica, únicamente, en la necesidad de evitar que el conocimiento previo de la contraparte frustre la finalidad o eficacia de la medida a dictarse. (b) La suspensión de los efectos del acto impugnado (arts. 131 y ss. del CCA), en cambio, es una medida provisional específica del contencioso anulatorio, con presupuestos legales propios , vinculados, en lo medular, a la entidad de los daños que la ejecución del acto irrogue a la parte actora y a su ponderación con los que la suspensión pudiere ocasionar, y con una sustanciación necesariamente bilateral, mediante el traslado a la parte demandada, autora del acto cuya suspensión se pretende. Por lo que viene de expresarse, la solicitud de « prohibición de innovar respecto de la calidad y situación del compareciente como Agente y cotitular» constituye una medida cautelar genérica, de carácter conservativo (arts. 125 a 130 del CCA), tendiente al mantenimiento del estado de cosas existente mientras se sustancia el proceso principal. Mientras que la solicitud de que «se establezca la suspensión de los efectos de la impugnada en todos sus términos», por su parte, constituye la medida provisional específica de suspensión de los efectos del acto impugnado (arts. 131 y ss. del CCA). Su formulación conjunta genera, no obstante, zonas de evidente superposición: el acto impugnado (Resolución N° 0091/2025) dispuso, precisamente, la suspensión del actor por 90 días en su calidad de cotitular de la Agencia, por lo que no resulta claro, del tenor del escrito, qué ámbito de protección adicional perseguiría la prohibición de innovar respecto de la suspensión de los efectos del acto, también solicitada. Máxime cuando el compareciente refiere, en su relato, a otras resoluciones y actuaciones de la Administración (tales como: la que habría ordenado distribuir las utilidades retenidas entre las demás cotitulares de la Agencia N° 2, o las relativas a la sustitución de la cuota parte de la Sra. De Mello) que no constituyen, al menos en principio, el objeto del presente proceso anulatorio. La acumulación, en un mismo escrito, de dos medidas con trámites legales diversos (unilateral la cautelar (art. 129 del CCA); bilateral la suspensión de los efectos del acto (arts. 131 y ss. del CCA)) coloca a la Sede ante una disyuntiva de sustanciación que, como cuestión previa, debe ser resuelta. Nótese que la disyuntiva no es creada por la Sede, sino que deriva del propio escrito de la parte , que optó por acumular, en una misma presentación, dos pretensiones asegurativas de régimen procesal diverso. La Sede optará por la sustanciación bilateral y conjunta de ambas solicitudes, por las siguientes razones: En primer lugar, porque e l trámite bilateral es el legalmente preceptivo para la suspensión de los efectos del acto, por lo que la parte demandada tomará conocimiento de la plataforma fáctica común a ambas medidas y de la tutela asegurativa pretendida por el actor. Carecería de sentido práctico, entonces, preservar una reserva que quedará develada, en forma simultánea, por el traslado preceptivo de la suspensión. Adicionalmente, y como se indicó, la sustanciación unilateral de las medidas cautelares se justifica, únicamente, en la necesidad de evitar que el traslado a la contraparte frustre la finalidad o eficacia de la medida. En el caso, la parte actora no alegó, ni surge de la información sumaria disponible, riesgo alguno de frustración derivado del conocimiento previo de la demandada. Más aún: la propia actora supeditó el dictado de la medida a que «una vez aportados todos los antecedentes por la contraria se disponga como medida cautelar…» (fs. 20), y solicitó, expresamente, que la medida se disponga « notificándose a la contraria en tales términos »; lo que presupone, en el propio diseño de su petición, la previa noticia e intervención de la Administración demandada. En tales condiciones, ante la disyuntiva de trámites posibles y en ausencia de todo riesgo invocado, corresponde optar por la sustanciación que otorga mayores garantías a ambas partes sin sacrificar en nada la tutela pretendida. 4) El control liminar de la solicitud cautelar. Sin perjuicio del trámite que viene de disponerse, el examen liminar de la solicitud cautelar revela que el escrito no satisface las cargas que los arts. 126 y 129 del CCA imponen al peticionante, en tres aspectos centrales. (i) No se determina con precisión la medida ni su alcance (art. 129 lit. a del CCA). La fórmula empleada de prohibición de innovar «respecto de la calidad y situación del compareciente como Agente y cotitular » no permite conocer con exactitud qué conductas concretas se pretende vedar u ordenar a la Administración: ¿suspender totalmente la relación estatutaria? ¿abstenerse de dictar nuevos actos respecto de la titularidad de la Agencia N° 2? ¿abstenerse de ejecutar la distribución de las utilidades retenidas que el actor relata? ¿abstenerse de ejecutar cualquier acto? ¿o solo de actos derivados de la sustitución de la cuota parte? La claridad en la determinación de la medida resulta esencial en una triple dirección: para el adecuado ejercicio de las potestades de la Sede de apreciar su competencia, su necesidad, su idoneidad y de establecer su alcance y tiempo de duración (art. 127 del CCA). Como expresa ABAL, la medida debe ser apta para cumplir su finalidad asegurativa, ya que «no puede aceptarse como una medida cautelar que permita asegurar la exitosa ejecución forzada de una eventual resolución jurisdiccional, a aquella que en realidad no es apta para evitar tal frustración» (ABAL OLIÚ, Alejandro, Manual de Derecho Procesal, FCU, 2020, p. 507); juicio de idoneidad que, naturalmente, presupone conocer con precisión qué es lo que se pide. Pero también p ara la Administración destinataria, que debe conocer con exactitud la conducta debida y para el ulterior control jurisdiccional de su cumplimiento. En tales condiciones, la solicitud cautelar no satisface un presupuesto mínimo de admisibilidad. La indeterminación de su objeto impide a la Sede efectuar el juicio de procedencia que exige el art. 127 del CCA, obstaculiza la adecuada delimitación del contenido de la eventual decisión. Por ello, la medida peticionada no puede prosperar en los términos en que ha sido formulada, requi riendo de la parte las aclaraciones correspondientes en uso de los poderes-deberes liminares de la Sede. (ii) No se alega un peligro de lesión o frustración (periculum in mora, art. 126 del CCA). Además, e l escrito refiere, en términos generales, a una «persecución perjudicial a los intereses y derechos del compareciente » y a la «constante negativa de la DNLQ de amparar cualquier petición» (fs. 20); pero no explicita cuál es el riesgo concreto, actual y objetivo que la demora del proceso principal irrogaría al derecho invocado, ni por qué, de no adoptarse la medida, la eventual sentencia estimatoria devendría ineficaz. Conforme lo ha señalado en forma constante la doctrina, el peligro de lesión no puede ser hipotético ni genérico: « Debe tratarse de un peligro actual que haga temer con elevado grado de probabilidad que el tiempo que insuma el proceso haga ilusoria la sentencia que eventualmente reconociera el derecho (…) Es por ello que el peligro de lesión o frustración del derecho debe calificarse objetivamente, no bastando la simple preocupación subjetiva del peticionante.» (PEREIRA CAMPOS, Santiago y PÉREZ DEL CASTILLO, Santiago, “Las medidas cautelares en materia laboral”, Curso sobre medidas cautelares, dirigido por LANDONI SOSA, Ángel, FCU, 1999, p. 77). Del mismo modo lo expresa ALMEIDA: «este requisito aclama la justificación de hechos concretos y objetivos a partir de los cuales se pueda inferir de que no adoptarse la cautelar, se podrá frustrar la eventual ejecución de la sentencia (…) no se cumple por el solo temor subjetivo del peticionante» (ALMEIDA IDIARTE, Rodrigo, Estudios generales sobre las medidas cautelares y provisionales, FCU, 2025, p. 74). La carga de alegar y justificar sumariamente este extremo pesa sobre el peticionante y no puede ser suplida de oficio por el tribunal, cuyo análisis, en este ámbito, es el propio de las medidas cautelares, donde « las resoluciones que s e adoptan sean el resultado, no de un juicio de certeza, sino de mera probabilidad acerca de la existencia del derecho alegado » (PALACIO, Lino Enrique, Derecho Procesal Civil, Tomo VIII, Abeledo-Perrot, 1985, p. 47). (iii) Nada se señala respecto de la contracautela (arts. 126 y 129 del CCA). El pedido también guarda silencio sobre el punto, siendo que , a diferencia de lo que ocurre con la medida de suspensión de los efectos del acto, su consideración integra el régimen legal de las medidas cautelares, correspondiendo al peticionante ofrecerla o, en su caso, exponer las razones fundadas por las cuales entiende que su prestación no corresponde en el caso, a fin de habilitar el pronunciamiento de la Sede a su respecto. 5) Las insuficiencias alegadas no ameritan, en este estado, el rechazo liminar de la solicitud cautelar. En aplicación de los principios de acceso a la jurisdicción que informan el CCA, y de los poderes -deberes de dirección del proceso de la Sede, corresponde conferir a la parte actora un plazo de 10 (diez) días a fin de que: (a) determine con precisión la medida cautelar solicitada y su alcance objetivo y subjetivo, indicando concretamente qué conductas pretende que se impongan o veden a la Administración, y deslindándola de la solicitud de suspensión de los efectos del acto impugnado (art. 129 lit. a del CCA); (b) alegue, sumariamente, el peligro de lesión o frustración del derecho invocado que la demora del proceso principal le irrogaría (art. 126 del CCA); y (c) ofrezca contracautela suficiente o exponga las razones fundadas por las cuales entiende que no corresponde su prestación (arts. 126 y 129 del CCA). Todo ello, bajo apercibimiento de tener a la parte actora por desistida de la solicitud de medida cautelar y estarse, únicamente, a la solicitud de suspensión de los efectos del acto impugnado. 6) En cuanto a la solicitud de suspensión de los efectos del acto, corresponde imprimirle, el trámite legal que le es propio. Por evidentes razones de economía procesal, el traslado se conferirá en forma conjunta, una vez resueltas las aclaraciones necesarias liminares indicadas en el punto anterior. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1. Califícanse las medidas solicitadas por la parte actora a fs. 20 y 20 vto. como: (i) medida cautelar genérica de prohibición de innovar (arts. 125 a 130 del CCA); y (ii) medida provisional de suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado (arts. 131 y ss. del CCA); las que se sustanciarán en forma conjunta y bilateral. 2. Respecto de la medida cautelar de prohibición de innovar: confiérese a la parte actora un plazo de 10 (diez) días a fin de que: (i) determine con precisión la medida solicitada y su alcance objetivo y subjetivo; (ii) alegue el peligro de lesión o frustración del derecho invocado; y (iii) ofrezca contracautela suficiente o exponga las razones fundadas por las cuales entiende que no corresponde su prestación; todo bajo apercibimiento de tenerla por desistida de dicha solicitud. 3. Respecto de la solicitud de suspensión de los efectos del acto impugnado, cumplido y resuelto que sea lo dispuesto en el numeral 2, se conferirá traslado a la parte demandada por el plazo de 6 (seis) días. 4. Subsanadas las observaciones sobre la medida cautelar o vencido el plazo sin ellas, vuelvan. Dr. Nicolás Pallas – Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 3° Turno